蓬萊市財(cái)政局 李瑋

基于PPP模式下的政府采購(gòu)項(xiàng)目推行與影響研究

蓬萊市財(cái)政局 李瑋

PPP模式是近年來(lái)出現(xiàn)的新模式，在PPP模式下可以將政府資本與社會(huì)資本結(jié)合在一起，然后將這些資金用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這樣一來(lái)便將政府與社會(huì)企業(yè)聯(lián)系起來(lái)，構(gòu)成一種合作伙伴關(guān)系。由于PPP模式綜合效果較好，所以在現(xiàn)代政府采購(gòu)項(xiàng)目中有所應(yīng)用。但PPP模式在政府采購(gòu)項(xiàng)目推行中還存在不少問(wèn)題，因此，本文將從PPP模式基本情況入手，結(jié)合將PPP模式應(yīng)用到政府采購(gòu)項(xiàng)目中的必要性，及其在政府采購(gòu)項(xiàng)目推行中存在的問(wèn)題，提出在PPP模式下有利于政府采購(gòu)項(xiàng)目順利推行的對(duì)策。

PPP模式 政府采購(gòu) 推行 影響

PPP模式在我國(guó)正式實(shí)施開(kāi)始于2014年9月23日，并成為我國(guó)政府采購(gòu)項(xiàng)目中的常用模式之一。在PPP模式下，政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)得以減輕，社會(huì)主體的投資風(fēng)險(xiǎn)得以降低，無(wú)論對(duì)社會(huì)主體還是對(duì)政府都有一定好處，因此，PPP模式被多次應(yīng)用到政府采購(gòu)項(xiàng)目中。但在應(yīng)用PPP模式的同時(shí)也發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題，如果不及時(shí)將這些問(wèn)題解決，將直接影響到PPP模式應(yīng)有作用的發(fā)揮，更不利于政府采購(gòu)項(xiàng)目的順利推進(jìn)。

1 PPP模式概述

所謂的PPP模式實(shí)際上指既含有政府資本，又含有社會(huì)資本的模式，在PPP模式下，政府與社會(huì)主體之間是合作伙伴關(guān)系，由此得來(lái)的資金主要用于城市建設(shè)[1]。PPP模式中政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)或股權(quán)合作等方式實(shí)現(xiàn)與社會(huì)資本利益實(shí)現(xiàn)共享，其要義在于實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期合作，共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

2 將PPP模式應(yīng)用到政府采購(gòu)項(xiàng)目中的必要性

之所以將PPP模式應(yīng)用到政府采購(gòu)項(xiàng)目中，主要在于以下幾點(diǎn)。

第一，有利于減輕政府財(cái)政支出壓力。PPP模式是一種公私合作的融資模式，政府采購(gòu)項(xiàng)目需要花費(fèi)大量資金，而政府財(cái)政有限，尤其是縣級(jí)市政府采購(gòu)項(xiàng)目較多，資金流量較大，政府根本無(wú)力承擔(dān)，但這些采購(gòu)項(xiàng)目又是不可缺少的，隨著PPP模式的應(yīng)用，社會(huì)資本的流入，使得政府財(cái)政壓力得以減輕，社會(huì)主體也因參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到了市民的認(rèn)可與贊許[2]。

第二，有利于投資主體向多元化轉(zhuǎn)變。在PPP模式被應(yīng)用以前，城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與投資的主體為政府，政府經(jīng)常因財(cái)力或技術(shù)限制無(wú)法保證采購(gòu)項(xiàng)目按時(shí)完成，而在PPP模式下社會(huì)主體的參與，不僅可以為政府提供資金支持，還能提供必要的技術(shù)支持，這對(duì)投融資體制改革順利推進(jìn)也有一定好處。

第三，有利于資源互補(bǔ)。在PPP模式下政府可以將自己的優(yōu)勢(shì)資源展現(xiàn)給社會(huì)主體，社會(huì)主體也可以將自己的資源提供給政府，這樣不僅有利于互利的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)，還可以用最有效的資本換取高品質(zhì)的服務(wù)[3]。

第四，有利于風(fēng)險(xiǎn)優(yōu)化。在政府采購(gòu)項(xiàng)目中經(jīng)常會(huì)遇到各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，但由于政府缺乏良好的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制與防范機(jī)制，很容易損害政府利益，在PPP模式被引入到政府采購(gòu)項(xiàng)目中以后，社會(huì)主體便會(huì)將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與防范機(jī)制應(yīng)用到政府采購(gòu)項(xiàng)目中，有效減少了不必要風(fēng)險(xiǎn)的存在，同時(shí)也降低了政府融資難度，強(qiáng)化了項(xiàng)目融資穩(wěn)定性，政府自身所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)大大降低，并擁有一定的控制權(quán)。

3 PPP模式在政府采購(gòu)項(xiàng)目推行中存在的問(wèn)題

雖然PPP模式已經(jīng)成為我國(guó)政府采購(gòu)項(xiàng)目中常用模式之一，但并不意味著該模式在政府采購(gòu)項(xiàng)目推行中不存在任何問(wèn)題，通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，PPP模式在政府采購(gòu)項(xiàng)目推行中的應(yīng)用還存在以下問(wèn)題。

3.1 股權(quán)問(wèn)題

由于PPP模式中含有政府資本與社會(huì)資本，所以一個(gè)項(xiàng)目中就有兩個(gè)主體，因PPP模式下資本主要應(yīng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，所以，政府規(guī)定社會(huì)資本入股股份不能超過(guò)51%，也就是說(shuō)采購(gòu)項(xiàng)目的主導(dǎo)權(quán)依然被政府掌握，社會(huì)主體并不具有控制權(quán)利，從這一角度講，保證了政府的主體性，但從另一角度卻可以發(fā)現(xiàn)，社會(huì)主體在該模式下并不具有主導(dǎo)性，這在一定程度上打擊了社會(huì)主體參與城市建設(shè)的積極性，社會(huì)主體也會(huì)因此減少或不再參與政府采購(gòu)項(xiàng)目，這對(duì)縣級(jí)市政府采購(gòu)項(xiàng)目的開(kāi)展可謂是巨大打擊，采購(gòu)項(xiàng)目運(yùn)作效率也會(huì)因此降低。

3.2 社會(huì)資本成本過(guò)高

社會(huì)主體為確保自身發(fā)展，經(jīng)常需要向金融機(jī)構(gòu)借貸資金，即便社會(huì)主體借貸資金主要用于政府采購(gòu)項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)出于對(duì)自身利益的保護(hù)，降低借貸風(fēng)險(xiǎn)，依然要求社會(huì)主體通過(guò)抵押或質(zhì)押的方式完成借貸，再加上我國(guó)現(xiàn)有金融競(jìng)爭(zhēng)體系并不完善，這樣一來(lái)就增加了社會(huì)主體融資成本，并打擊社會(huì)主體融資信心。

3.3 定位不準(zhǔn)

在很多政府采購(gòu)項(xiàng)目中，經(jīng)常因定位不準(zhǔn)，總是將PPP模式推行當(dāng)做減少債務(wù)危機(jī)的措施，這樣的做法顯然是錯(cuò)誤的。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，而PPP模式被應(yīng)用到政府采購(gòu)項(xiàng)目中是為了做好城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，它并不是解決政府債務(wù)危機(jī)的有效方式。在PPP模式發(fā)展到成熟階段以后，不管是數(shù)量還是投資比都將控制到20%以下，這樣一來(lái)根本無(wú)法解決政府債務(wù)危機(jī)[4]。

3.4 信譽(yù)問(wèn)題

通過(guò)對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目中的PPP模式研究發(fā)現(xiàn)，由于其中涵蓋了政府資本與社會(huì)資本，但有時(shí)政府會(huì)因資金不足，無(wú)法正常支付工程款，這時(shí)社會(huì)主體也會(huì)因多種因素影響無(wú)法結(jié)清相應(yīng)錢(qián)款，在這種情況下施工企業(yè)不得不狀告政府與社會(huì)主體，而社會(huì)主體往往會(huì)成為第一被告對(duì)象，進(jìn)而帶來(lái)信譽(yù)危機(jī)。在研究了導(dǎo)致政府與社會(huì)主體的信譽(yù)問(wèn)題以后發(fā)現(xiàn)，政府之所以會(huì)無(wú)法支付工程款多與資金管理不善或領(lǐng)導(dǎo)班子變動(dòng)有關(guān)，而這些往往又是不能避免的，但社會(huì)主體無(wú)法支付工程款則與其過(guò)于追求利益有直接關(guān)系，他們希望從中謀取更多利益，進(jìn)而導(dǎo)致工程項(xiàng)目合理性得以降低[5]。

4 PPP模式下政府采購(gòu)項(xiàng)目順利推行的對(duì)策分析

4.1 完善相關(guān)法律法規(guī)

之所以PPP模式在政府采購(gòu)項(xiàng)目推行中會(huì)出現(xiàn)各種各樣的問(wèn)題，主要與相關(guān)法律法規(guī)不完善有直接關(guān)系，PPP模式在我國(guó)推行時(shí)間并不長(zhǎng)，而我國(guó)又正處于社會(huì)主義法治社會(huì)建設(shè)關(guān)鍵時(shí)期，部分法律法規(guī)也不健全，其中包括與PPP模式相關(guān)的法律法規(guī)。因此，相關(guān)部門(mén)應(yīng)聯(lián)系我國(guó)政府采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)際情況，構(gòu)建完善的法律法規(guī)，涉及法律法規(guī)建設(shè)方方面面，不僅要從合同簽訂入手，還要關(guān)注與法律法規(guī)相關(guān)的爭(zhēng)議內(nèi)容，減少不必要的糾紛[6]。同時(shí)，無(wú)論是參與PPP模式的政府還是社會(huì)主體都要嚴(yán)格按照采購(gòu)法要求工作，確保利益均衡，實(shí)現(xiàn)義務(wù)對(duì)等，避免出現(xiàn)失衡的情況。

4.2 政府加大監(jiān)管

政府監(jiān)管是推行PPP模式中不可缺少的一部分。在政府采購(gòu)項(xiàng)目中，政府作為項(xiàng)目的發(fā)起者與付款人，有權(quán)參與項(xiàng)目監(jiān)管，政府的工作是為大眾服務(wù)，不需要從中獲取經(jīng)濟(jì)利益，而PPP模式中的社會(huì)主體則并非完全不獲取利益，面對(duì)這一現(xiàn)實(shí)就需要政府加大監(jiān)管，制定完善的監(jiān)管措施，深入到采購(gòu)項(xiàng)目各個(gè)階段，并將社會(huì)資本監(jiān)管作為重點(diǎn)，避免社會(huì)主體在項(xiàng)目開(kāi)展中出現(xiàn)問(wèn)題，如果放松相應(yīng)的監(jiān)管，不僅會(huì)降低項(xiàng)目質(zhì)量，還會(huì)帶來(lái)一定的安全威脅，更會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目失敗，弱化整體效果。

4.3 加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)及社會(huì)資本的聯(lián)系

為進(jìn)一步促進(jìn)PPP模式在政府采購(gòu)項(xiàng)目中的推行，尤其是在縣級(jí)市政府采購(gòu)項(xiàng)目中的推行，這就需要加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本等的聯(lián)系，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)能夠與社會(huì)主體構(gòu)建合作關(guān)系，這樣一來(lái)，社會(huì)主體便可從金融機(jī)構(gòu)中獲取必要的發(fā)展資金，有更多的閑置資金用于引進(jìn)國(guó)內(nèi)外先進(jìn)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展，同時(shí)社會(huì)主體也會(huì)看到與政府合作的好處，并主動(dòng)參與到政府采購(gòu)項(xiàng)目中。此外，政府也要適當(dāng)降低社會(huì)主體的融資難度，拓寬其融資渠道，如：為與政府采購(gòu)項(xiàng)目合作的好的社會(huì)主體放寬融資政策，或者成為該企業(yè)融資擔(dān)保人，這樣也可以增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)出借資金的信心，社會(huì)主體在融資中沒(méi)必要抵押資產(chǎn)，這也是增加社會(huì)主體資金流動(dòng)性、強(qiáng)化資金利用率的有效措施，社會(huì)主體的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力也將得以顯著提升[7]。在與金融機(jī)構(gòu)合作的過(guò)程中，為保證可以從金融機(jī)構(gòu)中獲得必要的發(fā)展資金，無(wú)論是政府還是社會(huì)主體都要將真實(shí)的財(cái)務(wù)信息提供給金融機(jī)構(gòu)，金融機(jī)構(gòu)在確定信息真實(shí)以后，也有信心與政府或社會(huì)主體合作，在合作中誠(chéng)信必不可少，只有這樣才能確保項(xiàng)目順利完成，滿(mǎn)足人們的多樣化需求。

4.4 構(gòu)建良好的信譽(yù)機(jī)制

對(duì)于PPP模式來(lái)說(shuō)，主要參與者是政府與社會(huì)主體，為保證采購(gòu)項(xiàng)目順利推進(jìn)，兩大參與者就要相互信任，真誠(chéng)以待。政府是為大眾謀福利，社會(huì)主體則是借助政府的力量宣傳自己，提高自身在社會(huì)上的知名度與影響力，如果社會(huì)主體不能坦誠(chéng)相待，目標(biāo)也無(wú)法實(shí)現(xiàn)。所以，在PPP模式下，政府應(yīng)做到采購(gòu)?fù)该鳎尨蟊娏私獠少?gòu)的各個(gè)細(xì)節(jié)，自覺(jué)接受大眾監(jiān)督，增強(qiáng)大眾對(duì)政府的工作信心。而社會(huì)主體則要將自身真實(shí)情況反映給政府，以便政府做好前期論證，這樣一來(lái)，政府的工作信心也將增強(qiáng)，無(wú)論對(duì)政府工作開(kāi)展，還是對(duì)社會(huì)主體發(fā)展都有著十分重要的作用。此外，由于社會(huì)主體眾多，能夠與政府合作的社會(huì)主體也很多，政府在選擇合作對(duì)象時(shí)，應(yīng)做到公平公正，避免出現(xiàn)刻意偏袒的情況，只有這樣才能有效增強(qiáng)社會(huì)主體信心，促進(jìn)采購(gòu)項(xiàng)目順利完成。

5 結(jié)語(yǔ)

通過(guò)以上研究得知，PPP模式已經(jīng)在我國(guó)逐漸發(fā)展起來(lái)，并成為政府工作的一部分，參與其中的主體也將獲得屬于自己的利益。因此，應(yīng)重視PPP模式在政府采購(gòu)項(xiàng)目中的推行。但由于多種因素影響，我國(guó)的PPP模式中還存在不少問(wèn)題，本文結(jié)合實(shí)際情況從完善相關(guān)法律法規(guī)、政府加大監(jiān)管、加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)及社會(huì)資本的聯(lián)系、構(gòu)建良好的信譽(yù)機(jī)制等四方面提出了有利于PPP模式發(fā)展的措施，希望能為相關(guān)人士帶來(lái)有效參考，真正發(fā)揮PPP模式的應(yīng)有作用。

[1] 徐玉環(huán).PPP與政府采購(gòu)[J].招標(biāo)采購(gòu)管理,2014(11).

[2] 楊宇,王媛媛.基于PPP工程采購(gòu)模式的工程項(xiàng)目合同體系結(jié)構(gòu)的初步研究[J].項(xiàng)目管理技術(shù),2015(05).

[3] 張雨.新形勢(shì)下PPP項(xiàng)目政府采購(gòu)方式探討[J].中國(guó)政府采購(gòu),2015(05).

[4] 李開(kāi)孟.PPP模式下政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的新內(nèi)涵[J].中國(guó)投資,2015 (10).

[5] 蔣修寶.PPP模式下的政府采購(gòu)[J].中國(guó)政府采購(gòu),2015(10).

[6] 李麗紅,陳昶.PPP項(xiàng)目落地難的解決對(duì)策研究——基于招標(biāo)采購(gòu)視角[J].招標(biāo)采購(gòu)管理,2016(02).

[7] 黃擁政.PPP項(xiàng)目的運(yùn)作流程管理探析[J].湖南財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào),2016(02).

F812.45

：A

：2096-0298(2016)12(c)-163-02

李瑋(1985-)，女，漢族，山東省蓬萊市人，2008年畢業(yè)于山東科技大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)專(zhuān)業(yè)，現(xiàn)供職于蓬萊市財(cái)政局，中級(jí)經(jīng)濟(jì)師，管理學(xué)學(xué)士學(xué)位，主要從事政府采購(gòu)、政府會(huì)計(jì)、內(nèi)部控制等方面的研究。