范雪華

推廣PPP模式 打造新增長極

范雪華

十八屆五中全會提出，必須把創(chuàng)新放在發(fā)展全局的核心位置，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，推動經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。貫徹實施這一發(fā)展戰(zhàn)略，推廣運用政府與社會資本合作(PPP)模式，匯聚社會力量增加公共產(chǎn)品和服務(wù)新供給，對擴大內(nèi)需，化解當(dāng)前經(jīng)濟運行矛盾，打造經(jīng)濟新增長點，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

所謂PPP模式，是政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特殊經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險分擔(dān)為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率，得到最優(yōu)的投資回報及社會效益，實現(xiàn)公共財政或資源的價值最大化。推廣運用PPP模式，是轉(zhuǎn)變政府職能、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革舉措，是發(fā)揮市場決定性作用、實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的重要途徑，是提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率的重要保證。

制約因素

目前規(guī)范運用PPP模式，存在法律政策、融資機制、運行管理、監(jiān)管評估、機構(gòu)人才等多方面的制約因素：

法律政策制度不完備。當(dāng)前PPP相關(guān)規(guī)定，主要依據(jù)各部委和地方政府法規(guī)，尚缺乏完整的PPP法律體系。PPP實踐中存在因法律法規(guī)修訂、頒布，或不同職能部門、不同制度規(guī)定不配套、不銜接甚至相互矛盾的情形，導(dǎo)致項目的合法性、合同有效性發(fā)生變化，給PPP項目的建設(shè)和運營造成不利影響，甚至直接導(dǎo)致項目失敗和終止。PPP項目運作，如何避免制度摩擦，真正體現(xiàn)公平、共贏、優(yōu)質(zhì)、高效原則，充分發(fā)揮政府支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鼓勵科技創(chuàng)新、節(jié)約資源、保護環(huán)境等政府采購政策功能，促進經(jīng)濟和社會政策目標(biāo)的實現(xiàn)，亟需完善PPP運作的法律規(guī)范。

融資機制不健全?，F(xiàn)行金融體系尚不適應(yīng)PPP項目融資的要求，如以參考應(yīng)收賬款相關(guān)規(guī)定申請質(zhì)押融資，金融機構(gòu)認(rèn)可度不高，以項目本身產(chǎn)生的現(xiàn)金流歸還貸款的項目融資方式現(xiàn)階段缺乏可操作性?，F(xiàn)行項目融資仍局限于信用貸款，缺乏多樣化手段和廣泛的中長期資金來源，無法發(fā)揮PPP項目風(fēng)險隔離的優(yōu)勢，不利于吸引社會資本參與。同時財稅制度不匹配，支持力度不夠。

運作方式不規(guī)范。政府決策周期長，審批程序不規(guī)范，根據(jù)市場變化作適應(yīng)性調(diào)整反應(yīng)慢；運作流程不完善，標(biāo)準(zhǔn)化程度低；市場預(yù)測、風(fēng)險預(yù)估能力不強；思維模式固化，相關(guān)部門在規(guī)劃、項目立項等方面，形成了固化的行業(yè)運作思路和習(xí)慣，缺乏創(chuàng)新意識和工作協(xié)調(diào)機制；招投標(biāo)活動存在串標(biāo)、圍標(biāo)等現(xiàn)象，影響公正、公平；政府部門對運用PPP模式認(rèn)知不一、重視程度不夠、監(jiān)管不力，存在權(quán)責(zé)不清、效率低下等問題。

缺乏專業(yè)機構(gòu)和人才支撐。PPP項目方案編制及項目在執(zhí)行中涉及項目范圍、風(fēng)險分配、運行方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)、采購方式等多方面內(nèi)容。要符合規(guī)范操作，一是項目運作缺乏法律、金融、管理等方面人才；二是第三方中介機構(gòu)數(shù)量少，不適應(yīng)提供項目評估、技術(shù)咨詢、科學(xué)測算、項目建造運營和預(yù)期收益，制定可控的價格調(diào)整預(yù)案，及參與后續(xù)運營收支全過程跟蹤審計等方面的需求；三是地方政府和項目實施機構(gòu)缺乏真正熟悉政策和業(yè)務(wù)且具備項目運作經(jīng)驗的人員，在方案制定上往往存在疏漏，在項目談判中難以與社會資本特別是境外資本在同一平臺上對話。

對策建議

建立統(tǒng)一高效的PPP管理機制。一是建立專門的PPP管理機構(gòu)。建立由財政、發(fā)改部門牽頭，國土、規(guī)劃、住建、交通、環(huán)保、衛(wèi)生、民政等職能部門參與的PPP協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)PPP服務(wù)監(jiān)管辦公室，使用行政編制，依法賦予行政執(zhí)法職能，從發(fā)改、財政等部門抽調(diào)經(jīng)濟、技術(shù)、法律等方面業(yè)務(wù)骨干組成。領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)審議PPP模式相關(guān)的地方性法規(guī)、重大規(guī)劃、政策，對重大問題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和決策，PPP服務(wù)辦公室承擔(dān)規(guī)劃指導(dǎo)、政策制定、項目篩選、信息發(fā)布、融資協(xié)調(diào)、合同管理、績效評價等全程服務(wù)和監(jiān)管等職能。二是明確部門職責(zé)分工，發(fā)改委負(fù)責(zé)對項目的可研方案、合作方式、合作方進行審查，財政部門對項目的資金使用計劃進行審查，國土、環(huán)保對項目的各項條件是否符合法定標(biāo)準(zhǔn)進行審查。

切實做好頂層設(shè)計。PPP制度設(shè)計是綜合改革，涉及行政體制、財政體制、投融資體制和公共產(chǎn)品供給管理體制等改革。推進綜合改革，除以法治文化、市場規(guī)則、契約精神、合作共贏理念引領(lǐng)外，還要加快法律法規(guī)體系建設(shè)，加快轉(zhuǎn)變政府職能，搭建運行PPP模式的相關(guān)平臺，加快完善投融資機制。并且在政績考核體系中，把吸引社會資本作為重要的考核指標(biāo)，以推動各級政府積極推廣運用PPP模式。

審慎把握PPP運作的重點。應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行PPP項目方案審核，充分考慮PPP項目的全壽命周期特點，審視方案的預(yù)見性、前瞻性、風(fēng)險預(yù)判及解決機制，投資者的經(jīng)驗、技術(shù)、實力及創(chuàng)新能力。注重資本結(jié)構(gòu)和投入模式選擇，合理安排資本結(jié)構(gòu)，盡量保證各參與方利益。注重PPP項目篩選，優(yōu)先選擇收費定價機制透明、投資規(guī)模相對較大、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度相對較高、需求長期穩(wěn)定、有一定現(xiàn)金流的項目。強化項目評估，要開展項目的物有所值的評估、財政可承受力評估、環(huán)境效益和社會效益的評估，對項目全壽命周期政府支出成本現(xiàn)值進行比較分析，確保財政的中長期可持續(xù)性。注重項目實施方案編制與審批，優(yōu)化項目執(zhí)行，并依據(jù)PPP通行規(guī)則—“物有所值”評估結(jié)果，建立動態(tài)調(diào)整的收費定價和政府補貼機制。

建立風(fēng)險管控機制。一是建立風(fēng)險分擔(dān)機制。PPP項目參與者對哪種風(fēng)險控制力最強，就應(yīng)發(fā)揮其優(yōu)勢控制哪種風(fēng)險，并對項目未來可能出現(xiàn)的風(fēng)險和收益預(yù)留足夠的協(xié)商空間。政府部門或者委托的第三方對合同的監(jiān)管，要盡早發(fā)現(xiàn)合同履行中可能存在的風(fēng)險，并及時采取措施進行矯正或補救。二是改革財政預(yù)算管理方式，從財政單一年度預(yù)算收支管理向中長期財政規(guī)劃和“資產(chǎn)負(fù)債管理”轉(zhuǎn)變，綜合考慮政府風(fēng)險轉(zhuǎn)移意向、支付方式和市場風(fēng)險管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的財政負(fù)擔(dān)。三是加強對融資公司平臺的監(jiān)管，做好融資平臺公司向PPP項目轉(zhuǎn)型的風(fēng)險控制。

完善監(jiān)管制度。一是建立多部門全程監(jiān)管機制。重點做好項目立項和特許經(jīng)營者準(zhǔn)入監(jiān)管、項目建設(shè)運營的績效監(jiān)管，包括質(zhì)量、價格、服務(wù)水平和財務(wù)等方面的監(jiān)管。發(fā)改、財政、審計等部門要依托國家PPP綜合服務(wù)平臺對項目進行全程跟蹤監(jiān)管，通過準(zhǔn)入監(jiān)管剔除不能實現(xiàn)物有所值的PPP項目方案和特許經(jīng)營者，以提高效率；實行績效監(jiān)管，解決市場失靈、普遍服務(wù)和績效不符要求等問題，以保護公眾利益。二是委托中介機構(gòu)開展建設(shè)全過程、運營收支全過程的跟蹤審計；引入政府采購信用擔(dān)保，通過擔(dān)保機構(gòu)第三方監(jiān)管彌補行政監(jiān)管的不足。三是強化對監(jiān)管者的監(jiān)管。重點建立健全政府信用約束機制和對監(jiān)管者的監(jiān)管機制，防止政府換屆或人事調(diào)整等原因出現(xiàn)失信違約行為，保持政策的連續(xù)性和透明性，同時要明確合同救濟規(guī)則，對政府特權(quán)進行規(guī)制；結(jié)合財稅制度改革建立中長期預(yù)算機制，以保證政府按協(xié)議付費；通過信息公開，實現(xiàn)社會對財政風(fēng)險和政府履約能力的監(jiān)管。對監(jiān)管者的監(jiān)管，著重是解決權(quán)力尋租、利益輸送等腐敗問題。

積極穩(wěn)妥運用PPP模式。一是建立全省PPP項目貯備庫。二是擇優(yōu)選擇成熟度高、示范性強的PPP項目穩(wěn)健開展試點，積累經(jīng)驗，逐步推廣。三是建立考核制度，保證PPP項目的全壽命期內(nèi)政府監(jiān)管不缺位。四是加強第三方經(jīng)濟、技術(shù)咨詢服務(wù)等中介機構(gòu)培育和人才培養(yǎng)。五是積極發(fā)揮招投標(biāo)管理機構(gòu)的參謀、代理、服務(wù)、監(jiān)管等方面的作用。

作者單位：杭州市公共資源交易中心