周建再 代寶珍

發(fā)達地區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度建設(shè)※
——基于對江陰市的調(diào)研數(shù)據(jù)

周建再 代寶珍

內(nèi)容提要：失地農(nóng)民是伴隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化推進而出現(xiàn)的一個特殊群體，失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度建設(shè)是建設(shè)和諧社會、提高社會公平性的重要內(nèi)容之一。該文基于對江陰市失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的研究，發(fā)現(xiàn)：經(jīng)濟發(fā)展是支撐以江陰市為代表的失地農(nóng)民保障制度改革發(fā)展的關(guān)鍵；“即征即?！闭呖杀ＷC失地農(nóng)民獲得長久的可預(yù)期養(yǎng)老收入；“斷?！爆F(xiàn)象需要通過提高失地農(nóng)民的就業(yè)水平等方式解決。政策建議如下：（1）城鎮(zhèn)化必須緊隨著工業(yè)化、經(jīng)濟國際化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步進行，這是保障失地農(nóng)民的養(yǎng)老權(quán)益的基礎(chǔ)；（2）政府應(yīng)把失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系建設(shè)作為推動城鎮(zhèn)化及地方經(jīng)濟發(fā)展的核心來抓；（3）切實解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題是保證農(nóng)民在失去土地后深度融入城鎮(zhèn)生活并持久獲得制度保障的重要措施。

失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度建設(shè)

一、前　言

失地農(nóng)民是伴隨著城鎮(zhèn)化而出現(xiàn)的一個特殊群體。由于土地征用制度不完善農(nóng)民土地權(quán)益往往受損嚴(yán)重，易陷入養(yǎng)老困境。在失去土地后因其先賦身份的局限而常被邊緣化。即便獲得失地補償，也因缺少長期規(guī)劃而陷入老年貧困。同時，傳統(tǒng)的“土地養(yǎng)老”方式無法繼續(xù)，而致家庭養(yǎng)老方式遭到弱化。盡管可以以土地置換社會保險，但因制度不統(tǒng)一而待遇差異難以支撐養(yǎng)老所需（紀(jì)曉嵐、朱逸，2011）。

現(xiàn)有文獻多從兩個方面對失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題進行研究。一是失地農(nóng)民養(yǎng)老保障權(quán)利研究。林俏的研究表明，發(fā)達地區(qū)土地價格高，但農(nóng)民獲益僅占征地收入的10%至15%，權(quán)益受損較一般地區(qū)更為嚴(yán)重，政府行“公共利益之名”而“未負(fù)相應(yīng)之責(zé)任”，農(nóng)民沒有獲得公平的社會保障權(quán)（林俏，2013）；汪小紅認(rèn)為，政府對“土地財政”的依賴以及土地產(chǎn)權(quán)制度缺失和失地農(nóng)民主體性的缺位使得失地農(nóng)民的權(quán)益成為了“制度犧牲品”，所以，需通過建立失地農(nóng)民的利益表達機制來保障其社會保障權(quán) （汪小紅，2014）。有研究表明，土地產(chǎn)權(quán)不完善及社會保障制度不完善是直接導(dǎo)致失地農(nóng)民利益受損的原因，失地補償過少以及社會養(yǎng)老制度缺失直接侵害了失地農(nóng)民的養(yǎng)老權(quán)（趙小青、李進，2016；張燕、張漢江，2007）。王習(xí)賢比較了發(fā)達國家農(nóng)業(yè)人口市民化的經(jīng)驗，認(rèn)為通過完善立法以及促進就業(yè)是從制度及社會融入這兩個維度上解決失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題的根本之策 （王習(xí)賢，2014）。二是失地農(nóng)民養(yǎng)老保障方式及待遇水平。應(yīng)建立家庭、市場、社會保險等相容的組合型養(yǎng)老方式，構(gòu)建失地農(nóng)民養(yǎng)老保障網(wǎng)，特別是應(yīng)該通過就業(yè)安置的辦法使失地農(nóng)民完成從農(nóng)民到城鎮(zhèn)職工的身份轉(zhuǎn)變，從而融入城鎮(zhèn)保障網(wǎng)（肖淵、李芙蓉，2016；周畢芬，2015）。失地農(nóng)民無業(yè)及職業(yè)不穩(wěn)定是影響其未來家庭養(yǎng)老及社會養(yǎng)老的最大障礙，通過商業(yè)保險與社會保險相結(jié)合方式可從根本上解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題（劉蕊，2015；尚穎、張源，2015）。綜上所述，學(xué)者們分析了失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題存在的原因及解決路徑，這些研究從不同層面綜合和歸納了失地農(nóng)民養(yǎng)老問題的成因和對策，具有一定價值。但對失地農(nóng)民保障措施如何設(shè)置，待遇水平達到何種程度等具體細(xì)節(jié)常缺少詳細(xì)資料，未能實例探討失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的確切現(xiàn)狀及存在的問題。

失地農(nóng)民是城鎮(zhèn)化的伴生群體，而城鎮(zhèn)化主要源于工業(yè)化。由于發(fā)達地區(qū)的工業(yè)化水平常高于一般地區(qū)，農(nóng)民失地現(xiàn)象更為突出（冀縣卿、錢忠好，2011）。發(fā)達地區(qū)的城鎮(zhèn)化進程較早，在應(yīng)對失地問題方面有更充足的財力支撐以及更豐富的經(jīng)驗，其制度設(shè)置往往較為完善，因此，歸納和總結(jié)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障經(jīng)驗和教訓(xùn)可以提供其他地區(qū)的失地農(nóng)民群體的養(yǎng)老保障情況進行研究，發(fā)現(xiàn)新問題，從而更好促進失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度建設(shè)。

江陰市隸屬江蘇省無錫市，是我國東部經(jīng)濟發(fā)達的縣級市之一，該市在經(jīng)濟社會發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)和社會保險制度等方面都具有典型的發(fā)達地區(qū)特征。當(dāng)?shù)氐氖У剞r(nóng)民養(yǎng)老保障政策多次受到國家部委的肯定，其具有較高研究價值。本文以江蘇省江陰市為例，通過挖掘當(dāng)?shù)刈龇?，探討發(fā)達地區(qū)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障措施的優(yōu)勢和存在的問題，并提出完善我國失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系的政策建議。

二、資料來源與方法

本文以機構(gòu)調(diào)查及知情者訪談作為江陰市失地農(nóng)民保障的政策文件及數(shù)據(jù)資料的主要來源。一是通過機構(gòu)調(diào)查，收集當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)政策文件和近6年來的主要數(shù)據(jù)；二是對部分社會保險的管理人員進行半結(jié)構(gòu)深度訪談；三是通過田野調(diào)查，了解失地農(nóng)民對相關(guān)政策的看法。

三、結(jié)果與討論

1.江陰市失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度概況

江陰市于2004年8月正式通過統(tǒng)一的政策規(guī)范失地農(nóng)民保障政策①2004年8月6日頒布的《江陰市歷次被征地農(nóng)民基本生活保障暫行辦法（澄政發(fā)〔2004〕79號）》及《江陰市被征地農(nóng)民基本生活保障暫行辦法（澄政發(fā)〔2004〕80號）》分別對政策推行前及之后的失地農(nóng)民生活保障（包括養(yǎng)老）進行了規(guī)定。，政策將失地農(nóng)民分為四個年齡段并給予不同保障（見表1）。保障資金由市財政補貼50%，鎮(zhèn)、開發(fā)區(qū)（含村、組）承擔(dān)50%，具體來源為國有的土地的變現(xiàn)部分歷年征地補償安置費。2010年當(dāng)?shù)仡C布文件②2010年7月1日頒布 《關(guān)于歷次被征地和被征地農(nóng)民中就業(yè)年齡段人員參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的意見 （澄政發(fā)〔2010〕82號）》和《關(guān)于進一步完善被征地農(nóng)民基本生活保障制度的意見（澄政發(fā)〔2010〕83號）》。，規(guī)定2009年12月1日前納入且仍處第二、三年齡段的失地農(nóng)民，可自愿參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，個人繳費部分由被征地農(nóng)民承擔(dān)，企業(yè)繳費部分由開發(fā)區(qū)、臨港新城承擔(dān)，其余由市、鎮(zhèn)（街道）財政按規(guī)定比例承擔(dān)③折算城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費年限15年（1995年1月1日至2009年12月31日）所需繳納的基本養(yǎng)老保險費，以歷年公布的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險繳費基數(shù)下限乘以所對應(yīng)的歷年繳費比例確定，總計31895元，其中個人繳費8086元，企業(yè)繳費23809元。；該時點之后的第二、三年齡段失地農(nóng)民統(tǒng)一納入城職保，另按月發(fā)放2年生活補助費，四齡段人員發(fā)放保養(yǎng)費并逐年提高。

2014年7月 《江陰市征地補償和被征地農(nóng)民社會保障辦法（澄政規(guī)發(fā)〔2014〕1號）》將年齡段重新劃分為三個年齡段，其中16周歲以下為第一年齡段，女16至55周歲、男16至60周歲為第二年齡段，女55周歲、男60周歲以上為第三年齡段。以2013年12月1日為基準(zhǔn)點，對這一齡段失地農(nóng)民，一次性給付生活補助費；對二齡段失地農(nóng)民統(tǒng)一納入城職保；對三齡段失地農(nóng)民的社會保障資金計入保障資金專戶中的個人賬戶，用于逐月發(fā)放養(yǎng)老補助金，基準(zhǔn)日前實施征地的，仍按原規(guī)定執(zhí)行（見圖1）。

2.江陰市失地農(nóng)民養(yǎng)老保障籌資概況

2010年以來，江陰失地農(nóng)民的退休年齡前成年人群逐漸納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，并實現(xiàn)“即征即?！?，2010年至2015年期間，納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，政府繳費部分約為1.46萬元/年，個人繳費部分約為0.48萬元/年，統(tǒng)籌部分保費由政府承擔(dān)（來源于置換收入），個人部分由安置補助費（不足部分由個人另外承擔(dān)）提供（見表2）。由于參加城職保時間可按從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的時間往前遞推，而且由個人安置補助費用等構(gòu)成的保障資金由個人賬戶中的資金沖抵，農(nóng)民納入城職保往往不需另外繳費。

3.江陰市失地農(nóng)民養(yǎng)老保障覆蓋情況

（1）城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險覆蓋的失地農(nóng)民。到2015年底，江陰市戶籍人口約有125萬，其中失地農(nóng)民近30萬、約占戶籍人口的四分之一。如前文所述，因失地農(nóng)民保障政策的不同而產(chǎn)生了兩類制度性養(yǎng)老保障群體，一是納入城職保的成年失地農(nóng)民，二是享領(lǐng)養(yǎng)老補助金的退休失地農(nóng)民。前者在2010年以來的人數(shù)均在95%以上，這部分人群目前約有20%進入了退休年齡。

表1　江陰市失地農(nóng)民保障政策（2004年8月-2014年7月）

表2　基金人均籌資標(biāo)準(zhǔn)（單位：元）

圖1　江陰市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金來源（2014年以來的政策）

①未退休失地農(nóng)民。由表3和表4可見，2010年至2015年期間，江陰失地農(nóng)民總數(shù)增長緩慢，19歲以下年齡段城職保繳費人口數(shù)量自2010年以來有了大幅下降，納入城職保的低齡段失地農(nóng)民人口比重降低、高年齡段人口比重上升的趨勢較為明顯，這是一部分前期參保的失地農(nóng)民在繳費滿15年 （或補繳滿15年）之后參保之故。從參保繳費總?cè)藬?shù)看，2010年至2015年期間的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保繳費男女失地農(nóng)民總?cè)藬?shù)穩(wěn)定在22萬左右。

②已退休失地農(nóng)民。表5、表6是按男女分開統(tǒng)計的參保退休失地農(nóng)民年齡結(jié)構(gòu)。由表5和6可見，2010年以來，享受城職保退休金待遇的失地農(nóng)民維持在總?cè)藬?shù)4.5萬左右，至2015年底，已達4.76萬人。

（2）城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險未覆蓋的失地農(nóng)民。由表7.8可見，2010年至2015年期間，城職保未覆蓋的男性及女性失地農(nóng)民多集中在男60至69歲年齡段、女50至59歲年齡段、占比分別在95%和90%以上。該人群占江陰總?cè)巳旱谋戎匦　⒅鸩教岣哌@部分人群的養(yǎng)老待遇水平對于提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障均等化水平有重要意義。

4.江陰市失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度運行情況

表3　參保繳費的男性失地農(nóng)民年齡結(jié)構(gòu)?。▎挝唬喝耍?/p>

表4　參保繳費的女性失地農(nóng)民人口結(jié)構(gòu)?。▎挝唬喝耍?/p>

表5　參保退休失地農(nóng)民的人口年齡結(jié)構(gòu)（男）?。▎挝唬喝耍?/p>

近年來，江陰市失地農(nóng)民養(yǎng)老保障水平提高明顯。城職保未覆蓋的退休失地農(nóng)民的養(yǎng)老保養(yǎng)金從2010年的250元每月提高到2016年的670元每月，加上城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金（2016年標(biāo)準(zhǔn)為每月280元）①《關(guān)于調(diào)整2016年度居民養(yǎng)老保險待遇的通知》，江陰市人力資源與社會保障網(wǎng)，http：//www.jyshrss.gov.cn/a/201601/ 18ul5fy50tsk8.shtml，兩項相加，2016年的養(yǎng)老收入為960元。納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險失地農(nóng)民的養(yǎng)老金水平則從2010年的人均1260元提高到2015年的1959元。此外，還有包括房屋拆遷補償以及從事非農(nóng)活動所獲的各項類收入，農(nóng)民在失地后的生活水平不低于失地之前。

表6　參保退休失地農(nóng)民的人口年齡結(jié)構(gòu)（女）?。▎挝唬喝耍?/p>

表7　退休年齡段城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險未覆蓋失地農(nóng)民（男）?。▎挝唬喝耍?/p>

表8　退休年齡段城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險未覆蓋失地農(nóng)民（女）?。▎挝唬喝耍?/p>

經(jīng)走訪，研究組了解到，失地人群對失地養(yǎng)老政策尤其是“即征即?！闭咂毡槌种С值膽B(tài)度。但是，在城職保覆蓋的人群中也普遍存在“斷保”現(xiàn)象。主要原因是缺乏工作技能和缺乏養(yǎng)老規(guī)劃，這在一定程度上降低了“即征即?！闭叩母＠?yīng)。

四、結(jié)論與政策建議

本文通過分析江陰市失地農(nóng)民的分類養(yǎng)老保障措施、人口結(jié)構(gòu)、保障水平等，有如下發(fā)現(xiàn)：

第一，經(jīng)濟發(fā)展帶來的工業(yè)化及及至城鎮(zhèn)化是失地農(nóng)民問題產(chǎn)生的主因，這促成了發(fā)

達地區(qū)較為完善的失地農(nóng)民保障政策的推出。

第二，逐步將適齡失地農(nóng)民納入城職保制度保證了失地農(nóng)民能夠獲得長久的可預(yù)期收入。

第三，人口老齡化對失地農(nóng)民養(yǎng)老保障系統(tǒng)長期穩(wěn)定運行有重要影響。

第四，“斷?！币殉蔀榻档褪У仞B(yǎng)老保障政策福利效應(yīng)的重要方面。

基于以上發(fā)現(xiàn)，本文有如下政策建議：

第一，穩(wěn)定強勁的經(jīng)濟發(fā)展是保證高水平失地農(nóng)民養(yǎng)老保障政策推行的關(guān)鍵，這對于提高發(fā)達地區(qū)乃至全國失地農(nóng)民保障制度建設(shè)極為重要，所以，地方政府解決失地農(nóng)民保障問題應(yīng)當(dāng)首先立足于發(fā)展地方經(jīng)濟，同時，在土地收益分配中應(yīng)盡可能照顧失地農(nóng)民的利益。

第二，通過把勞動年齡失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職保以及提高城鄉(xiāng)居保、城鎮(zhèn)職保及失地農(nóng)民養(yǎng)老補助金（保養(yǎng)金）水平，是推動失地農(nóng)民保障制度順利推行以及保證土地征用順利實施的關(guān)鍵。

第三，切實解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題，是保證農(nóng)民在失去土地后深度融入城鎮(zhèn)生活并持久獲得城鎮(zhèn)職保制度保障的重要方面。

1.李永友、徐楠：《個體特征、制度性因素與失地農(nóng)民市民化——基于浙江省富陽等地調(diào)查數(shù)據(jù)的實證考察》，《管理世界》2011年第1期。

2.劉源超、潘素昆：《社會資本因素對失地農(nóng)民市民化的影響分析》，《經(jīng)濟經(jīng)緯》2007年第5期。

［責(zé)任編輯：徐元明］

F323.89

A

1009-2382（2016）08-0068-05

※本文系國家自然科學(xué)基金“基于農(nóng)村醫(yī)療保障制度的老年居民慢性病管理模式研究”（項目編號：71203080）、中國博士后科學(xué)基金特別資助“基于新農(nóng)合慢性病管理的農(nóng)村衛(wèi)生人力發(fā)展策略研究”（項目編號：2015T80520）、江蘇省“六大人才高峰”第十一批高層次人才項目“江蘇省農(nóng)村老年參合居民慢性病管理模式研究”（項目編號：2014-JY-004）、江蘇大學(xué)高級人才科研啟動項目“UBI保險業(yè)務(wù)的國際經(jīng)驗及在中國的應(yīng)用”（項目編號：15JDG106）、江蘇大學(xué)高等教育教改研究課題“保險學(xué)專業(yè)應(yīng)用型人才培養(yǎng)模式研究”的中間研究成果。

周建再，江蘇大學(xué)財經(jīng)學(xué)院講師、博士；代寶珍，江蘇大學(xué)管理學(xué)院副教授、博士（鎮(zhèn)江212013）。