在希望的田野上
——《關(guān)于改革創(chuàng)新、全面有效推進鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的指導(dǎo)意見》解讀

文_李宛瑩（中國城市科學(xué)規(guī)劃設(shè)計研究院縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃研究所所長）張 雁（住房城鄉(xiāng)建設(shè)部村鎮(zhèn)建設(shè)司村鎮(zhèn)規(guī)劃處副處長）制圖_劉文杰（本刊記者）

在希望的田野上
——《關(guān)于改革創(chuàng)新、全面有效推進鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的指導(dǎo)意見》解讀

文_李宛瑩（中國城市科學(xué)規(guī)劃設(shè)計研究院縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃研究所所長）張 雁（住房城鄉(xiāng)建設(shè)部村鎮(zhèn)建設(shè)司村鎮(zhèn)規(guī)劃處副處長）
制圖_劉文杰（本刊記者）

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，城鎮(zhèn)化從快速發(fā)展階段進入穩(wěn)步發(fā)展階段。城鄉(xiāng)建設(shè)也開啟了新局面，以城市為中心的建設(shè)正加速向城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)建設(shè)轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)、改善農(nóng)村人居環(huán)境的任務(wù)更加迫切，美麗鄉(xiāng)村越來越成為人們喜愛和向往的家園。規(guī)劃建設(shè)好廣大農(nóng)村，推進美麗中國建設(shè)，既是“十三五”時期的迫切任務(wù)，也是國家建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)。

2015年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》提出構(gòu)建適應(yīng)我國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的規(guī)劃編制體系，明確盡快修訂完善縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃和鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃任務(wù)，推進鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)實施。這是當(dāng)前我國農(nóng)村改革的頂層設(shè)計，更是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展關(guān)鍵時期的關(guān)鍵部署。2014年國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見》要求加快編制建設(shè)村莊的規(guī)劃，強調(diào)在編制內(nèi)容上充分尊重現(xiàn)狀，明確可實施方案，提出村民建房質(zhì)量和風(fēng)貌管控的要求，并明確要求規(guī)劃成果通俗易懂，以提高村莊規(guī)劃的可實施性。由此，從國家戰(zhàn)略部署到具體工作落實，鄉(xiāng)村規(guī)劃面臨更多機遇和挑戰(zhàn)，既要求系統(tǒng)地解決問題，又要求長期有效地推動鄉(xiāng)村發(fā)展。

一、鄉(xiāng)村規(guī)劃現(xiàn)狀問題

1.鄉(xiāng)村規(guī)劃編制率低，地區(qū)差異大。從編制率情況做整體分析，根據(jù)《城鄉(xiāng)統(tǒng)計年鑒》，截止到2014年末，全國有54.67萬個行政村，村莊規(guī)劃編制率為59.0%。其中，吉林、湖南、四川、內(nèi)蒙4個省份村莊數(shù)量眾多，但編制率不足40%。全國有270.18萬個自然村，村莊規(guī)劃編制率僅為28.4%?？偟膩碚f，建設(shè)活動較多的區(qū)域規(guī)劃編制率偏低，農(nóng)村各類建設(shè)活動尤其是農(nóng)房建設(shè)缺少依據(jù)，占路、占田蓋房的現(xiàn)象時有發(fā)生。

從編制率變化情況來分析，2006—2014年編制率呈增長趨勢；從全國各省變化情況看，呈條帶狀不均衡的增長，西部地區(qū)增長率較高，東中部地區(qū)增長率較低。

東中部地區(qū)增長率普遍偏低。天津、河北、內(nèi)蒙、遼寧、吉林、上海、浙江、福建、山東9個省份的增長率低于20%，其中，天津、吉林、山東3個省份還因為村莊數(shù)量減少等原因呈現(xiàn)負增長。但是根據(jù)實際建設(shè)量分析，東中部地區(qū)鄉(xiāng)村建設(shè)需求大、建設(shè)量增長快，而較低的規(guī)劃編制增長率無法滿足當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)需求。

_ 2014年全國各省行政村村莊規(guī)劃編制率圖（%）

西部地區(qū)增長率高。其中，編制率增長超過80%的有貴州、云南、青海3個省，這與3個省份大力推進農(nóng)村人居環(huán)境改善工作有著密切關(guān)系。但是，由于這些省的底子薄，雖然保持了較高增速，但目前的規(guī)劃編制率并不高，如2014年貴州省村莊規(guī)劃編制率不足50%，仍然面臨大量建設(shè)無依據(jù)的困境。

2.鄉(xiāng)村建設(shè)違法違規(guī)現(xiàn)象嚴重。目前，從全國各地實際情況來看，由于村莊規(guī)劃缺失或不好用現(xiàn)象普遍存在，導(dǎo)致鄉(xiāng)村建設(shè)違法違規(guī)的情況時有發(fā)生，鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境、鄉(xiāng)村風(fēng)貌和鄉(xiāng)村文化等遭到破壞的現(xiàn)象得不到有效控制，這是目前鄉(xiāng)村規(guī)劃面臨的主要問題。如一些村莊緊鄰景區(qū)，近年來旅游發(fā)展迅速，農(nóng)家樂等鄉(xiāng)村旅游形式極受歡迎，農(nóng)民為追求經(jīng)營利益最大化，違規(guī)建房的情況頻頻發(fā)生，新建農(nóng)房規(guī)模體量突破規(guī)劃要求，建筑風(fēng)格與周邊不協(xié)調(diào)的情況普遍存在且很難管控。

3.鄉(xiāng)村規(guī)劃照搬城市規(guī)劃理念和方法。目前鄉(xiāng)村規(guī)劃的編制人員多帶有城市規(guī)劃的背景，地方政府也常有城市化傾向，鄉(xiāng)村規(guī)劃脫離農(nóng)村實際、照搬城市規(guī)劃理念和方法在已編制的村莊規(guī)劃中占有相當(dāng)大的比重。其中，按照居住小區(qū)形式編制的村莊規(guī)劃亦屢見不鮮。根據(jù)統(tǒng)計情況，某省此類村莊規(guī)劃2994個，占編制規(guī)劃比例的66.31%。某村莊規(guī)劃的規(guī)劃平面布局、空間尺度、建筑群體、建筑高度都與城市規(guī)劃無差異，脫離了村莊的實際需求，不尊重鄉(xiāng)村特色。

_ 2006—2014年全國各省行政村村莊規(guī)劃編制率變化圖（%）

_ 某縣新建農(nóng)房在體量和風(fēng)貌方面違規(guī)

_ 某省“照搬城市”的村莊規(guī)劃圖

_ 某省“兵營式”村莊布局圖

鄉(xiāng)村規(guī)劃照搬城市規(guī)劃理念和方法，是導(dǎo)致鄉(xiāng)村不像鄉(xiāng)村、城市不像城市的主要原因，是導(dǎo)致鄉(xiāng)村風(fēng)貌特色流失、鄉(xiāng)土文化遭破壞的直接原因，也是鄉(xiāng)村規(guī)劃目前面臨的重要問題。

4.脫離農(nóng)村實際、實用性差。目前，村莊規(guī)劃脫離農(nóng)村實際的情況普遍存在，而且編制內(nèi)容繁雜，不易懂、不實用。根據(jù)調(diào)查，某省村莊總數(shù)64573個，統(tǒng)計樣本行政村數(shù)量為14334個，編制規(guī)劃數(shù)量為4515個，其中，脫離農(nóng)村實際，簡單規(guī)劃成“兵營式”的村莊數(shù)量為2299個，約占樣本總數(shù)的1/6，數(shù)量占村莊規(guī)劃總數(shù)的一半。例如，某省30個村的村莊規(guī)劃風(fēng)格基本一致，沒有結(jié)合本村特色，成排規(guī)整布局，無視鄉(xiāng)村空間肌理。

綜上所述，目前鄉(xiāng)村規(guī)劃面臨編制率低、地區(qū)差異大、違法違規(guī)現(xiàn)象嚴重，照搬城市規(guī)劃理念和方法、脫離農(nóng)村實際、實用性差等一系列問題，亟待改進。按照中央部署，到2020年我國要實現(xiàn)小康社會建設(shè)目標(biāo)。為此，我們要大力推進鄉(xiāng)村規(guī)劃改革創(chuàng)新，爭取到2020年實現(xiàn)鄉(xiāng)村規(guī)劃全覆蓋、農(nóng)房建設(shè)有規(guī)劃管理，努力建設(shè)幸福家園。

_ 廣西恭城瑤族自治縣垃圾治理規(guī)劃圖

_ 縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃主導(dǎo)的鄉(xiāng)村規(guī)劃編制體系

二、改革創(chuàng)新鄉(xiāng)村規(guī)劃的理念、機制和內(nèi)容

1.樹立建設(shè)決策先行的鄉(xiāng)村規(guī)劃理念。以往的鄉(xiāng)村規(guī)劃編制都是在沒有基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)決策、缺乏建設(shè)項目保障的前提下進行的，盲目推進鄉(xiāng)村規(guī)劃編制，往往造成鄉(xiāng)村規(guī)劃脫離實際，導(dǎo)致鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)容與實際發(fā)展目標(biāo)不符，無法具體指導(dǎo)建設(shè)。因此，縣（市）人民政府應(yīng)針對本地區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境的薄弱環(huán)節(jié)，在縣域?qū)用嫦刃凶龀鼋ㄔO(shè)決策，遵循以縣域為單位連片統(tǒng)籌規(guī)劃的原則，分時序推進，便于集中精力、財力解決亟待改善的人居環(huán)境問題；再依據(jù)建設(shè)決策，編制能夠落實發(fā)展目標(biāo)的鄉(xiāng)村規(guī)劃。

以廣西恭城瑤族自治縣的垃圾治理為例，縣政府首先做出100%農(nóng)村生活垃圾處理的決定，然后根據(jù)恭城的山地、河谷地形地貌特征以及村莊分布情況，規(guī)劃了村收村運村處理、村收鎮(zhèn)運鎮(zhèn)處理、村收鎮(zhèn)運縣處理3種治理方式，在縣域劃分7個治理片區(qū)，明確每個片區(qū)的垃圾治理模式和垃圾收集、轉(zhuǎn)運、處理的路線及方式，各村莊規(guī)劃都依據(jù)所處的分區(qū)落實相應(yīng)的垃圾處理方式。

2.確立縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃先行及主導(dǎo)地位。根據(jù)現(xiàn)行行政管理體制，村莊內(nèi)許多建設(shè)項目如供水、道路、能源、垃圾處理等的決策權(quán)不在村里，而在縣（市）。在缺乏縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的前提下，盲目推進村莊規(guī)劃編制，往往出現(xiàn)村莊規(guī)劃各項基礎(chǔ)設(shè)施的內(nèi)容就村莊論村莊，無法從縣域統(tǒng)籌解決，還會出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)的情況，更會出現(xiàn)大量“無用”村莊規(guī)劃。

_ 多部門協(xié)調(diào)的編制機制

3.建立相關(guān)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的鄉(xiāng)村規(guī)劃編制機制。目前，鄉(xiāng)村建設(shè)涉及的主管部門比較多，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，往往各自為政，各專項規(guī)劃之間常存在沖突，導(dǎo)致難以落實或因為重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致浪費。僅由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門單獨編制鄉(xiāng)村規(guī)劃，不能有效起到統(tǒng)籌作用，往往造成鄉(xiāng)村規(guī)劃脫離實際。縣（市）人民政府是責(zé)任主體，應(yīng)負責(zé)組織編制縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，建立住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、發(fā)展改革、財政、國土資源、交通、環(huán)境保護、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門參與的聯(lián)合編制機制。在實際操作過程中，可以由縣（市）住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門負責(zé)具體的組織編制工作，整合各部門專項規(guī)劃和建設(shè)項目，建立“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制機制，實現(xiàn)“一張圖”管理。

根據(jù)近年各地在縣域?qū)用娴膶嵺`探索，提出縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)籌縣域?qū)用驵l(xiāng)村建設(shè)需求?？h（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃是縣（市）人民政府統(tǒng)籌鄉(xiāng)村空間、資源、設(shè)施和建設(shè)的重要手段，也是實施鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的直接依據(jù)。與以往的縣域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃比較起來，具有以下六方面的突破：一是規(guī)劃對象轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村地區(qū)；二是增加了縣域近期建設(shè)目標(biāo)，中、遠期發(fā)展目標(biāo)；三是鄉(xiāng)村體系上增加了分區(qū)體系；四是基于生活圈等更加合理配置公共設(shè)施；五是基礎(chǔ)設(shè)施方面增加了基于目標(biāo)的建設(shè)項目庫；六是村莊整治通過分區(qū)、分級、分類制定指引。因此，鄉(xiāng)村建設(shè)應(yīng)該以縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃為主導(dǎo)，建立以縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃為依據(jù)和指導(dǎo)的鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和村莊規(guī)劃編制體系。

4.建立以村民委員會為主體的村莊規(guī)劃編制機制。村民是村莊建設(shè)的主體，以往簡單的由城市規(guī)劃院編制鄉(xiāng)村規(guī)劃的做法，往往忽視村民參與和需求，造成村莊規(guī)劃脫離實際。建議通過村民委員會動員、組織和引導(dǎo)村民以主人翁的意識和態(tài)度參與村莊規(guī)劃編制，把村民商議和同意規(guī)劃內(nèi)容作為改進鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的著力點。建立村民商議決策，規(guī)劃編制單位指導(dǎo)，政府組織、支持、批準的村莊規(guī)劃編制機制。村莊規(guī)劃在報送審批前，要經(jīng)村民會議或者村民代表會議討論同意。

具體編制方式：以村民委員會為主體組織村民開會，提出各方面發(fā)展訴求和各項建設(shè)需求，由規(guī)劃師根據(jù)村民訴求整理規(guī)劃編制內(nèi)容提綱，由村民填寫，進一步細化和明確發(fā)展訴求，協(xié)商確定規(guī)劃主要內(nèi)容；規(guī)劃師引導(dǎo)村民討論，與村民一同協(xié)商，確定好的方案向全體村民公示，充分征集村民意見，并最終在集體通過的方案上簽字，規(guī)劃師完善村莊規(guī)劃成果內(nèi)容，依法報規(guī)劃部門審批。此外，村民委員會應(yīng)將經(jīng)批準的村莊規(guī)劃納入村規(guī)民約一同執(zhí)行。

_ 縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃內(nèi)容體系

_ 廣西恭城瑤族自治縣矮寨村村莊規(guī)劃圖

5.鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)容創(chuàng)新。首先，縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃內(nèi)容創(chuàng)新?？h（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃作為縣域?qū)用娼y(tǒng)籌各項資源、資金和建設(shè)項目的平臺，應(yīng)明確目標(biāo)、統(tǒng)籌全域，落實重要基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施項目，分區(qū)分類提出村莊整治指引?？h（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃應(yīng)包括以下六部分內(nèi)容。一是鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃目標(biāo)。制定落實鄉(xiāng)村建設(shè)決策的5年行動計劃和中遠期發(fā)展目標(biāo)，5年行動計劃應(yīng)納入縣（市）國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃。二是鄉(xiāng)村體系規(guī)劃。預(yù)測鄉(xiāng)村人口流動趨勢及空間分布，劃定經(jīng)濟發(fā)展片區(qū)，確定村鎮(zhèn)規(guī)模和功能。三是鄉(xiāng)村用地規(guī)劃。劃定鄉(xiāng)村居民點管控邊界，確定鄉(xiāng)村建設(shè)用地規(guī)模和管控要求。四是鄉(xiāng)村重要基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。確定鄉(xiāng)村供水、污水和垃圾治理、道路、電力、通訊、防災(zāi)等設(shè)施的用地位置、規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準，依據(jù)農(nóng)民生活圈配置教育、醫(yī)療、商業(yè)等公共服務(wù)設(shè)施。五是鄉(xiāng)村風(fēng)貌規(guī)劃。分區(qū)制定田園風(fēng)光、自然景觀、建筑風(fēng)格和文化保護等風(fēng)貌控制要求。六是村莊整治指引。分區(qū)、分類制定村莊整治要求，提出相應(yīng)重點整治項目、標(biāo)準和時序。

其次，村莊規(guī)劃內(nèi)容創(chuàng)新。村莊規(guī)劃應(yīng)遵循問題導(dǎo)向，規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)堅持簡化、管用、抓住主要問題的原則，以農(nóng)房建設(shè)管理要求和村莊整治項目為主，落實縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃確定的主要內(nèi)容。

村莊規(guī)劃的編制內(nèi)容具體分為三類情況：第一類是分散型或規(guī)模較小的村莊可以只編制農(nóng)房建設(shè)管理要求，一些條件不具備的村莊只以文字規(guī)定農(nóng)房建設(shè)管理要求的，經(jīng)批準后也可以作為村莊規(guī)劃，農(nóng)房建設(shè)管理要求最基本內(nèi)容是農(nóng)房四至、層數(shù)等，有條件的村莊可制定農(nóng)房安全、風(fēng)貌等規(guī)定；第二類是一般村莊在編制農(nóng)房建設(shè)管理要求的基礎(chǔ)上，還應(yīng)提出村莊整治項目，村莊整治項目應(yīng)參照《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)〈村莊整治規(guī)劃編制辦法〉的通知》（建村〔2013〕188號）制定；第三類是美麗宜居村莊、傳統(tǒng)村落、特色景觀旅游村莊等特色村莊應(yīng)在上述基礎(chǔ)上依據(jù)實際需求增加相應(yīng)內(nèi)容。

2016年4月29日印發(fā)了《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于開展2016年縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃和村莊規(guī)劃試點工作的通知》（建辦村函〔2016〕411號），明確了要改革創(chuàng)新鄉(xiāng)村規(guī)劃理念和方法，樹立一批符合農(nóng)村實際、具有較強實用性的鄉(xiāng)村規(guī)劃示范，也期待全國各地涌現(xiàn)出更多創(chuàng)新，推動鄉(xiāng)村規(guī)劃工作全面發(fā)展。

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，城鄉(xiāng)建設(shè)也開啟了新局面。以城市為中心的建設(shè)正加速向城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)建設(shè)轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)全面建成小康社會目標(biāo)、改善農(nóng)村人居環(huán)境的任務(wù)更加迫切，美麗鄉(xiāng)村越來越成為人們喜愛和向往的家園。規(guī)劃建設(shè)好廣大農(nóng)村，推進美麗中國建設(shè)，既是“十三五”時期的迫切任務(wù)，也是國家建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)。為全面有效推進鄉(xiāng)村規(guī)劃工作，滿足新農(nóng)村建設(shè)需要，根據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見》中對于“規(guī)劃先行，分類指導(dǎo)農(nóng)村人居環(huán)境治理”的要求，2015年11月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于改革創(chuàng)新、全面有效推進鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的指導(dǎo)意見》，其中明確指出要“確立縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃先行及主導(dǎo)地位”。縣（市）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃作為一種新類型的規(guī)劃，究竟應(yīng)如何編制，尚處于研究探索階段。