初成體系的中國(guó)特色社會(huì)福利津貼項(xiàng)目

陳魯南

初成體系的中國(guó)特色社會(huì)福利津貼項(xiàng)目

陳魯南

無(wú)論在學(xué)術(shù)研究還是在國(guó)際經(jīng)驗(yàn)中，社會(huì)福利制度基本都被劃分為貨幣津貼和福利服務(wù)兩個(gè)子系統(tǒng)。假如回到“福利”在學(xué)術(shù)或西語(yǔ)中的本意的話，即“幫助國(guó)民維系一種良好的生活狀態(tài)”，那么這兩個(gè)子系統(tǒng)的設(shè)計(jì)很好理解，政府通過(guò)福利施惠于公眾，要么就是直接給錢，要么就是提供服務(wù)。我國(guó)的社會(huì)福利制度長(zhǎng)期是以為特殊困難群體提供食宿、醫(yī)療等供養(yǎng)服務(wù)為主，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高，特別是隨著黨和政府民生保障工作的不斷加強(qiáng)，直接向福利對(duì)象發(fā)放資金的津貼項(xiàng)目也開(kāi)始發(fā)展，并初步形成了以特定兒童群體、老年人群體和殘疾人群體為發(fā)放重點(diǎn)的體系。本文擬對(duì)此體系作簡(jiǎn)要分析。為方便與學(xué)術(shù)理論和域外經(jīng)驗(yàn)對(duì)接，暫統(tǒng)稱為“津貼”體系。

就廣義的福利而言，我國(guó)政府為全體公眾提供的福利是多種多樣的，比如九年制義務(wù)教育（在“十三五”時(shí)期將擴(kuò)展為十二年）、新生兒免費(fèi)疫苗注射等；但本文討論的社會(huì)福利制度，指的是在政府社會(huì)福利專項(xiàng)職能下開(kāi)展的制度建設(shè)工作，或者說(shuō)，是由民政系統(tǒng)社會(huì)福利口開(kāi)展的工作，屬于狹義的福利范疇。

一、我國(guó)社會(huì)福利津貼項(xiàng)目現(xiàn)狀

當(dāng)前，由國(guó)務(wù)院明確提出，由各級(jí)民政部門具體執(zhí)行的社會(huì)福利津貼項(xiàng)目共有三類七項(xiàng)，具體包括：兒童福利類兩項(xiàng)，即孤兒基本生活費(fèi)和艾滋病病毒感染兒童基本生活費(fèi)；老年福利類三項(xiàng)，即高齡老人津貼、生活困難老人養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼和失能老人護(hù)理補(bǔ)貼；殘疾人福利類兩項(xiàng)，即困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼。這7個(gè)項(xiàng)目的政策依據(jù)、建制時(shí)間、保障對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)、資金投入等，具體可見(jiàn)下表。

除這7個(gè)項(xiàng)目外，部分地方還探索了困境兒童分類保障制度。如北京、天津、山東、浙江等地，在建立孤兒基本生活保障制度的同時(shí)，以地方財(cái)力為主，將事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童、重度殘疾人子女、服刑人員子女、流浪兒童等納入保障范圍，按月發(fā)放補(bǔ)貼。目前，民政部正積極推動(dòng)在國(guó)家層面正式建立這一制度。

項(xiàng)目名稱　法律/政策依據(jù)　建制范圍　保障對(duì)象　保障標(biāo)準(zhǔn)　資金投入孤兒基本生活費(fèi)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)孤兒保障工作的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)【2010】54號(hào)）；《民政部、財(cái)政部關(guān)于發(fā)放孤兒基本生活費(fèi)的通知》（民發(fā)〔2010〕161號(hào)）2010年底國(guó)務(wù)院發(fā)文，2011年全國(guó)各省均建立該制度。“失去父母、查找不到生父母的未滿18周歲的未成年人?！薄案鞯匾凑詹坏陀诋?dāng)?shù)仄骄钏降臉?biāo)準(zhǔn)合理確定孤兒基本生活最低養(yǎng)育標(biāo)準(zhǔn)”；實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)基本為跟隨祖父母等監(jiān)護(hù)人生活的散居孤兒每人每月600元；在社會(huì)福利機(jī)構(gòu)中集中養(yǎng)育的孤兒每人每月為1000元。部分省份高于此標(biāo)準(zhǔn)。”各級(jí)財(cái)政安排專項(xiàng)資金進(jìn)行投入；中央財(cái)政2010年起安排專項(xiàng)資金，對(duì)東、中、西部地區(qū)照月人均180元、270元、360元進(jìn)行補(bǔ)貼，2012年提升為月人均200元、300元、400元，每年投入20億左右。艾滋病病毒感染兒童基本生活費(fèi)《民政部 財(cái)政部關(guān)于發(fā)放艾滋病病毒感染兒童基本生活費(fèi)的通知》（民發(fā)〔2012〕179號(hào)）2012年全國(guó)各省均建立該制度?！案腥景滩〔《镜膬和?。兒童系指未滿18周歲的未成年人?！薄熬唧w標(biāo)準(zhǔn)參照當(dāng)?shù)毓聝夯旧钯M(fèi)額度，全額執(zhí)行?！薄爸醒胴?cái)政按照孤兒基本生活費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各地發(fā)放感染兒童基本生活費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)助。”

二、當(dāng)前我國(guó)社會(huì)福利津貼項(xiàng)目呈現(xiàn)出的特點(diǎn)

1. 在財(cái)政上得到確認(rèn)和支持。任何一項(xiàng)福利制度，都必然落實(shí)到公共財(cái)政的安排上；津貼項(xiàng)目尤其如此。從上表可以看出，目前設(shè)立的7個(gè)津貼項(xiàng)目，其開(kāi)支均納入了各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算，已成為正式的制度安排。其中特別值得關(guān)注的是，兩項(xiàng)兒童福利津貼獲得了中央財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的支持。實(shí)際上，在2010年以前，中央財(cái)政預(yù)算的社會(huì)福利科目下并無(wú)專項(xiàng)資金安排；2010年起，該科目下每年均列支“兒童福利”專項(xiàng)，用于孤兒基本生活費(fèi)發(fā)放，后又涵蓋艾滋病病毒感染兒童基本生活費(fèi)，年均投入超過(guò)20億，加上地方財(cái)政投入的十幾個(gè)億，有效保障了60萬(wàn)左右孤兒和艾滋病病毒感染兒童的基本生活。遺憾的是，由于個(gè)別項(xiàng)目全國(guó)建制尚未完成，以及資料所限，目前以上7個(gè)項(xiàng)目每年的財(cái)政投入總計(jì)多少，或者說(shuō)政府每年的社會(huì)福利津貼開(kāi)支是多少，還在測(cè)算中。如能統(tǒng)計(jì)出來(lái)，將會(huì)是個(gè)有意義的數(shù)字。

2. 救助與福利色彩兼?zhèn)洹Ｎ覈?guó)的社會(huì)福利制度，在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)承擔(dān)的是社會(huì)救助的功能，重點(diǎn)在“雪中送炭”而不是“錦上添花”。這7個(gè)項(xiàng)目的建立，恰好處于福利制度開(kāi)始與救助制度在功能上相分離的階段。因此，在項(xiàng)目的設(shè)計(jì)上，既體現(xiàn)出了救助的色彩，如個(gè)別項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)了申請(qǐng)人的經(jīng)濟(jì)狀況；又體現(xiàn)出了福利的色彩，如一些項(xiàng)目是以身份認(rèn)定為發(fā)放條件，而非單純考慮其經(jīng)濟(jì)狀況，一些項(xiàng)目的保障標(biāo)準(zhǔn)較高等。這種混合的色彩，正是我國(guó)所處的社會(huì)發(fā)展階段決定的，也最符合當(dāng)前的基本國(guó)情。

3. 考慮了不同福利對(duì)象的不同需求。以上7個(gè)項(xiàng)目，有些著眼于福利對(duì)象在衣食住行方面的基本需求，如2個(gè)兒童福利津貼項(xiàng)目，其標(biāo)準(zhǔn)是按照兒童成長(zhǎng)發(fā)展所需的營(yíng)養(yǎng)、教育、醫(yī)療等要素測(cè)算得出，希望給予兩類兒童較為全面的支持；有些著眼于福利對(duì)象在醫(yī)療康復(fù)上的需求，如涉及老人的服務(wù)補(bǔ)貼、護(hù)理補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼，都是為了幫助福利對(duì)象獲得很好的服務(wù)；有些則帶有精神慰藉的意味，如高齡老人津貼，更多的是體現(xiàn)黨和政府對(duì)老人的尊敬與關(guān)愛(ài)，對(duì)敬老愛(ài)老民族美德的傳承?？梢哉f(shuō)，這些項(xiàng)目的設(shè)立，具有較強(qiáng)的科學(xué)性、針對(duì)性。

4. 兒童類津貼福利屬性最為突出。在7個(gè)項(xiàng)目的相互比較間可以看出，兒童類津貼建制最早，發(fā)放的資金額度最高，覆蓋面最廣（各省均建立），考慮的因素也最為全面（如機(jī)構(gòu)集中養(yǎng)育的兒童發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)高于散居兒童，是考慮前者基本為病殘兒童，在醫(yī)療康復(fù)上有更高需求）。一方面是由于得到了中央財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的支持，另一方面也是由于孤兒和艾滋病病毒感染兒童的群體范圍較小，恒定在60萬(wàn)左右；而其他幾類福利對(duì)象相比之下就龐大的多，如當(dāng)前我國(guó)80歲以上老人約有2400萬(wàn)，經(jīng)濟(jì)困難老人約有2300萬(wàn)，低收入的失能和半失能老人約有450萬(wàn)，經(jīng)濟(jì)困難的殘疾人約有1000萬(wàn)，重度殘疾人約有600萬(wàn)，在設(shè)計(jì)津貼項(xiàng)目時(shí)必須考慮財(cái)政將要承受的支出壓力。

5. 不同項(xiàng)目間注重統(tǒng)籌銜接。隨著津貼項(xiàng)目的逐步增多，同一申請(qǐng)人在符合多個(gè)項(xiàng)目條件的情況下，能否疊加享受相關(guān)項(xiàng)目，是制度執(zhí)行中必須解決的問(wèn)題。因此，在建立殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼這一最新項(xiàng)目時(shí)，國(guó)務(wù)院相關(guān)文件明確指出：“相關(guān)符合條件的殘疾人，可同時(shí)申領(lǐng)困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼。既符合殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼條件，又符合老年人、因公致殘、離休等福利性生活補(bǔ)貼（津貼）、護(hù)理補(bǔ)貼（津貼）條件的殘疾人，可擇高申領(lǐng)其中一類生活補(bǔ)貼（津貼）、護(hù)理補(bǔ)貼（津貼）。享受孤兒基本生活保障政策的殘疾兒童不享受困難殘疾人生活補(bǔ)貼，可享受重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼。殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼不計(jì)入城鄉(xiāng)最低生活保障家庭的收入。領(lǐng)取工傷保險(xiǎn)生活護(hù)理費(fèi)、納入特困人員供養(yǎng)保障的殘疾人不享受殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼?！睆倪@一設(shè)計(jì)來(lái)看，對(duì)于申請(qǐng)人而言，在7個(gè)項(xiàng)目中既有可以疊加享受的情況，也有不得重復(fù)領(lǐng)取的情況。這是在充分考慮福利對(duì)象需求的基礎(chǔ)上做出的科學(xué)設(shè)計(jì)，以確保有限的資源得到最廣泛、最有效的利用。

三、發(fā)展展望

社會(huì)福利津貼項(xiàng)目的設(shè)立、發(fā)展和初成體系，是黨和政府高度重視民生保障的結(jié)果，是廣大人民群眾福祉不斷提升的體現(xiàn)；但作為一個(gè)開(kāi)支項(xiàng)目，它又必須以財(cái)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性為基礎(chǔ)。如英國(guó)、北歐等地區(qū)采取的福利國(guó)家模式，其高赤字、養(yǎng)懶漢等弊端早已被美國(guó)、法國(guó)等其他發(fā)達(dá)國(guó)家引以為戒，我們更應(yīng)注意。綜合當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本狀況，國(guó)家“十三五”規(guī)劃的精神和要求及域外經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)社會(huì)福利津貼項(xiàng)目的發(fā)展或可遵循以下思路。

1. 嚴(yán)格執(zhí)行好現(xiàn)有項(xiàng)目。要嚴(yán)格按照政策設(shè)定的申領(lǐng)條件、審批程序、發(fā)放方式、發(fā)放頻次、資金額度等要求，做好已有津貼項(xiàng)目的發(fā)放工作?？梢詤⒄粘青l(xiāng)居民最低生活保障制度中的做法，采用有效的指導(dǎo)和監(jiān)督，一方面摒除漏保、錯(cuò)保，保證有限的資金使用效益最大化，一方面樹(shù)立強(qiáng)烈的規(guī)則意識(shí)、程序意識(shí)和紀(jì)律意識(shí)，為制度的良性發(fā)展、體系的繼續(xù)擴(kuò)大奠定基礎(chǔ)。

2. 審慎建立新項(xiàng)目。要充分考慮福利津貼項(xiàng)目的剛性、不可逆性在實(shí)踐中可能產(chǎn)生的后果，在深入調(diào)研、反復(fù)論證、科學(xué)測(cè)算的基礎(chǔ)上，提出新項(xiàng)目方案。對(duì)于一些地方試點(diǎn)成熟、確實(shí)行之有效的項(xiàng)目，如前文提到的部分省份開(kāi)展的困境兒童分類保障津貼項(xiàng)目，可與財(cái)政等部門進(jìn)一步探討，共商建制的可能性與操作性。對(duì)于理念上先進(jìn)、但實(shí)踐層面難以尋求支撐的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)慎談。

3. 探索更有效的發(fā)放方式。在某些情況下，資金到達(dá)福利對(duì)象并不等于福利對(duì)象可以有效地使用資金。在國(guó)外，常有父母將兒童津貼用于酗酒；在國(guó)內(nèi)調(diào)研中，也存在監(jiān)護(hù)人濫用孤兒基本生活費(fèi)等情況。津貼既代表黨和政府的關(guān)愛(ài)，同時(shí)也是黨和政府賦予福利對(duì)象監(jiān)護(hù)人或贍養(yǎng)人的責(zé)任。因此，要不斷創(chuàng)新津貼發(fā)放方式，探索社工家庭調(diào)查與使用督導(dǎo)、資金置換服務(wù)等做法，推動(dòng)津貼切實(shí)惠及福利對(duì)象。

4. 充分發(fā)揮社會(huì)力量的作用。

要結(jié)合社會(huì)福利供給主體多元化這一特性，鼓勵(lì)、引導(dǎo)、支持社會(huì)力量投入到福利領(lǐng)域中，讓慈善資源與財(cái)政資源相匹配，共同作用于福利對(duì)象，力爭(zhēng)一加一大于二的效果。特別是在慈善法已經(jīng)出臺(tái)、慈善事業(yè)即將加速發(fā)展的情況下，要有意識(shí)、有目標(biāo)、有策略的用好社會(huì)力量。

（作者單位：民政部社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司）