“士”的參與治理之道
——評《專家學者參與型治理》

李　亞　劉　玲

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書評

“士”的參與治理之道

——評《專家學者參與型治理》

李亞劉玲*

楊立華(2015). 專家學者參與型治理：荒漠化及其他集體行動困境問題解決的新模型. 北京：北京大學出版社. 共362頁．

一、引言

公共決策中的專家參與已成為共識。國內(nèi)相關的研究主要集中在兩方面：一是對專家咨詢制度及智庫的研究(如：朱旭峰,2009；陳升、孟漫,2015)；二是關于實踐中專家參與的作用及局限性的研究(如：王錫鋅、章永樂,2003)。

楊立華近年來的研究集中于探討專家學者在集體行動困境問題解決、制度與政策變遷以及社會治理與發(fā)展等方面的作用(楊立華,2007a,2007b,2010,2011a,2011b,2012；楊立華、楊愛華,2011；楊立華等,2014,2016；楊立華、申鵬云,2015；Yang,2012,2015；Yang & Li,2015；Yang & Wu,2009,2010；Yang et al.,2013,2015)。他關注的是在政府、企業(yè)、民眾、專家學者、非政府組織等社會主體中,專家學者究竟扮演什么樣的角色,作為知識和信息承擔者的專家學者如何幫助解決以集體行動困境為核心的社會困境,提高社會治理水平。這使得他的研究與以往單純地從政策制定角度分析專家學者“決策咨詢”作用的研究截然不同,大大拓寬了專家研究的領域,提升了理論深度。

《專家學者參與型治理》一書是楊立華的代表作之一。該書是在其博士論文基礎上翻譯和修改而來。本書思路新穎、體系完整、論證精細,在學界得到很高的評價,其博士論文原作ScholarParticipatedGovernance：CombatingDesertificationandOtherDilemmasofCollectiveAction曾獲得2009年度美國公共政策分析和管理協(xié)會(APPAM)最佳博士論文獎(亞洲研究)。

楊立華的研究旨趣來源于其自身經(jīng)歷。他曾在美國印第安納大學(布魯明頓)受教于奧斯特羅姆夫婦,學習并研究集體行動和共用資源,這為其后來的研究提供了堅實的理論基礎和分析工具。他的研究也反映了其人文關懷。作為從甘肅民勤縣走出去的教授,楊立華耳聞目睹家鄉(xiāng)面臨的荒漠化威脅,自然地將荒漠化治理作為考察對象和實踐場景的研究沖動。

在楊立華看來,其研究對象“學者”(Scholar)就是儒家所稱的“士”。這就使其研究與中國獨特的儒家傳統(tǒng)銜接了起來。再結合實際,考慮到“專家”概念的普遍性和現(xiàn)實中人們常常把“專家學者”一并使用,作者在書中以“專家學者”概而述之*除非特別說明,為了敘述簡便,下文沿用楊的著作,有時也以“學者”代替“專家學者”。。

本書試圖回答以下三個問題：(1)專家學者的參與在荒漠化防治中是否扮演了重要角色？(2)哪些因素影響了專家學者的參與？(3)如何設計制度,使得專家學者的參與更好地提升荒漠化防治的成效？全書共六章,第一章闡釋了相關概念與基本假設。第二章基于博弈理論展開分析,審視了專家學者參與型治理作為解決集體困境新路徑的可能性。第三章提出了產(chǎn)品—制度分析框架(Product-institutional Analysis,PIA),并運用此框架來研究學者參與型治理并指導研究的數(shù)據(jù)收集。第四章主要是基于中國西北7縣的實證數(shù)據(jù),討論專家學者在防治荒漠化中的主要角色及相關影響因素。第五章提出專家學者成功參與解決集體行動困境的7項原則,并對它們進行了普適性檢驗。第六章評估了不同案例的制度成效,探索了如何將脆弱、失敗的制度安排轉(zhuǎn)變?yōu)榻】岛侠淼闹贫劝才?提出了知識驅(qū)動型社會模型。

二、“專家學者參與型治理”的主要內(nèi)容

本書的主要理論貢獻可以從五個方面展開。

(一)專家學者參與型治理：集體行動治理的新模型

個人理性與集體利益最大化之間的沖突常常導致公共產(chǎn)品或集體產(chǎn)品的供給不足,這種情況就稱為“集體行動困境”或“社會困境”。公共產(chǎn)品供給不足非常普遍,生態(tài)環(huán)境領域尤為多見?；哪乐尉褪堑湫偷墓伯a(chǎn)品,但卻因供給不足,導致全球荒漠化日益嚴重。

關于這一困境,學界有三個經(jīng)典的比喻性描述：公用地悲劇、囚徒困境和搭便車問題；而解決問題的方法也有三個主要模型：中央集權模型、私有化模型和社區(qū)自治模型(楊立華,2007a)。三種治理模型的比較如表1所示。

表1　三種集體行動治理的經(jīng)典模型

資料來源：基于《專家學者參與型治理》(第3、4頁)整理。

按照中央集權模型,政府控制和強制性手段是解決集體行動困境的主要方法。私有化模型認為,私有化即使不是解決困境的唯一方法,也是一種有效的方法。而社區(qū)自治模型則強調(diào)使用自我組織的方式實現(xiàn)集體行動。然而,如表1所示,這些模型都有相應的局限。那么,有沒有一種模型可以作為補充,來應對前述的社會困境呢？在知識驅(qū)動型社會(Yang,2012)的現(xiàn)實要求下,受到孔子、柏拉圖、哈耶克等諸多思想家關于知識和專家學者作用相關論述的啟迪,楊立華給出了回答：專家學者參與型治理模型。在他看來,這個模型也可稱為“孔子模型”, 秉承了中國數(shù)千年的儒學傳統(tǒng),是孔子等古代“士”學思想的現(xiàn)代化。在書中,專家學者或?qū)W者被廣泛定義為“那些相較于普通公眾等社會主體,在知識上有比較優(yōu)勢的人”(第8頁)。按照楊立華的構想,知識在治理過程中可以發(fā)揮一定的作用,所以當專家學者主體被引入到治理中時,一些難題就常常能夠被解決或部分解決(楊立華,2007a)。由此引出了該書的基本假設：當專家學者參與型治理被應用于解決集體行動困境時,公地悲劇的程度會相對降低。

事實上,本書對專家學者概念的使用和社會主體的劃分理論密切相關。楊立華認為,以群體優(yōu)勢資本為標準,可將社會分為五個平等單元：一般公民、企業(yè)(商界)人員、學者、倫理道德性組織人員和政府人員(楊立華等,2014)。這簡稱為“民企學德政”五民,其優(yōu)勢資本依次是：權利、貨幣、知識、社會和權力(楊立華,2007b)。此五民論中的學者內(nèi)涵與士相近,但含義更廣,指在知識和信息方面具有比較優(yōu)勢的人(Yang & Wu,2010)。這與本書的專家學者概念等同。

中央集權、私有化和自治模型主要關注的是集體行動中的政府、企業(yè)和一般公眾三種主體,但實際上,參與集體行動的主體類型更為多樣,一般包括如上所述的五民,即：政府人員、企業(yè)人員、公眾、專家學者和第五部門人員(包括宗教團體和非政府組織)(楊立華,2007a,2007b)。目前學者研究治理和集體行動等問題時已經(jīng)關注了政府、民眾、企業(yè)和第五部門,但“唯獨忘記了自己”。從某種意義上講,這是很具有反諷意味的(楊立華,2007b)。

與他人的研究不同,楊立華對專家學者作用的探討并非簡單地停留在決策咨詢層面。專家學者參與型治理模型對應的是集體行動和社會治理理論,突出了專家學者的主體地位,是對相對狹窄的專家決策參與視角的超越和發(fā)展。因此,它可以視為一種有別于中央集權模型、私有化模型和社區(qū)自治模型的新的治理模型。接下來的問題便是,專家學者參與治理具有理論上的可能嗎？

(二)學者參與型治理的必要性與可能性：基于博弈理論的分析

本書運用博弈理論分析了專家學者參與型治理的必要性和可能性。為簡化分析,楊立華考慮了一個只有放牧人、政府和學者組成的生態(tài)系統(tǒng),“他們是資源的使用者或公共基礎設施的提供者,并假定所有這三種類型的主體都是追求利益最大化者”(第19頁)。在回顧公共草地放牧人之間的博弈及“公用地悲劇”的基礎上,楊立華提出,在三方博弈的情景下,專家學者在治理中至少可以扮演四種角色：作為政府和民眾的信息提供者,作為政府的代理人,作為具有企業(yè)家精神的學者型領導者和組織者,以及作為純粹的博弈者。針對專家學者扮演的每種角色,楊立華關注專家學者參與如何能夠改變博弈的激勵結構,幫助博弈參與者達到一種使合作更為可能的穩(wěn)定均衡狀態(tài)?；诓┺睦碚摰姆治霰砻?專家學者參與型治理在一個三方(放牧人、政府和學者)的社會生態(tài)系統(tǒng)中,是可以幫助解決集體行動困境的。當把其他主體如企業(yè)、第五部門等包含進來時,博弈分析更為復雜,專家學者的參與同樣能發(fā)揮重要的作用。

(三)專家學者參與荒漠化治理的實證研究：基于7縣的調(diào)查分析

那么,專家學者參與型治理在實踐中又是如何運作的,哪些因素影響了專家學者參與的成效？楊立華首先構建了產(chǎn)品—制度分析框架(PIA)。奧斯特羅姆的制度分析和發(fā)展框架擴展了先前的制度主義分析框架,考慮了社區(qū)情景、參與者、規(guī)則、互動、產(chǎn)出等變量,但是很多政治學和公共管理學的變量被排除在外。楊立華提出的PIA框架可根據(jù)實際需求調(diào)整,對公共管理和政治學問題更有針對性。

在PIA框架的指引下,楊立華設計了一個兩階段的研究,第一階段選取了中國西北部具有相似地理環(huán)境的、且有不同程度的專家學者參與的7個縣進行實地問卷調(diào)查和訪談,以探尋1949—2008年間荒漠化治理中專家學者的參與情況；第二階段從現(xiàn)有文獻和檔案中搜集了另外43個專家學者參與集體行動的案例,用于評估第一階段得出的結論是否具有跨領域、跨地域、跨時間、跨文化的普適性。

在第一階段研究中,楊立華在中國西北7縣進行了為期兩年的大規(guī)模的問卷調(diào)查和訪談,收集了相關文獻。多種數(shù)據(jù)來源相互印證,提升了數(shù)據(jù)的質(zhì)量與研究結果的可信性?；趩柧碚{(diào)查數(shù)據(jù)和訪談資料,楊立華研究了專家學者參與荒漠化防治的顯著性、參與程度與荒漠化防治成效的關系以及影響參與有效性最關鍵的因素和機制。研究表明,專家學者在荒漠化防治中發(fā)揮了顯著的作用。通過統(tǒng)計分析,楊立華最終得出顯著影響專家學者參與有效性的13個因素,這些因素分屬專家學者個人行為特性、專家學者參與的機制等兩個方面。

本書也通過實證研究分析了專家學者在7縣荒漠化治理中的實際作用。在問卷中,專家學者的角色劃分為六種,除了前面提及的四種角色外,還有作為企業(yè)的信息提供者、代理人和學者型領導者,以及作為第五部門的信息提供者、代理人和學者型領導者。通過被調(diào)查者對這些角色重要性的排序發(fā)現(xiàn),荒漠化治理中專家學者扮演的最重要的四個角色依次是：作為政府和農(nóng)牧民的信息提供者,作為農(nóng)牧民的具有企業(yè)家精神的學者型領導者,作為純粹的博弈者,作為政府的代理人(Yang & Wu,2009)。實證研究證實了楊立華在博弈分析中提出的假設。落實到研究案例中,本書發(fā)現(xiàn)四種最重要的專家學者群體依次是：當?shù)刂紊痴狙芯咳藛T和技術人員、當?shù)剞r(nóng)業(yè)技術人員、當?shù)仄渌愋偷募夹g人員(如環(huán)境污染方面的技術人員)、各種專家教授和來自高校或?qū)I(yè)機構的研究者等。就荒漠化治理所需知識來說,7縣的被調(diào)查者認為治理所需要的最重要的依次是：有關荒漠化與沙塵暴的一般科學知識、對當?shù)鼗哪蜕硥m暴的特殊知識、環(huán)境治理知識、一般氣候知識、農(nóng)業(yè)和林業(yè)知識、法律法規(guī)知識等(楊立華、楊愛華,2011)。

對于7縣的農(nóng)牧民來說,他們所感知到的專家學者類型主要是作為信息提供者的當?shù)刂紊痴镜闹紊臣夹g人員和其他類型的技術人員,這種類型的學者所具有的優(yōu)勢知識主要是自然科學與技術知識。在調(diào)查中具有社會科學知識優(yōu)勢的學者類型在重要的學者群體中并不突出,各類專家教授和研究人員在重要學者的排序中靠后即是明證,這在某種程度上印證了社會科學知識在荒漠化治理中的缺位。事實上,當前我國很多荒漠化治理的實踐也說明,社會科學知識的缺乏和社會科學家參與的缺失是導致治理措施失敗的重要原因(楊立華、楊愛華,2011)。

(四)學者參與型治理的有效運行：7項設計原則

基于前面討論的13個因素,本書總結了促進專家學者參與型治理的7項原則：穩(wěn)定的當?shù)貙W者的參與；聯(lián)邦型組織結構和具體的、有組織的和分層的目標；有恰當獎懲聯(lián)邦機制的民主化和協(xié)作性管理；穩(wěn)定的和當?shù)氐木哂衅髽I(yè)家精神的學者型領導者；預期收益的實現(xiàn)；試點—推廣的方法；穩(wěn)定的外部支持。這些原則的提出,為促進專家學者參與和設計專家學者參與制度提供了具有可操作性的指導。

為了研究這些原則外推到其他場合的普遍性,楊立華從現(xiàn)有文獻和檔案中搜集到學者參與集體行動的43個案例,進行了第二階段的文獻搜集與案例驗證研究。他分析了改變覆蓋范圍、空間范圍、文化背景的有關荒漠化防治的30個案例(包括原來7個縣的案例),以及改變領域同時改變時間范圍的其他20個案例。對每一個案例他都分析是否符合上述7項設計原則、分析案例的成效,通過研究兩者之間的關系,得出的結論是“無論什么規(guī)模(大或小)、什么層級(高或低)、哪種國家和文化、或是哪種類型集體事務,越是滿足學者參與型治理的7項原則,其結果就會越成功”(第106頁)。通過案例及多層次的分析驗證了7項原則的可擴展性和普適性,使得研究論證更加嚴謹和充分。

(五)知識驅(qū)動型制度變遷和知識驅(qū)動型社會模型

對于專家學者參與治理效果不佳的情形,如何改變其制度安排使局面改觀呢？通過分析治理結果為成功與半成功的案例,楊立華進一步把7項設計原則用于制度績效評估。“越滿足這7項原則,制度安排就越強健”(第123頁)。這些原則可以成為制度變遷的驅(qū)動力,由此引出楊立華所說的“知識驅(qū)動型制度變遷”。在更廣泛的意義上,區(qū)別于林德布洛姆描述的知識指導型社會(Intellectually Guided Society)和偏好引導或意愿引導型社會(Preference-guided or Volition Guided Society),作者提出了更適應儒家傳統(tǒng)和中國情境的人道社會的第三種模型：知識驅(qū)動型社會(Intellect-driven Society)。該書討論了知識驅(qū)動型社會的五項核心要素：分散的和專門的知識產(chǎn)出,分散的和不對稱的知識占有,知識驅(qū)動的意志或共識作為知識檢驗的標準,對異質(zhì)性個體需求的滿足,以及知識應用的多種方法。

至此,我們可以看出本書的研究實際上是一體兩面的,其一面是研究作為知識載體的專家學者作為社會行動者在社會整體治理中的作用,是從行動者角度出發(fā)的,而另一面則是對知識本身的研究,思考和探索知識在集體行動和社會治理中的作用。

三、進一步的評述與思考

中國的公共治理面臨一系列挑戰(zhàn),特別是環(huán)境方面的治理問題更為突出,因為它不僅涉及復雜的利益關系,還牽涉到很多領域?qū)I(yè)知識的運用。本書切中當下社會需要,其最大的理論貢獻在于：從集體行動困境解決和社會治理層面思考了專家學者參與的作用,這是對傳統(tǒng)從決策理論研究專家學者的超越；提出了專家學者參與型治理模型,并闡述了其運行的有效原則。這些研究為我們理解集體行動和社會治理提供了理論工具,書中指出的成功治理的關鍵要素以及專家學者參與的若干設計原則有著強烈的現(xiàn)實意義,為政策制定、國家治理提供了新視角與解決路徑,也為專家學者的更好參與提供了詳盡的指導。

該書建構的產(chǎn)品—制度分析框架具有重要的理論價值,其嚴謹、科學、多層次的研究分析方法也是值得學習的。此外,豐富的附錄案例資料也非常寶貴,是關于中國學者型治理珍貴的歷史性梳理,展現(xiàn)了專家學者參與型治理的歷史聯(lián)結,有助于探討中國專家學者的命運變遷及重塑中國的學者傳統(tǒng)。如果我們梳理楊立華近年來的研究脈絡,可以發(fā)現(xiàn),他對學者參與型治理模型、知識驅(qū)動型變遷、知識驅(qū)動型社會的研究已形成了一個從行動者層面到制度層面,再到社會層面的較完整的理論體系。

本書也可以激發(fā)我們進一步的思考。首先是關于專家學者概念的再審視。書中的專家學者指那些在知識上具有優(yōu)勢的群體,泛指“教授、研究者、專家、技術人員、知識精英和任何通過訓練或經(jīng)驗學到知識的利益相關者”(第8頁)?？梢?這里專家學者的概念是相對的、動態(tài)的,是基于比較和認同來體現(xiàn)的。這樣的界定既能兼容擁有不同知識類型的群體,又可避免在現(xiàn)實中將專家學者撕裂的可能,同時也是模型建立的客觀需要和必然選擇。但我們也必須注意到,不能在脫離必要情景的前提下將“學者”概念無限擴大,否則就會導致“全民學者”的現(xiàn)象,從而違背作者強調(diào)概念“相對性”的初衷。這也是需要實踐者和后續(xù)的研究者給予特別關注的地方。

其次是關于知識和與此相關的專家學者分類。從類型學上來說,知識有多種分類,不同類型的知識在荒漠化治理中的作用與重要性是不同的,相應的擁有不同優(yōu)勢知識的專家學者在集體行動中扮演著不同的角色、發(fā)揮著不同的作用。書中根據(jù)是否居住于同一區(qū)域、識別的難易程度、參與荒漠化防治的頻繁程度等分別將學者分為當?shù)貙W者與外來學者,易識別和明顯的學者與相對的和潛在的學者,以及核心學者、直接相關學者和間接相關學者等。這些劃分不僅具有重要的類型學意義,也具有現(xiàn)實意義——易于實證調(diào)研的操作。

專家學者具備的優(yōu)勢知識內(nèi)容很可能決定了其在集體行動中的角色,同時也決定了其功能期待和實現(xiàn)的差異。例如,可以將知識劃分為自然科學知識與社會科學知識。具體在荒漠化防治中,按此分類可將學者分為一組主要掌握技術知識的專家以及另一組主要掌握社會和政策知識的學者。這兩種類型的知識與相應的專家學者發(fā)揮的功能也可能不同。在本書研究中,楊立華也在此分類維度上進行了思考,但并未深入展開。我們猜想,可能是由于這一維度劃分是如此地普遍和顯而易見,使得其有意地在本書中避開此分類,從而凸顯其他分類維度的必要性和重要性,為更深入、多層次地研究相關問題提供新的可能。從這個意義上來講,楊立華的目的顯然是達到了。我們注意到,關于這種顯見知識類型和專家學者類型的劃分,正是本書作者楊立華當前的研究重點之一。在最近的一系列論文中,楊立華深入地討論了自然科學知識、社會科學知識和地方知識之間的結合,以及科學家的地方知識、自然科學家的社會取向和研究取向之間的結合(楊立華、楊愛華,2011；Yang,2015；Yang et al.,2013；Yang & Li,2015),進一步推動了專家學者參與型治理模型的發(fā)展。當然,如果繼續(xù)拓展視野,還可以分辨出一類特殊的知識——關于促進協(xié)作治理和合作式問題解決的方法性或程序性的知識。在研究學者參與集體行動治理時,應當注意擁有此類知識的一些特殊專家比如協(xié)調(diào)專家(Facilitator)的作用。這也是本書作者當前正在聚焦的研究課題,例如他分析專家學者在沖突解決中的談判和協(xié)調(diào)作用(Yang et al.,2015；楊立華等,2016)。所有這些,都推動了相關研究的縱深發(fā)展。

再次,專家學者參與也可能會帶來一些問題,如學者所掌握的知識的可信度難以甄別,不同專家學者擁有相互沖突的知識,治理中其他主體對知識擁有者的不信任問題等。這也就意味著,專家學者參與型治理既有優(yōu)點,也有缺點,既可能成功,也可能失敗,既能解決部分問題,也可能同時帶來一些新問題。楊立華充分認識到了這一點,也正是基于此,比較了成功和失敗的專家學者參與型治理的不同案例,從而提出了成功專家學者參與型治理必須遵循的七項原則。另一方面,楊立華也深知,面對復雜的社會問題,任何單一模型都有特定的使用領域和范圍,都有局限性。因此,在研究之初他就反對簡單使用任何單一模型,明確分析了專家學者參與型治理的局限性,提出了“學者型治理悖論”或“專家學者參與型治理悖論”(楊立華,2007b)。后來,更進一步探討了“知識困境”等問題(楊立華,2010),深化了對相關問題的研究。

過于簡化的模型描述,以及過于自負的學者對自己所開發(fā)模型的狂熱,經(jīng)常成為阻礙實際社會問題解決的障礙(楊立華,2007b)。立足現(xiàn)實才是破解理論或模型“迷思”的良藥。該書所體現(xiàn)的關注現(xiàn)實的情懷,從實踐到理論再到實踐中去的研究取向,以及精細的方法運用,為我們樹立了一個很好的典范。對于關注我國復雜社會治理問題的研究者和實務工作者而言,《專家學者參與型治理》一書的出版正當其時,能夠為我們提供富有教益的啟迪。

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李亞(liya@bit.edu.cn),北京理工大學管理與經(jīng)濟學院,教授；北京理工大學公共政策實驗室/公共沖突解決研究中心,主任；劉玲,北京理工大學管理與經(jīng)濟學院,碩士研究生?；痦椖浚簢易匀豢茖W基金項目“協(xié)商式政策分析的核心技術、組織運作及其實踐驗證”(71473016)。