蘇 楊

國家公園不是自然保護(hù)區(qū)的升級版

蘇楊，環(huán)境科學(xué)博士?，F(xiàn)任國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員，《管理世界》雜志社副總編輯。主要專注于人口、資源、環(huán)境政策的研究。

國家公園的消息一直曝光率都很高，但有些國家公園的消息卻突然秘而不報了，例如9個國家公園體制試點區(qū)的工作進(jìn)展。本來，2015 年1月，國家發(fā)改委等13個部委聯(lián)合通過的《建立國家公園體制試點方案》中明確了9個試點省，9個省也分別確定了試點區(qū)域（參見《十說中國國家公園體制元年》），且在《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2016年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點工作意見的通知》中也再次明確“抓緊推進(jìn)三江源等9個國家公園體制試點”。但后來的情況發(fā)生了變化，這些變化似乎反映了一個趨勢：國家公園有可能慢慢混同于自然保護(hù)區(qū)，至少比較重要的野生動物類型的自然保護(hù)區(qū)會加入到國家公園行列中來專門發(fā)展成野生動物類型的國家公園，甚至使國家公園成為自然保護(hù)區(qū)的2.0版。這事關(guān)中國國家公園體制試點和國家公園的發(fā)展方向，我們有必要從國家公園試點新進(jìn)展開始探討國家公園與自然保護(hù)區(qū)的關(guān)系。

野生動物類型的國家公園試點新進(jìn)展

其實，野生動物類型的國家公園在媒體上不是新鮮事：如地方自己掛牌的“香格里拉滇金絲猴國家公園”，某部委掛牌的藏羚羊國家公園等（參見《十說國家公園體制元年》），但那些畢竟不是正牌。最近，原來中央的相關(guān)文件中沒有提及的野生動物類型國家公園體制試點工作引起了較大社會反響，莫非國家公園體制試點工作的既定思路有了變化？

要說這種變化，似乎可以找到一點線索：2016年1月，習(xí)近平總書記主持召開中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議，研究供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方案、森林生態(tài)安全工作等，聽取了國家林業(yè)局關(guān)于森林生態(tài)安全問題的匯報。習(xí)近平總書記在會上的指示是“要著力建設(shè)國家公園，保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，給子孫后代留下一些自然遺產(chǎn)。要整合設(shè)立國家公園，更好地保護(hù)珍稀瀕危動物”。2016年4月，中央深改組會議討論了東北虎豹和大熊貓國家公園試點區(qū)的建設(shè)方案；5月，東北虎豹國家公園體制試點區(qū)方案通過林業(yè)系統(tǒng)評審并將方案上報了國家發(fā)改委，大熊貓國家公園體制試點區(qū)的方案也將上報?？梢园l(fā)現(xiàn)，2016年以來的這些表述和這些工作已經(jīng)與2015年4月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》中的要求有了一些變化。其中對國家公園的描述是“建立國家公園體制……保護(hù)自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性” ；對自然保護(hù)區(qū)的描述則是“加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與管理，對重要生態(tài)系統(tǒng)和物種資源實施強(qiáng)制性保護(hù)，切實保護(hù)珍稀瀕危野生動植物、古樹名木及自然生境”。顯然，中央此項對生態(tài)文明建設(shè)具有全局意義的文件對國家公園和自然保護(hù)區(qū)的功能是分得很清楚的，保護(hù)物種資源主要是自然保護(hù)區(qū)的功能。目前這樣的變化，莫非預(yù)示著今后的國家公園體制試點工作會在某些方面將國家公園和自然保護(hù)區(qū)的功能混同？中國國家公園要發(fā)展成自然保護(hù)區(qū)的升級版？

看來，有必要從經(jīng)驗、學(xué)術(shù)和政策多個角度，討論一下國家公園到底是不是自然保護(hù)區(qū)2.0版。

大多數(shù)國家的國家公園的功能是保護(hù)大范圍的生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)過程，其管理和命名都與自然保護(hù)區(qū)存在差異

國家公園和自然保護(hù)區(qū)都是當(dāng)前全球關(guān)鍵生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性保護(hù)的模式，這是因為生態(tài)系統(tǒng)的代表性和典型性往往是通過該區(qū)域的生物多樣性特有和珍稀來體現(xiàn)的，而保護(hù)任何具體物種的重要方式，也不能脫離其棲息地的保護(hù)、保育和恢復(fù)，二者因功能上的密切關(guān)聯(lián)通常會帶來地理空間上的毗鄰而居和功能上的互為補(bǔ)充。但因為保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和保護(hù)物種的需求有區(qū)別，所以二者可以各司其職，其關(guān)系在IUCN體系中已有較科學(xué)的表達(dá)，存在表1中這樣的對應(yīng)關(guān)系：

表1　IUCN體系的保護(hù)區(qū)域與我國的部分自然保護(hù)地體系的名義功能及對應(yīng)關(guān)系

圖1　塞罕壩國家級自然保護(hù)區(qū)風(fēng)光

這其中需要特別說明的是，按照《自然保護(hù)區(qū)條例》，中國的自然保護(hù)區(qū)應(yīng)該是IUCN保護(hù)地體系中的Ⅰ類。但中國目前近2800個自然保護(hù)區(qū)中的大多數(shù)，按照《條例》來保護(hù)既沒有合理性也沒有可行性，即便446個國家級自然保護(hù)區(qū)中的大多數(shù)，情況同樣如此。這與我們的保護(hù)區(qū)設(shè)置時放低標(biāo)準(zhǔn)和保護(hù)區(qū)發(fā)展中的方針（早劃多劃、先劃后建）有關(guān)（但在保護(hù)區(qū)數(shù)量嚴(yán)重不足且國家投入不足時，這樣搶救式保護(hù)的方針值得肯定）。這樣形成的局面就是，中國在自然保護(hù)區(qū)劃定和管理中名義規(guī)則和事實規(guī)則并存（明規(guī)則和潛規(guī)則），目前實際存在的保護(hù)區(qū)，若與IUCN分類體系對應(yīng)的話，可以涵蓋第Ⅰ～Ⅵ類（例如，河北塞罕壩那樣以人工林為主的區(qū)域，全國最大的人工林場），都能當(dāng)上國家級自然保護(hù)區(qū)，即保護(hù)區(qū)管理局與塞罕壩機(jī)械林場一套人馬、兩塊牌子，其價值和保護(hù)需求只能對應(yīng)于IUCN保護(hù)地體系的第Ⅵ類及Ⅴ類。參見圖1）。

不惟中國的情況如此，世界各國對國家公園和自然保護(hù)區(qū)都拓展和增加了自己的理解，有的國家就只有其中一個體系，不是二者并存，如非洲不少國家，就只有“國家公園”而沒有保護(hù)區(qū)。并存國家公園和自然保護(hù)區(qū)的國家也沒有界限斷然分明的標(biāo)準(zhǔn)體系將二者割裂管理，而是在制度上兩個體系并存，在工作中合作但有不同的管理方法和依據(jù)。以美國為例，盡管美國國家公園管理局（NPS）和美國魚類和野生動物管理局（FWS）兩個體系平行并存，但他們的任務(wù)和使命是有區(qū)別的。NPS這樣闡述自己的角色和使命：“為盡可能完整無損的保存國家公園的自然文化資源與價值，以確保人民世世代代欣賞之、為之教育和為之激勵，國家公園管理局與合作伙伴共同致力于將自然與文化資源的保護(hù)與戶外游憩推廣到全國乃至世界”。FWS的使命則為：“與社會各界一起保育、保護(hù)和促進(jìn)魚類、野生動物和植物及其棲息地持續(xù)的貢獻(xiàn)和保障美國人民的福祉”。 FWS負(fù)責(zé)560多處國家野生生物保護(hù)區(qū)管理以及《國家瀕危物種保護(hù)條例》的執(zhí)行，并擔(dān)任《瀕危野生動植物國際貿(mào)易公約》的技術(shù)支撐機(jī)構(gòu)。顯然，后者聚焦于具體的物種，其面對的管理問題也較國家公園簡單，因此其技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系和管理機(jī)構(gòu)設(shè)置也明顯比NPS簡單。

美國是最早建立國家公園體系的國家，其國家公園是自然和文化遺產(chǎn)保護(hù)方面的全球范例，因此全球很多國家都以之為榜樣，建立了自己的國家公園體系。雖然由于政治體制、自然稟賦、土地權(quán)屬等方面的差異，各國的國家公園內(nèi)涵實際上是存在差別的，但大體有兩點共性：①國家公園是以保護(hù)大范圍的生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)過程的完整性、原真性為目的的，在保護(hù)好的同時還要做為公共設(shè)施提供環(huán)境教育服務(wù)和公眾的精神享受，做好自然資源可持續(xù)利用的展示和范例，功能較全面，也更易于與當(dāng)?shù)貥?gòu)建綠色發(fā)展關(guān)系。②自然保護(hù)區(qū)的主要目的是物種棲息地和生物多樣性保護(hù)，特別是開展好本國/本地區(qū)特有的野生種質(zhì)資源的保護(hù)和保育，基本沒有帶動地方發(fā)展的功能。國家公園若按照自然保護(hù)區(qū)來管理，可能會帶來較大的管理矛盾。例如，法國從1963年開始建立國家公園，大致采取類似我國那樣的自然保護(hù)區(qū)管理模式，使國家公園幾乎成為“全民公敵”。因此其于2006年開始了國家公園改革，將國家公園與周邊（即國家公園加盟區(qū)）發(fā)展統(tǒng)籌起來（參見圖2），通過管理局與周邊政府簽訂憲章（CHARTER）和建立多種形式的管理委員會，初步實現(xiàn)了統(tǒng)一、規(guī)范、高效的管理。

在命名上，國際上的通行做法是國家公園以地理單元（地區(qū)/典型地貌/人名）命名，而自然保護(hù)區(qū)多以其最有代表性的保護(hù)對象（動物/植物）命名。從多數(shù)國家對國家公園的功能定位來看，這種命名方式的原因可以理解為，國家公園需要給公眾提供一個旅行目的地，因此以地名命名指向性更清晰；而保護(hù)區(qū)以物種命名是為了表明保護(hù)對象，但物種或生態(tài)系統(tǒng)本身并不是旅游吸引物（觀賞的可能性和可行性都值得商榷）。美國國家公園體系中只有少數(shù)成員單位以物種來命名的，且其命名的初衷大多并非為專門保護(hù)這個物種［美國約60處國家公園中，只有紅杉國家公園（redwood NP）是以單一物種命名，而很多似乎與物種有關(guān)的國家公園其實都只是地名，如羚羊谷國家公園（gazelle valley NP）］。

概括一下，美國從一開始就是國家公園和野生動物保護(hù)區(qū)兩個體系，也的確有不少國家在自然保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)上建立了國家公園或發(fā)展出了國家公園體系，但其并非撤銷或替代了自然保護(hù)區(qū)體系，而是二者并存，功能、管理辦法和命名都存在差異。

少數(shù)國家的國家公園實際就是自然保護(hù)區(qū)，沒有并行存在的規(guī)模和重要程度相仿的自然保護(hù)區(qū)管理體系，所以其中才有少數(shù)國家公園直接針對物種命名

任何事情都有例外，有些國家的自然保護(hù)地體系較簡單，沒有國家公園或者沒有自然保護(hù)區(qū)，在命名上也就不需要對兩者進(jìn)行特別地辨析。根據(jù)世界大多數(shù)國家的經(jīng)驗，可這樣總結(jié)國家公園和自然保護(hù)區(qū)二者的關(guān)系：國家公園和自然保護(hù)區(qū)各有分工，有的國家的國家公園實際上相當(dāng)于中國的自然保護(hù)區(qū)。

圖2　法國國家公園體制改革后的國家公園空間結(jié)構(gòu)

在中國的國家公園試點中，有些部門提出了一種說法：某些物種有較高觀賞價值并且具有觀賞條件的時候，能夠?qū)⑵溆糜趪夜珗@命名以吸引訪客，這就是有些國家建立野生動物類型國家公園的目的之一。但從目前各國實踐來看并非如此，即便是少數(shù)國家公園幾乎就是自然保護(hù)地的國家，其以保護(hù)物種為主的國家公園在命名上大多也沒有強(qiáng)調(diào)物種。如非洲多個靠野生動物觀賞來創(chuàng)收外匯甚至將其發(fā)展為區(qū)域性支柱產(chǎn)業(yè)的國家，絕大多數(shù)也并不以重要保護(hù)物種命名其國家公園（南非有三個以某種野生動物命名的國家公園：阿多大象國家公園、大羚羊國家公園、山地斑馬國家公園，其命名的重要原因是建立之初這三個物種在這三處保護(hù)地更瀕危，以此命名更容易引起關(guān)注和獲得資源。目前這三個國家公園的定位都已不是主要保護(hù)這三個物種了，其中有兩個是世界文化與自然遺產(chǎn)地，還有一個包括了大片海域）。畢竟單一物種并不足以概括某一區(qū)域的生物多樣性，反而有可能在旗艦物種或者傘物種的光環(huán)下，忽略了整個生態(tài)系統(tǒng)和某些珍稀瀕危的小型重要物種保護(hù)（生物多樣性保護(hù)領(lǐng)域并不認(rèn)為保護(hù)價值能夠按照物種體型大小劃分，甚至一些特有的微生物群落我們當(dāng)前人類還對其意義和作用仍然未知）。如果貿(mào)然用我們當(dāng)前理解的“標(biāo)志物種”對國家公園命名，就違背了國家公園是要保護(hù)大范圍生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)過程這一世界大多數(shù)國家的共識。

中國的自然保護(hù)區(qū)在創(chuàng)建之初，就定位于保護(hù)某個有代表性的生態(tài)系統(tǒng)為目的的（例如我國第一個自然保護(hù)區(qū)——鼎湖山自然保護(hù)區(qū)的主要保護(hù)對象就是南亞熱帶地帶性森林植被）。其后經(jīng)過不斷發(fā)展，我國的自然保護(hù)區(qū)按照保護(hù)對象分為三個主要類型：野生動植物類型、生態(tài)系統(tǒng)類型和自然遺跡類型，這是符合我國當(dāng)時對自然保護(hù)的理解和需求的。但是伴隨著生態(tài)文明建設(shè)，如果沿襲以前對自然保護(hù)區(qū)的分類和命名方式來進(jìn)行國家公園試點工作，有可能會對國家公園這一新事物和制度創(chuàng)新帶來不必要的誤解，并降低了國家公園對整個生態(tài)文明制度建設(shè)的重要意義：國家公園是生態(tài)文明建設(shè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是生態(tài)文明制度建設(shè)的先行先試區(qū)。生態(tài)文明八項基礎(chǔ)制度要配套落地，國家公園是需求最迫切同時也是條件最好的區(qū)域（例如，三江源國家公園目標(biāo)定位是：建成青藏高原生態(tài)保護(hù)修復(fù)示范區(qū)，建成三江源共建共享、人與自然和諧共生的先行區(qū)，建成青藏高原大自然保護(hù)展示和生態(tài)文化傳承區(qū)）。這樣的區(qū)域如果只把工作重點放在某個重要物種的保護(hù)上，是“大材小用”。

俄羅斯等國的情況比較特殊，但也沒有確定的標(biāo)準(zhǔn)

俄羅斯的保護(hù)地體系發(fā)展情況對中國借鑒意義較大，因為中國的自然保護(hù)區(qū)體系建立之初就效仿蘇聯(lián)，而目前東北虎豹國家公園和大熊貓國家公園的相關(guān)情況與俄羅斯從自然保護(hù)區(qū)到國家公園的發(fā)展有一定可比性，因此須專門析之。

1916年，俄羅斯就建立了第一個專門的自然保護(hù)區(qū)——西伯利亞貝加爾湖畔巴爾古津自然保護(hù)區(qū)。而其第一個國家公園遲至1983年才建立。目前，俄羅斯的自然保護(hù)區(qū)和國家公園均是依據(jù)俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法 （2002年1月10日公布施行）建立的。其中第九章“受特殊保護(hù)的自然客體”的第五十八條“保護(hù)自然客體的措施”說明：國家自然保護(hù)區(qū)域，其中包括國家生物圈自然保護(hù)區(qū)、國家自然禁區(qū)、自然遺跡、國家公園、森林公園、自然公園、植物園和其他受特殊保護(hù)區(qū)域，具有特殊自然保護(hù)價值的科學(xué)、歷史文化、美學(xué)、休閑、保健和其他重要意義的自然客體，構(gòu)成自然保護(hù)區(qū)域資源。在俄羅斯目前已建成的47個國家公園中，以單一物種命名的只有寥寥幾個，最出名的是西伯利亞虎國家公園等（還有一個豹地國家公園，名字也只是“有豹的地”）。從2007年開始籌建的西伯利亞虎國家公園，位于哈巴羅夫斯克邊疆區(qū)境內(nèi)阿穆爾河（中國稱黑龍江）右岸的錫赫特山區(qū)，面積約4300平方公里。俄羅斯的國家公園與自然保護(hù)區(qū)在設(shè)計之初本來有大致兩方面區(qū)別：①國家公園面積較大、功能較多，不僅考慮生物多樣性保護(hù)，還考慮景觀及其他可為公眾享受的資源（如索契國家公園），因此較易成為公眾吸引物；②國家公園的行政資源保障程度更高；③國家公園內(nèi)部分區(qū)管理，自然保護(hù)區(qū)不分區(qū)、整體嚴(yán)格保護(hù)。俄羅斯的國家公園并非都來自原有的自然保護(hù)區(qū)，其第一個國家公園就是傳統(tǒng)的療養(yǎng)勝地——索契。索契擁有較好的自然景觀和易于產(chǎn)業(yè)化開發(fā)的硫化氫療養(yǎng)溫泉，一直都是俄羅斯最好的療養(yǎng)勝地，森林、海洋、地質(zhì)景觀和地?zé)豳Y源，都有較高的保護(hù)價值且易于與旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)合起來（參見圖3）。但俄羅斯的國家公園創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)飄忽不定，如果對生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)有重大價值，也會建成國家公園，這方面的案例分別是西伯利亞虎國家公園和2009年建立的北極圈國家公園（北極圈國家公園是為了履行生物多樣性條約下的責(zé)任和義務(wù)以及承擔(dān)保護(hù)北極圈的國際責(zé)任而設(shè)立的）?？傮w說來，俄羅斯的國家公園與自然保護(hù)區(qū)體系區(qū)別不太明顯：二者基于同一個法律，也共享同樣的紀(jì)念活動（其設(shè)置了國家公園和自然保護(hù)區(qū)日，同一天，每年的1月11日）。

這樣帶來的問題就是：既有索契這樣的以保護(hù)基礎(chǔ)上適度利用讓國民共享最佳資源理念來設(shè)立的國家公園，也有西伯利亞虎和北極圈這樣按照自然保護(hù)區(qū)來設(shè)立和管理的國家公園，這就難免產(chǎn)生在國家公園體系內(nèi)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、管理要求乃至管理體制不統(tǒng)一的情況。也可以說，俄羅斯設(shè)立各類自然保護(hù)地的邏輯一致性不夠好，隨機(jī)因素較多。但因為其整體地廣人稀，對管理的精細(xì)化要求顯然不如存在明顯的“人、地”約束的中國，其偶爾存在的混淆自然保護(hù)區(qū)和國家公園區(qū)別也問題不大的情況顯然不能在中國復(fù)制。

與俄羅斯情況有些類似的是印度尼西亞，自然保護(hù)區(qū)與國家公園并存，且保護(hù)區(qū)與國家公園之間沒有太嚴(yán)格的區(qū)分。其1992年建立的第一個國家公園是基于自然保護(hù)區(qū)的，但后來建立的國家公園并非都源自自然保護(hù)區(qū)，且其5個保護(hù)蘇門答臘虎的國家公園均以地名來命名。

圖3　索契國家公園有較多的旅游基礎(chǔ)設(shè)施

國家公園不應(yīng)是自然保護(hù)區(qū)2.0版，二者應(yīng)各司其職

說了這么多別國的經(jīng)驗，可以再從學(xué)術(shù)和政策的角度總結(jié)一下二者的區(qū)別。

單就學(xué)術(shù)而言，二者應(yīng)各司其職，這首先是因為從邊界劃分和功能分區(qū)而言，以保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)過程為目標(biāo)的國家公園與保護(hù)某個物種棲息地的野生動植物類型自然保護(hù)區(qū)有不同的要求。從生態(tài)學(xué)角度而言，不同保護(hù)對象的需求是不同的，某個物種（哪怕是旗艦物種）全部的棲息地不等同于某個完整的生態(tài)系統(tǒng)。如果將功能聚焦于保護(hù)某個物種，則國家公園在面積確定和邊界劃分上就很難科學(xué)，很難實現(xiàn)“保護(hù)自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性”。而且，基本不可能將某個物種的全部棲息地都劃為保護(hù)區(qū)域。這是因為，某個物種的棲息地與其活動方式、所需的活動面積以及自然條件的變化有關(guān)，大型哺乳動物（如虎）單個個體的活動面積可能達(dá)到幾百平方公里，還有不少大型草食野生動物的棲息地存在季節(jié)性變化，如羚牛冬季在海拔較低處、其他季節(jié)在海拔較高處，海拔較低處往往人口密度較高，很難全部劃成保護(hù)區(qū)域。若依羚牛的生活軌跡將相關(guān)區(qū)域全部劃為國家公園，則難免嚴(yán)重的人獸沖突和管理機(jī)構(gòu)與地方政府的沖突。即某個物種全部的棲息地常常超越了某個完整的生態(tài)系統(tǒng)。并且，某個物種是否可以在某一斑塊中生存，不僅取決于該斑塊的大小和斑塊之間的距離，也取決于周圍斑塊的特征。因此，某個以保護(hù)物種為對象的自然保護(hù)區(qū)的面積還與周圍環(huán)境及其與其他自然保護(hù)區(qū)之間的聯(lián)系有關(guān)。國家公園則不必專門考慮某個物種棲息地的變化情況，更多著眼于以一個完整的生態(tài)系統(tǒng)來劃界，并從兼顧生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)需要和人的合理利用的視角來進(jìn)行功能分區(qū)（如三江源國家公園按照生態(tài)系統(tǒng)功能、保護(hù)目標(biāo)和利用價值將各園區(qū)劃分為核心保育區(qū)、生態(tài)保育修復(fù)區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)等功能區(qū)，這與自然保護(hù)區(qū)劃分核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)在劃分理念和標(biāo)準(zhǔn)上存在明顯的區(qū)別）。

學(xué)術(shù)角度不能將二者等同，政策角度實際上也難以準(zhǔn)確表述將國家公園視為自然保護(hù)區(qū)升級版這種思路下國家公園與自然保護(hù)區(qū)的區(qū)別。我國有的部門的說法是：與傳統(tǒng)的自然保護(hù)區(qū)相比，國家公園最大特點是保護(hù)面積更大、保護(hù)力度更強(qiáng)、棲息地生態(tài)系統(tǒng)原真性和完整性更高。按這樣的說法，莫非國家公園就是更大、更真、管得更嚴(yán)的自然保護(hù)區(qū)？而中國的《自然保護(hù)區(qū)條例》已經(jīng)是全世界管理要求最嚴(yán)的法規(guī)了，《自然保護(hù)區(qū)條例》也從未限定過自然保護(hù)區(qū)的面積上限，國家級自然保護(hù)區(qū)評審也號稱對資源價值要求很高。這種情況下，為何還要設(shè)置國家公園？這是此種說法難以解答的。盡管這種說法列舉的區(qū)別確實在一些國家部分存在（如德國的國家公園相對保護(hù)區(qū)面積更大，當(dāng)然其管理未見得科學(xué)、管理水平也未見得高），但從大多數(shù)國家的普遍情況來看：①國家公園比自然保護(hù)區(qū)功能多、涉及因素多，不能將所有自然保護(hù)區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)閲夜珗@，也不是主要從自然保護(hù)區(qū)中才能選出國家公園；②一般情況下，不宜以重要保護(hù)物種來冠名國家公園，尤其在保護(hù)對象眾多的情況下，否則難以科學(xué)劃界和分區(qū)。

至于中央《生態(tài)文明體制改革總體方案》中在國家公園一節(jié)：第十二節(jié)中提到的“實行更嚴(yán)格的保護(hù)”，在中國的《自然保護(hù)區(qū)條例》已經(jīng)是全世界“最嚴(yán)”，在紙上最嚴(yán)的情況下，為何國家公園要承擔(dān)這樣的功能？且聽下回分解，為何和如何讓國家公園實施更嚴(yán)格的保護(hù)。