對縣域國庫集中支付改革情況的調查

【摘要】國庫集中支付制度改革是我國財政支出管理制度改革的重要內容，其實質就是將政府所有財政性資金集中在開設的國庫單一賬戶中，所有財政支出均通過單一賬戶進行撥付，從而增強了財政資金支出的透明度，提高了財政資金的使用效益，也從制度上防范了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，但在具體實施過程中，存在的一些問題不容忽視，本文通過對宕昌縣國庫集中支付改革和運行情況的調查，分析國庫集中支付改革中存在的問題及原因，提出完善國庫集中支付改革的相關建議。

【關鍵詞】宕昌縣 國庫集中支付 問題 建議

國庫集中支付制度改革是我國財政支出管理制度改革的重要內容，是建立公共財政框架的重要組成部分，是以國庫單一賬戶體系為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的新型國庫管理制度，其實質就是將政府所有財政性資金集中在國庫或國庫指定的代理行開設的賬戶，同時所有財政支出均通過這一賬戶進行撥付，以進一步增強財政資金支出的透明度，提高財政資金使用效益，從制度上防范腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。本文通過對宕昌縣國庫集中支付改革和運行情況進行調查，分析國庫集中支付改革中存在的問題及原因，提出完善國庫集中支付改革的相關建議。

一、宕昌縣國庫集中支付制度實施情況

（一）國庫集中支付流程運行通暢

2010年，根據甘肅省國庫體制改革工作要求，宕昌縣國庫部門緊緊圍繞改革方向和重點，加強與財政部門聯(lián)系溝通，首選了8個預算單位（四個一級預算單位，四個二級預算單位）作為國庫集中支付改革的試點單位實行集中支付，取得改革的初步成功。之后宕昌縣支庫進一步加大工作力度，多次與財政部門溝通協(xié)調，相繼將全部縣直預算單位和25鄉(xiāng)鎮(zhèn)府收支預算納入了改革范圍。截止2015年底，全縣共有140個預算單位、20.54%的財政預算資金實行了國庫集中支付，從財政集中支付額度的下達到資金支付清算，各個環(huán)節(jié)運行通暢，國庫集中支付改革工作在宕昌縣域得到扎實穩(wěn)步推進。

（二）財政資金使用效率得到提高

實施國庫集中支付制度后，財政資金不需要通過任何中間環(huán)節(jié)就可直接由國庫支付給商品和勞務供應者，真實地反映了財政資金的支出數據，使得財政、國庫部門可以直接掌握每筆資金的最終去向，從源頭上預防和遏制了腐敗現(xiàn)象的滋生。同時，集中支付流程的設計大大縮短了資金到賬時間，提高了國庫資金的使用效率，使預算單位用款更加及時和便利。

二、存在的問題

（一）賬戶管理存在不規(guī)范的現(xiàn)象

實行國庫集中支付制度后，按照相關要求，人民銀行國庫部門開設了國庫單一賬戶，集中支付代理銀行開設了財政零余額賬戶和預算單位零余額賬戶，零余額開立后，按規(guī)定應當取消預算單位自行開設的銀行賬戶，支出全部實行國庫集中支付。但據調查，大量的預算單位改革前基本帳戶均留有資金，為了使國庫集中支付改革順利實施，經協(xié)商保留了預算單位改革前的基本帳戶，同時為預算單位開立零余額專用賬戶專門用于集中支付，該賬戶可支取現(xiàn)金，與基本帳戶并無兩樣，形成了預算單位名義上一個基本帳戶，實際擁有兩個基本帳戶的情況，違背了《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》“單位銀行結算賬戶的存款人只能在銀行開立一個基本帳戶”的規(guī)定。

（二）資金清算方式與當前銀行結算制度相悖

按照現(xiàn)行國庫集中支付業(yè)務的資金清算規(guī)定，代理銀行收到財政部門提交的支付令后，無條件將資金從其清算賬戶支付到財政零余額戶或預算單位零余額戶，這樣就形成了集中支付代理銀行清算賬戶在時點上的墊款。當日營業(yè)終了，集中支付代理行根據清算賬戶資金支付情況向人民銀行提出清算，收到人民銀行劃轉的國庫集中支付清算資金后，代理行結清墊付的資金。從資金清算的整個流程看，國庫集中支付代理行先付款后收款，違背了《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》中規(guī)定的“恪守信用，履約付款，誰的錢進誰的賬，由誰支配，銀行不墊款”的結算原則。

（三）資金存在風險隱患

一方面收款人、收款賬戶是否真實難以核實，一旦預算單位提供虛假收款人或收款賬戶套取財政資金或提供的偽造的購銷合同騙取財政資金，由于缺乏事中審查，造成財政資金使用的風險隱患；另一方面，預算單位合理但真?zhèn)坞y以辨別的用款申請，同樣存在以虛假用款申請騙取財政資金的可能。這類采購性資金一般用款額度較大，一旦違規(guī)行為得逞，對財政資金帶來的風險很大，后果非常嚴重。三是是零余額賬戶支付存在的資金風險。從目前情況看，零余額賬戶的支取頻率較高，至于支取的行為是否合理，應不應該支付，代理銀行不承擔審核責任，財政部門又無從考證。比如，預算單位向財政部門提出資金支付申請，報銷汽車油耗等費，對其票據是否真實，缺乏有效的事中監(jiān)督，造成資金風險。

（四）削弱了人民銀行的監(jiān)管職能

人民銀行經理國庫的職責要求對財政資金的撥付實施監(jiān)督。實施國庫集中支付前，人行國庫部門可以對每筆預算撥款的憑證要素、撥款用途進行逐項審核，發(fā)現(xiàn)要素不全、填寫不正確、用途不合理的撥款可以依法拒絕辦理。但國庫集中支付制度的實施后，對財政部門預算撥款的審核基本上由代理銀行完成，資金的實際用途和去向由財政部門和預算單位調控，無論資金正確與否國庫同樣進行清算，人民銀行完全處于被動清算，在一定程度上削弱了人民銀行國庫部門的監(jiān)管職能，使國庫對預算支出監(jiān)督明顯滯后，難以執(zhí)行監(jiān)管職責，客觀上增加了預算資金的使用風險。

（五）支付流程不能規(guī)避財政“透支”風險

當前國庫集中支付采取“先支付，后清算”的模式，即財政或預算單位直接向集中支付代理銀行下達支付指令，由代理銀行先墊付資金，日終匯總支付總額再向央行國庫發(fā)起清算。該模式下，一旦財政資金頭寸不足，將導致財政“透支”行為發(fā)生。在地方財力日益吃緊的大背景下，加上財政部門對賬不及時、支出隨意性較大等因素，“透支”現(xiàn)象可能會發(fā)生，從而引發(fā)商業(yè)銀行的資金損失。

（六）國庫會計核算集中系統(tǒng)（TCBS系統(tǒng)）

不能直接辦理國庫集中支付業(yè)務，不能實現(xiàn)數據信息共享，使工作效率大打折扣。據調查，目前國庫會計數據集中系統(tǒng)（TCBS）沒有辦理國庫集中支付業(yè)務的接口，不能實現(xiàn)國庫集中支付系統(tǒng)與國庫會計數據集中系統(tǒng)（TCBS）數據信息共享，接收直接和授權支付的數據信息仍然要依托于原國庫會計核算系統(tǒng)（TBS）。每當發(fā)生國庫集中支付業(yè)務，國庫人員只能先將集中支付數據信息在TBS系統(tǒng)導入成功后，才能按實撥方式在TCBS系統(tǒng)中逐筆錄入支付信息，從而大大降低了國庫工作效率。

三、完善國庫集中支付制度的幾點建議

（一）進一步建立健全國庫集中支付改革的配套制度和法律法規(guī)

規(guī)范操作程序，為合理使用預算資金提供制度依據。為此，應盡快修改或出臺與之相配套的規(guī)章制度，建立嚴格的監(jiān)督檢查制度和風險監(jiān)測、預警、防范平臺，并將制度貫穿于整個業(yè)務處理的始終，為財政國庫改革提供強有力的制度保障，為改革創(chuàng)造良好的法律環(huán)境，同時要進一步優(yōu)化操作流程，確保財政資金的安全。

（二）探索國庫集中支付監(jiān)管新思路

為了有效防范財政資金發(fā)生風險，需要構建一套完善的政府財政資金監(jiān)管體系，使財政資金事前做好對每筆資金用途的合規(guī)性審核；事中對資金從國庫單一賬戶的撥付、審核代理銀行申請劃款數額、代理銀行是否在符合規(guī)定范圍為預算單位辦理資金支付以及是否及時準確地劃撥支付資金等方面進行跟蹤；事后定期開展對代理銀行零余額賬戶的檢查。通過用制度約束、網絡監(jiān)測等手段，強化國庫集中支付風險管理，實時監(jiān)管國庫資金流向，確保資金安全。同時要實現(xiàn)信息資源共享、交流和相互監(jiān)督，從而進一步規(guī)范國庫集中支付行為，有效發(fā)揮人民銀行的國庫監(jiān)管職能，提升國庫集中支付監(jiān)管水平。

（三）進一步加快財、稅、庫、行橫向聯(lián)網的步伐實現(xiàn)信息資源共享

目前財、稅、庫、銀橫向聯(lián)網系統(tǒng)，為各聯(lián)網單位搭建了信息交換和信息共享平臺，特別是人民銀行國庫會計核算數據集中后，TCBS系統(tǒng)（國庫會計數據集中系統(tǒng)）與財稅庫銀橫向聯(lián)網系統(tǒng)實現(xiàn)了無縫連接，為國庫集中支付橫向聯(lián)網業(yè)務的開展奠定了基礎。為此建議進一步擴大財、稅、庫、銀橫向聯(lián)網系統(tǒng)業(yè)務覆蓋率，即通過財稅庫銀橫向聯(lián)網系統(tǒng)辦理國庫集中支付業(yè)務，以實現(xiàn)數據信息共享。及時進行資金監(jiān)控，特別是對異常劃撥、可疑支付進行及時預警，便于財、稅、庫、行各部門聯(lián)手采取措施化解風險，有效地規(guī)范財政預算收支執(zhí)行，確保國庫資金安全。同時通過聯(lián)網實現(xiàn)財政資金實時清算，減少代理銀行墊財政付息問題，提高國庫集中支付效率。

（四）完善財政直接支付與財政授權支付的后續(xù)監(jiān)督機制

財政資金通過財政部門簽發(fā)支付令或通過財政部門授權預算單位簽發(fā)支付令從國庫直接撥付給供應商或勞務提供者后，財政部門必須采取措施，對財政資金進行跟蹤問效，通過事后監(jiān)控，防止虛假賬務現(xiàn)象的發(fā)生。

（五）提高國庫人員的業(yè)務操作水平

國庫集中支付制度是一項政策性強，涉及面廣的新型財政資金支付管理制度。隨著國庫集中支付的不斷深入，一些新情況、新問題將不斷產生。因此，一方面人民銀行應該加強與財政部門的協(xié)調、溝通，對集中支付業(yè)務中的新問題積極進行調查研究，及時溝通，共同協(xié)商解決。另一方面，人民銀行國庫部門要進一步加大對國庫人員的培訓力度，使業(yè)務人員熟悉政策、規(guī)范操作、正確核算，確保國庫集中支付業(yè)務規(guī)范、安全、高效運行。

課題組組長：陳志杰

課題組成員：陳永梅 朱茜駿