唱響財(cái)政監(jiān)督“主題曲”

朱雅潔　馮明濤 顧蕾

陽(yáng)光透明的政府財(cái)政支出，歷來(lái)是百姓的共同期待，也是人大監(jiān)督的目的。近年來(lái)，杭州市各級(jí)人大以為人民管好“錢(qián)袋”的初心，結(jié)合各地實(shí)際，不斷探索完善財(cái)政監(jiān)督方式。建德市人大預(yù)算監(jiān)督“全口徑”，上城區(qū)人大完善“參與式預(yù)算”……這一個(gè)個(gè)創(chuàng)新的音符，共同譜寫(xiě)了人大財(cái)政監(jiān)督“主題曲”。

建德：“全口徑”預(yù)算監(jiān)督，全方位有底氣

“確保政府全口徑預(yù)算的完整，政府債務(wù)資金收支就應(yīng)該納入年度的政府預(yù)算收支范圍?！薄敖ǖ?015年預(yù)算支出編制公開(kāi)內(nèi)容太籠統(tǒng)?！薄诮ǖ率惺鍖萌舜笏拇螘?huì)議上，18名來(lái)自各領(lǐng)域的人大代表首次對(duì)全市財(cái)政預(yù)算開(kāi)展專題審議。

“以往人代會(huì)上我們審議政府預(yù)算，往往是大會(huì)報(bào)到后收到一本預(yù)算材料，在短短兩天時(shí)間內(nèi)既要審議其他報(bào)告又要審議財(cái)政預(yù)算，時(shí)間緊，預(yù)算監(jiān)督如蜻蜓點(diǎn)水般浮于表面?！庇兄蓪I(yè)背景的邵愛(ài)秀代表曾經(jīng)很無(wú)奈。

2014年來(lái)，這種情況發(fā)生了改變。2013年底，建德市人大制訂出臺(tái)了《預(yù)算審查監(jiān)督暫行辦法》，首次提出“全口徑預(yù)算”概念并明確范圍，將社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算納入預(yù)決算監(jiān)督范圍；對(duì)預(yù)算編制時(shí)間、內(nèi)容和細(xì)化程度設(shè)置了具體要求。

“財(cái)經(jīng)工委每年都以‘專題預(yù)算初審會(huì)’的形式，請(qǐng)專家暫時(shí)脫離本職工作，封閉起來(lái)、沉下心來(lái)解剖重點(diǎn)選取的部門(mén)預(yù)算，形成共性、個(gè)性問(wèn)題列表，通過(guò)建議書(shū)在編制過(guò)程中及時(shí)反饋市財(cái)政局及相關(guān)部門(mén)處理?！必?cái)經(jīng)工委的同志向記者介紹，建德人大根據(jù)暫行辦法規(guī)定，圍繞搭建全口徑預(yù)算監(jiān)督體系，選優(yōu)配強(qiáng)組建了專家隊(duì)伍，借力“外腦”發(fā)揮參謀作用，全程參與監(jiān)督環(huán)節(jié)，通過(guò)座談會(huì)、調(diào)研等做實(shí)做細(xì)預(yù)算審查監(jiān)督。

“現(xiàn)在，會(huì)前一個(gè)月人大辦公室召集代表開(kāi)展新預(yù)算法業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提前將預(yù)算電子稿發(fā)給我們審閱。而且，有四本預(yù)算，預(yù)算支出很細(xì)，真正做到讓我們這些非專業(yè)代表也能看得懂?！鄙蹛?ài)秀表示，“人代會(huì)審議發(fā)言時(shí)越來(lái)越有底氣了。”

“杭黃鐵路站前廣場(chǎng)作為配套項(xiàng)目，是否有必要直接將估概算總投資從8000萬(wàn)元擴(kuò)大為19600萬(wàn)元？”2016年8月，建德市政府?dāng)M提交市人大常委會(huì)審議并投票表決的杭黃鐵路站前廣場(chǎng)一期工程，因前期工作不夠充分，尚不具備開(kāi)工條件，而被要求暫時(shí)不提交常委會(huì)票決，待前期工作完善后再次提交。

隨著政府投資力度不斷加大，建德人大把做好政府重大投資項(xiàng)目監(jiān)督作為加強(qiáng)全口徑預(yù)算監(jiān)督的關(guān)鍵一環(huán)?！额A(yù)算審查監(jiān)督暫行辦法》明確：“市政府應(yīng)在人代會(huì)舉行的三十日前，提交當(dāng)年擬新建投資2000萬(wàn)元以上的政府投資項(xiàng)目預(yù)算草案?！?/p>

2013年12月，醞釀多時(shí)的《建德市人大常委會(huì)關(guān)于政府重大投資項(xiàng)目監(jiān)督暫行辦法》正式提交十五屆人大常委會(huì)第十四次會(huì)議審議通過(guò)，將政府重大項(xiàng)目投資納入人大全口徑預(yù)算監(jiān)督范疇，針對(duì)項(xiàng)目概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算的“三超”行為作了細(xì)化規(guī)定。

做好預(yù)算審查，管好重大投資的同時(shí)，建德市人大也注重摸清“家底”。“政府依靠舉債取得的資金、國(guó)有公司的融資最終都需要地方財(cái)政兜底，只是時(shí)間上作了延遲，本質(zhì)上都是地方財(cái)政的錢(qián)。按照全口徑預(yù)算監(jiān)督的要求，也應(yīng)該納入人大監(jiān)督的范圍?！苯ǖ率腥舜蟪Ｎ瘯?huì)副主任童文揚(yáng)在多個(gè)會(huì)上發(fā)表了該觀點(diǎn)。

2014年底，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》文件出臺(tái)后，建德人大以此為契機(jī)，主動(dòng)介入，召集全市部門(mén)單位開(kāi)工作動(dòng)員會(huì)，要求“認(rèn)真清查、應(yīng)報(bào)盡報(bào)、如實(shí)反映”。經(jīng)過(guò)多個(gè)月的共同努力，建德市地方債務(wù)規(guī)模的“家底”終于摸清，這為后續(xù)全市整個(gè)債務(wù)管理機(jī)制大調(diào)整做了鋪墊。至此，建德人大將債務(wù)收支計(jì)劃情況納入每年常委會(huì)聽(tīng)取和審議的議題。

此外，作為全口徑預(yù)算的一個(gè)重要部分，建德人大對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的監(jiān)督從未間斷，探索創(chuàng)新之路也一直在延續(xù)。

上城區(qū)：讓“參與式預(yù)算”落戶杭城

“是人大的參與式預(yù)算監(jiān)督，幫我們厘清了預(yù)算，完善了制度，規(guī)范了財(cái)務(wù)管理，我們是發(fā)自內(nèi)心地叫好和擁護(hù)！”在今年7月的上城區(qū)人大常委會(huì)第105次主任會(huì)議上，區(qū)文廣新局作為2015年度接受參與式預(yù)算監(jiān)督的單位，由衷表示嘗到了甜頭。

2012年伊始，隨著區(qū)十四屆人大常委會(huì)履新，區(qū)人大常委會(huì)主任丁曉芳下定決心，開(kāi)始探索為人民管好“錢(qián)袋子”有效監(jiān)督方法。

在以往的監(jiān)督實(shí)踐中，受困于人代會(huì)會(huì)期安排時(shí)間短等因素，人大代表往往對(duì)財(cái)政預(yù)算報(bào)告的關(guān)注度有限、審查不夠充分，致使預(yù)算審查始終存在著“形式大于內(nèi)容”“程序重于實(shí)效”的問(wèn)題。

“這樣下去不行，必須在法治的框架下另辟蹊徑，找出一套科學(xué)、合理的方法破題?！庇谑?，丁曉芳帶隊(duì)二次到參與式預(yù)算發(fā)源地溫嶺調(diào)研，求取真經(jīng)。

同年9月，上城區(qū)的“參與式預(yù)算監(jiān)督工作”正式啟動(dòng)。在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，區(qū)人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委結(jié)合區(qū)財(cái)政預(yù)算特點(diǎn)，及時(shí)制定了《關(guān)于開(kāi)展2013年參與式預(yù)算監(jiān)督工作的實(shí)施方案》，明確了當(dāng)年參與式監(jiān)督工作的范圍、方式和步驟。整個(gè)參與式預(yù)算監(jiān)督過(guò)程歷經(jīng)22個(gè)月，跨度3年，主要分成預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算審查三個(gè)階段。

第一，謀劃準(zhǔn)備階段。從第一年9月開(kāi)始，由財(cái)經(jīng)工委牽頭，確定納入?yún)⑴c式預(yù)算監(jiān)督的單位，組成預(yù)算編制審查小組，并進(jìn)行審前培訓(xùn)。12月初，常委會(huì)組織召開(kāi)民主懇談會(huì)。財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位在會(huì)上解答并吸收合理建議，對(duì)有關(guān)預(yù)算編制計(jì)劃和績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。

第二，跟蹤監(jiān)督階段。通過(guò)日常的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督，及時(shí)了解部門(mén)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，并在當(dāng)年10月的人大常委會(huì)主任會(huì)議上，專題聽(tīng)取參與式預(yù)算單位1—9月部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況匯報(bào)，審議當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行情況。

第三，決算審查階段。首先由區(qū)政府審計(jì)部門(mén)對(duì)參與式預(yù)算單位的部門(mén)決算情況進(jìn)行審計(jì)，在此基礎(chǔ)上，在7月的常委會(huì)上，作為審查批準(zhǔn)財(cái)政決算的補(bǔ)充，審議參與式預(yù)算單位部門(mén)決算報(bào)告，直到審查通過(guò)。

“通過(guò)組織人大代表、選民代表與財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位就部門(mén)預(yù)算編制進(jìn)行民主懇談的方式，促進(jìn)了預(yù)算編制過(guò)程更加公開(kāi)、民主、科學(xué)、合理?！眳^(qū)人大財(cái)經(jīng)工委主任許強(qiáng)，是參與式預(yù)算監(jiān)督工作的“主操盤(pán)手”，5年的探索、實(shí)踐，尤其是被監(jiān)督者們的“獲得感”，讓他有了監(jiān)督的感悟與底氣，他對(duì)整個(gè)監(jiān)督過(guò)程的把控更是如數(shù)家珍，“在部門(mén)預(yù)算參與式監(jiān)督中，我們重點(diǎn)是把好‘四關(guān)’”。

“2013年民主墾談會(huì)上，對(duì)于區(qū)民政局計(jì)劃列支10萬(wàn)元安裝1000塊太陽(yáng)能門(mén)牌項(xiàng)目，代表認(rèn)為安排不合理、沒(méi)必要，建議取消。財(cái)政部門(mén)聽(tīng)取代表意見(jiàn)后，取消了該項(xiàng)目預(yù)算安排，節(jié)約了財(cái)政資金?！痹S強(qiáng)表示，這也就要求首先要把好預(yù)算編制關(guān)，汲取懇談意見(jiàn)。

“同時(shí)，也要把好預(yù)算審查關(guān)，提高審議質(zhì)量?！痹S強(qiáng)指出，為了解決人代會(huì)期間代表對(duì)預(yù)算報(bào)告審議時(shí)間短、效果差的問(wèn)題，在2014年初的人代會(huì)上增加了財(cái)政預(yù)算專題審議會(huì)環(huán)節(jié)，“由6個(gè)代表團(tuán)各推選2—3名代表與財(cái)政預(yù)算審查委員會(huì)組成人員共同進(jìn)行審議，財(cái)政、審計(jì)部門(mén)負(fù)責(zé)人到會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)”。

效果顯而易見(jiàn)，通過(guò)專題審議，代表們提出了要保障民生支出、規(guī)范預(yù)算管理，加強(qiáng)政府性債務(wù)管理，提高財(cái)政資金使用效益等建議，得到了政府的高度重視，較好提高了預(yù)算審查質(zhì)量。

“另外，就是要把好資金使用關(guān)，加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督；把好監(jiān)督實(shí)效關(guān)，注重成果轉(zhuǎn)化。”許強(qiáng)表示，預(yù)算監(jiān)督既要講程序，也要重時(shí)效。“在組織下一年度民主懇談會(huì)時(shí)，我們將上述內(nèi)容提供給代表，作為審查部門(mén)預(yù)算的參考，轉(zhuǎn)化監(jiān)督成果，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效?！?/p>

作為全區(qū)“財(cái)務(wù)大總管”的財(cái)政局長(zhǎng)季黃輝，對(duì)監(jiān)督也是極其支持配合。他屢屢情真意切地發(fā)出感嘆：“人大的參與式預(yù)算監(jiān)督，既規(guī)范了政府預(yù)算行為，又提高了財(cái)政資金使用效益，這就是硬道理。”