浙江開化：“多規(guī)合一”繪就國家公園

洪治

作為28個“多規(guī)合一”試點市縣之一，浙江省衢州市開化縣以實現(xiàn)“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”為思路進(jìn)行改革，明確了將全縣域作為一個大公園來規(guī)劃、建設(shè)和管理的定位

最近，家住浙江省衢州市開化縣音坑鄉(xiāng)姚家村的姚志國和姚宏燕父子很忙，他們做出了一個重要的決定：把效益良好的磚廠改建成以窯文化為主題的展覽館和特色民宿。“我在這座磚瓦廠已經(jīng)干了近30年了。”姚志國說道。

是什么讓他們“說改就改”了呢？

青山綠水是開化縣最大的特色，森林覆蓋率達(dá)到80.7%的開化在2000年便提出了“生態(tài)立縣”的發(fā)展戰(zhàn)略。有了發(fā)展戰(zhàn)略，自然就要落實，第一步便是規(guī)劃。

規(guī)劃在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用舉足輕重，但在縣一級，由于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一、編制標(biāo)準(zhǔn)不一致、工作機(jī)制難協(xié)調(diào)等多種原因，容易產(chǎn)生規(guī)劃數(shù)量多、定位不清、功能重疊、體系不全等問題，不僅耗費了人力，執(zhí)行效率也難以保證，老百姓更難把握當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展方向。開化縣早年的發(fā)展中也面臨這個問題，姚家父子的紅磚廠便是在這樣的背景下建立起來的。

這一問題也引起了國家的高度重視。2014年8月26日，國家發(fā)展改革委、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部委確定了28個“多規(guī)合一”試點市縣，目的是將多個“總規(guī)”整合成“一本規(guī)劃”，實現(xiàn)一個市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖。

開化縣成為了28個“多規(guī)合一”試點市縣之一。“‘多規(guī)合一’一是能理順規(guī)劃關(guān)系，二是能推進(jìn)規(guī)劃落地，三是能優(yōu)化資源配置?！遍_化縣縣委書記項瑞良在接受媒體采訪時曾表示。

借助這個契機(jī)，開化縣開始了以實現(xiàn)規(guī)劃體系、空間布局、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、信息平臺和管理機(jī)制的“六個統(tǒng)一”為目標(biāo)的改革之路。

在規(guī)劃體系上，開化縣統(tǒng)籌構(gòu)建“1+X”規(guī)劃體系，以《開化縣發(fā)展總體規(guī)劃》作為起統(tǒng)領(lǐng)管控作用的“1”，“X”是有效縮減專項規(guī)劃數(shù)量，只編制部分落實性的詳細(xì)規(guī)劃或?qū)嵤┓桨傅?，從根源上破解多頭規(guī)劃難題。

為了能讓這套體系有效運轉(zhuǎn)，開化縣改革規(guī)劃管理機(jī)制，成立了縣規(guī)劃委員會進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，不僅統(tǒng)一了包括人口、城鎮(zhèn)化水平、環(huán)境容量、經(jīng)濟(jì)規(guī)模等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，還統(tǒng)一了各類規(guī)劃期限、功能分區(qū)和土地分類等技術(shù)指標(biāo)，更以“提升已有、創(chuàng)建未有、鏈接所有”的要求構(gòu)建了統(tǒng)一的規(guī)劃信息管理平臺，進(jìn)行信息共享，促進(jìn)全流程聯(lián)合辦公。

基于這樣的努力，開化縣拿出了一張能“繪到底”的空間布局總圖。打開《開化縣三大空間布局總圖》，三條“紅線”清晰可見：生態(tài)保護(hù)紅線讓綠色的西部生態(tài)保護(hù)空間占到一半，永久基本農(nóng)田紅線讓黃色的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間占41.12%，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界使紅色的城鎮(zhèn)發(fā)展空間僅占8.07%。

這些“紅線”讓姚志國父子豁然開朗。姚家村如今也大不相同了，關(guān)停磚廠后道路變干凈了，粉塵也沒有了，還在村口修建了古色古香的涼亭。在開化縣，這樣的美麗鄉(xiāng)村不止姚家村一處，如今已有15個村被列入浙江省美麗宜居示范村。

“‘多規(guī)合一’的主要意圖是實現(xiàn)各類規(guī)劃的有效銜接?？傮w規(guī)劃要起到總體性、前瞻性、綱領(lǐng)性的作用，能很好地指導(dǎo)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展。” 清華大學(xué)公共管理學(xué)院副院長楊永恒分析道，“總體規(guī)劃必須能夠有效地分解和實施，這一點非常重要?！?/p>

如果以為生態(tài)“紅線”很好畫，那就大錯特錯了，“好事”往往“多磨”?！巴菩小嘁?guī)合一’工作過程中遇到的困難很多，既有技術(shù)層面上的，也有工作機(jī)制上的。”開化縣委宣傳部部長李華蓉說道。

在技術(shù)層面上，“合一”不是簡單地相加，而是要求真正的統(tǒng)一融合，整合資源、技術(shù)矛盾、信息管理就是三只“攔路虎”。首先是數(shù)據(jù)資源的整合，如果各部門手中的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不一樣，制定出來的規(guī)劃肯定無法有效對接。對此，開化縣兼顧平衡各規(guī)劃主管部門職責(zé)功能，統(tǒng)一了覆蓋資源本底、人口發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、空間開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境七大領(lǐng)域27個指標(biāo)，進(jìn)而形成了一套共同認(rèn)可的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

有了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，怎么用得好又讓人頭疼。眾所周知，每一項規(guī)劃都是專業(yè)技術(shù)要求很高的工作，不同類別的規(guī)劃考慮問題的角度不同，如果技術(shù)上銜接不到位就易出現(xiàn)諸如規(guī)劃期限、功能分區(qū)、用地分類等不一致的矛盾。為此，《開化縣空間規(guī)劃》期限定為2030年，再以此作為銜接各類規(guī)劃的時間節(jié)點。此外，開化縣研究提出了三類空間與其他空間性規(guī)劃的管制分區(qū)對接指引和用地分類指引，將建設(shè)部門的54坐標(biāo)數(shù)據(jù)、國土部門80坐標(biāo)數(shù)據(jù)及其他部門的空間數(shù)據(jù)統(tǒng)一到2000國家大地坐標(biāo)系，從而形成了一套統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。

有了統(tǒng)一的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，信息溝通是關(guān)鍵?！巴ㄟ^建設(shè)統(tǒng)一的空間信息平臺，摸清基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息資料，確?！嘁?guī)’確定的保護(hù)性空間、開發(fā)邊界、城市規(guī)模等重要參數(shù)一致，這是科學(xué)編制規(guī)劃的前提?！睏钣篮阏f道。結(jié)合“數(shù)字開化”建設(shè)，借助于現(xiàn)代化的信息技術(shù)手段，開化縣運用地理國情普查成果，科學(xué)設(shè)計系統(tǒng)接口，建成了公共地理信息基礎(chǔ)平臺，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步打造了“多規(guī)合一”綜合管控平臺。

通過平臺，不僅實現(xiàn)了規(guī)劃編制審批、項目用地選址、環(huán)境影響評估等空間信息跨部門的共建共享共用，更以此開展項目生成和審批業(yè)務(wù)協(xié)同作業(yè)，在有效解決各職能部門之間矛盾沖突、加強(qiáng)部門間橫向銜接的同時，將審批時效提升了70%以上。

規(guī)劃是一項具有開創(chuàng)意義的、長期的、系統(tǒng)性工程，因此，相較于技術(shù)層面上的問題，如何形成制度化工作機(jī)制是擺在開化縣面前更嚴(yán)峻的問題?！霸诠ぷ鳈C(jī)制上，我們碰到的問題特別多，因為改革都是‘摸著石頭過河’，沒有現(xiàn)成可供依循的工作機(jī)制模式。”李華蓉說道。

為此，開化縣成立了縣規(guī)劃委員會，有了專門職能部門，如何有效開展工作？細(xì)分職能顯得非常重要。開化縣將規(guī)劃制定劃分為規(guī)劃立項、審議發(fā)布、監(jiān)督實施、評估修訂等幾大環(huán)節(jié)，縣規(guī)劃委員會的主要職責(zé)就是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)這幾大環(huán)節(jié)的工作。

因此，這一規(guī)劃委員會必須對縣規(guī)劃有著高度的理解和認(rèn)識，開化縣規(guī)劃委員會由縣委書記和縣長牽頭，涵蓋了發(fā)改局、住建局、規(guī)劃局、國土局等20多個職能部門的主要領(lǐng)導(dǎo)，并在縣發(fā)改局設(shè)立了“多規(guī)合一”試點領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。

縣規(guī)劃委員會以“先主后次、從上而下”的原則指導(dǎo)各部門編制或修編相應(yīng)規(guī)劃，并要求城鄉(xiāng)、國土、環(huán)保等部門規(guī)劃和重大專項規(guī)劃同步編制、互為依據(jù)。對于有爭議的規(guī)劃召開專題會議進(jìn)行討論，幾年來委員會否決了35項規(guī)劃立項申請，協(xié)調(diào)對接各類規(guī)劃15項，審議城鄉(xiāng)和土地利用規(guī)劃矛盾圖斑達(dá)1800余處，對于“多規(guī)合一”的推進(jìn)起到了至關(guān)重要的作用。

“‘多規(guī)合一’在開化縣能成功開展與當(dāng)?shù)攸h委政府的重視分不開。各部門之間都有自己固有的模式與工作方法，如果沒有堅強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)一的框架來實現(xiàn)部門協(xié)調(diào)，要推進(jìn)‘多規(guī)合一’是很困難的。在這個規(guī)劃框架中，不僅要讓每個部門都能找到自己的定位，讓各部門之間能相互支持，同時還要保護(hù)各個部門的積極性。”楊永恒分析道，“改革中難免會涉及到利益的重新配置，建議可設(shè)立專門的規(guī)劃部門，負(fù)責(zé)規(guī)劃編制但不具體配置資源，以實現(xiàn)規(guī)劃過程中的決策、執(zhí)行與監(jiān)督分開，避免規(guī)劃成為承載部門利益的工具?！?/p>

“此外，‘多規(guī)合一’規(guī)劃能否具有剛性和嚴(yán)肅性，也是制約規(guī)劃效果的重要因素。這就需要建立起規(guī)劃的法律保障體系，因此推動《規(guī)劃法》立法進(jìn)程十分迫切?！睏钣篮氵M(jìn)一步分析道，“但是，即便是立法，哪些是剛性標(biāo)準(zhǔn)，哪些是彈性標(biāo)準(zhǔn)，也需要清晰界定，比如公共服務(wù)提供、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、土地利用等都是剛性的，但經(jīng)濟(jì)增長、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等可以是軟性的，主要是引導(dǎo)市場主體行為?！?/p>

克服了技術(shù)與工作機(jī)制上的困難，“多規(guī)合一”在開化縣取得了顯著的成效?！案母镌圏c能否取得成效，關(guān)鍵是看能否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，給群眾帶來實惠?！崩钊A蓉說道。

“多規(guī)合一”在開化試點以來，不僅統(tǒng)一了技術(shù)指引和規(guī)劃語言，也明晰了產(chǎn)業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)布局，更提升了審批時間與效率。最重要的是這張“多規(guī)合一”的“藍(lán)圖”明確了開化全縣域作為一個大公園來規(guī)劃、建設(shè)和管理的定位，讓老百姓知道“全域景區(qū)化、景區(qū)公園化”的發(fā)展方向，從而有利于提高投資的針對性，進(jìn)而增強(qiáng)群眾的獲得感。

實際上，從磚瓦廠轉(zhuǎn)型到民宿并不是姚志國的主意，而是他兒子姚宏燕的想法，這張“藍(lán)圖”中的“生態(tài)立縣”理念早已植入他的心中，他知道以生態(tài)換來的燒磚收入并不長久。

只有堅持“青山綠水就是金山銀山”，才是開化發(fā)展的正路子。

2015年，為貫徹落實主體功能區(qū)理念，進(jìn)一步推進(jìn)國家公園建設(shè)，開化縣要求全縣黏土類企業(yè)全部關(guān)停，轉(zhuǎn)型升級謀求新發(fā)展。借助這個契機(jī)，看到馬金溪沿岸的下淤村因經(jīng)營農(nóng)家樂、發(fā)展民宿而日漸紅火的姚宏燕很快轉(zhuǎn)變思路，馬金溪百里黃金水岸線不正是開化國家公園建設(shè)的重要內(nèi)容之一嗎？“我們這里的山水和空氣，要是放到大城市，那該多值錢！”姚宏燕興奮地說道，“為什么不請大城市的人到我們這來游玩住宿呢？”

“民宿”的核心是具有當(dāng)?shù)匚幕厣木幼…h(huán)境和風(fēng)俗，紅磚廠保留下來的窯洞和煙囪不正符合這點嗎？在與父親商量后，已過不惑之年的姚宏燕決定重新投資將紅磚廠改建成特色民宿，并很有深意地將其取名為“紅窯里”。為了保留原汁原味，酒店整體全部采用紅磚建設(shè)，搭配鋼結(jié)構(gòu)和玻璃幕墻讓每個窯洞獨立成為一間房，并劃分了咖啡廳、主題餐廳等功能區(qū)。姚宏燕甚至請了中國美院的專家來為綠化進(jìn)行設(shè)計，以進(jìn)一步凸顯姚家村的生態(tài)之美。

隨著“紅窯里”創(chuàng)意民宿的開張，姚宏燕心里還有更大的發(fā)展藍(lán)圖：“我們還準(zhǔn)備配套梅溪古渡、村口景觀、銀杏道等10個子項目，打造一個音坑鄉(xiāng)姚家紅窯里文化創(chuàng)意村！”

在這張“藍(lán)圖”的指導(dǎo)下，近年來，開化縣的生態(tài)旅游發(fā)展得有聲有色，2015年開化縣的出境水一類、二類水質(zhì)占比98.3%，空氣優(yōu)良率達(dá)99.4%以上，PM2.5平均濃度在29微克/立方米以下；全年接待游客689.79萬人次，同比增長18%，旅游收入達(dá)42.67億元，同比增長18.8%，農(nóng)民人均收入同比增長10.1%。

這樣出色的成績單受到了多方矚目。今年2月23日，習(xí)近平總書記在中央深改組第21次會議上，專題聽取開化縣“多規(guī)合一”試點改革情況后為其點贊。習(xí)近平總書記說道：“開化是個好地方，我還是要回去看看的?！?月3日上午，國家發(fā)改委、國家測繪局與浙江省政府簽署了《省級空間性規(guī)劃“多規(guī)合一”試點合作協(xié)議》，并明確要以“開化模式”為基礎(chǔ)來推進(jìn)省級空間性規(guī)劃“多規(guī)合一”試點工作。

得到肯定亦是鞭撻。這幾個月來，開化縣進(jìn)一步統(tǒng)一改革思想，組織開展“開化是個好地方，國家公園譜新章”的大討論活動；也致力于技術(shù)攻堅，優(yōu)化了“多規(guī)合一”的相關(guān)技術(shù)；還由縣委書記和縣長親自掛帥，及時調(diào)整組織機(jī)構(gòu)，充實骨干力量，強(qiáng)化了改革保障；排出了責(zé)任清單，通過自我加壓，把有關(guān)任務(wù)提前到6月底完成?！敖窈笪覀冞€要繼續(xù)探索‘多規(guī)合一’的長效管理機(jī)制，努力為全國其他地區(qū)提供有效的經(jīng)驗和改革模式?！崩钊A蓉說道，“同時，我們也要立足重點生態(tài)功能區(qū)的主體功能區(qū)定位，借助‘多規(guī)合一’試點帶來的改革紅利，加快轉(zhuǎn)變開化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和優(yōu)化空間開發(fā)模式，促進(jìn)我縣經(jīng)濟(jì)社會與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展?！?/p>

“‘多規(guī)合一’真正要在全國推廣還需要國家層面的頂層設(shè)計?！睏钣篮阏f道，“要使其成為一種制度化的長效機(jī)制，必須在總結(jié)經(jīng)驗后，在法律體系、規(guī)劃編制的制度建設(shè)等諸多方面都有實質(zhì)性的推動?！?/p>

（《小康》記者周宇、陳祖勇對本文亦有貢獻(xiàn)）