論政府購買公共服務中的公眾參與

楊成 劉瀟瀟

摘 要：政府購買公共服務引入有效的公眾參與機制，既有利于增加政府購買公共服務的透明度，尊重公眾的選擇權，監(jiān)督公共服務承接主體，也有利于實現(xiàn)政府購買公共服務的目標。就當前公眾參與政府購買公共服務的實踐來看，在廣度和深度方面均存在問題，難以對政府購買公共服務形成有效的程序規(guī)制。從節(jié)約財政資金并為公眾提供優(yōu)質、高效的公共服務的角度而言，只有建立有效的公眾參與制度，才能拓展公眾參與政府購買公共服務的廣度和深度。

關 鍵 詞：政府購買公共服務；正當程序；公眾參與

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）10-0017-07

收稿日期：2016-06-03

作者簡介：楊成（1976—），男，江西九江人，昆明理工大學法學院副教授，法學博士，碩士生導師，研究方向為行政法學；劉瀟瀟（1962—），男，湖南安化人，湖南文理學院法學院教授，法學碩士，研究方向為法理學。

基金項目：本文系國家社會科學基金項目“‘三公’經(jīng)費法治理論與實證研究”的階段性成果，項目編號：14BFX028；昆明理工大學省級人培項目“政府購買公共服務的行政法規(guī)制研究”的階段性成果，項目編號：14118837。

作為一種新型的政府提供公共服務方式，政府購買公共服務是公共服務民營化和社會化的產物，并已成為我國行政體制改革的發(fā)展趨勢。2013年以來，隨著公共服務市場化改革步伐的加快，政府購買公共服務正在逐漸發(fā)展成為公共服務供給中的一項制度性共識，而且在不久的將來，政府購買公務服務將廣泛適用于社會生活的諸多領域。 然而，政府購買公共服務畢竟是一種行政行為， 在廣泛適用的過程中，如果不對其進行有效的法律規(guī)制，就有可能存在權力的濫用與腐敗以及損害公眾利益等問題。因此，有必要以正當程序為視角，將公眾參與機制引入政府購買公共服務的過程中，在程序上對政府購買公共服務進行有效規(guī)制，以保障相對人的合法權益，更好地實現(xiàn)政府購買公共服務的目標。

一、公眾參與在政府購買公共

服務中的地位和作用

（一）公眾參與在政府購買公共服務中的地位

自20世紀80年代以來，我國通過《憲法》《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》等法律強化了公眾對行政過程的參與。“公眾參與正成為公共生活‘民主化’的一個符號?！盵1]近年來，隨著民主法治思想日益深入人心，公眾作為國家權力的主體，要求更多地、更直接地參與政府管理的各項公共事務之中，表達自己的意愿，因而政府的行政決策自然也就應當尊重并積極回應公眾的意愿。公眾意愿是政府作出行政決策的社會基礎，也是衡量政府行政決策是否正確的標準。在政府行政決策中，公眾參與的形式主要有民意調查、聽證、座談、懇談、協(xié)商和征求意見等。

雖然政府購買公共服務是為了提高公共財政資金的利用率，為公眾提供更為高效、優(yōu)質的公共服務，但由于公共服務的購買者——政府與公共服務的消費者——公眾存在信息不對稱的可能，如果缺乏有效的公眾參與機制，就會導致政府所購買的公共服務不能滿足公眾的利益訴求，因而得不到公眾的認同與支持，進而違背政府購買公共服務的初衷。因此，公眾參與在政府購買公共服務中的地位就顯得更為特殊和重要。公眾是公共服務的實際消費者和最終受益者，政府購買公共服務與公眾的利益息息相關。“凡生活受到某項決策影響的人，就應該參與那些決策的制定過程?！盵2]為了保障公眾的合法權益，政府在購買公共服務的過程中必須引入有效的公眾參與機制，以保障公眾的知情權，尊重并積極回應公眾對公共服務的意愿和訴求，加強與公眾之間的互動和溝通。只有實現(xiàn)了公眾廣泛而有效的參與，政府才能洞悉并及時回應公眾的訴求，進而實現(xiàn)政府購買公共服務效益的最大化。

（二）公眾參與在政府購買公共服務中的作用

⒈增加政府購買公共服務的透明度，防止政府權力的濫用與腐敗。政府購買公共服務的主要動因是節(jié)約資金，為公眾提供高效、優(yōu)質的公共服務。如果政府在購買公共服務的過程中存在權力的濫用與腐敗，則有可能造成財政資金的浪費， 難以實現(xiàn)政府購買公共服務的目標。而公眾參與能夠有效增加政府購買公共服務的透明度，防治政府權力的濫用與腐敗。眾所周知，“保密多的政府行政腐敗也多，受到公眾監(jiān)督的政府為公眾服務的精神也較好?！盵3]政府權力的濫用與腐敗往往與政府暗箱操作、透明度低有很大的關系，因為政府權力運作的封閉狀態(tài)遮擋了公眾的視線，為政府官員濫用權力、謀取私利提供了方便?？梢哉f，公眾對政府行政權力運作過程不知情是政府行政權力濫用和腐敗的根源?！瓣柟馐亲詈玫南緞?，一切見不得人的事情都是在陰暗的角落里干出來的?！盵4]讓政府權力在陽光下運行，是防止政府權力濫用與腐敗的有效途徑。公眾參與政府購買公共服務的過程就是政府相關信息披露的過程。在參與過程中，公眾既能夠充分獲取政府購買公共服務的相關信息，全面了解政府購買公共服務的整個過程，也能夠更好地監(jiān)督公共服務的購買者和承接主體，從而使政府購買公共服務的過程更為透明，這樣，就能夠避免政府在購買公共服務過程中因暗箱操作所帶來的權力濫用與腐敗。此外，公眾通過聽證會、征求意見會、懇談會、座談會、討論會等多種形式參與政府購買公共服務的全過程，對政府購買公共服務進行全方位監(jiān)督，也能夠防止政府權力的濫用與腐敗。

⒉尊重公眾的選擇權，確保政府購買公共服務獲得公眾的認同。公眾是公共服務的直接消費者和最終受益者，因而政府購買公共服務必須尊重并積極回應公眾的訴求，以公眾的利益訴求為旨歸，唯有如此，政府購買公共服務才具備正當性，才能獲得公眾的認同和支持。如果政府購買公共服務僅僅由政府單方面進行，即使政府可以通過行政權力單方面購買公共服務，也難以實現(xiàn)政府購買公共服務的目標。廣泛有效的公眾參與是實現(xiàn)政府購買公共服務的正當性和尊重公眾選擇權的重要前提。公眾參與政府購買公共服務的全過程有利于形成各種利益群體之間的博弈和制衡局面，促使政府在購買公共服務的過程中充分考慮多方面的利益訴求，尤其是作為公共服務的消費者——公眾的利益訴求。換言之，只有充分尊重并積極回應公眾的訴求，確保政府通過購買的方式所提供的公共服務符合公眾的需求，才能獲得公眾的廣泛認同與支持。此外，從社會心理的視角進行分析，公眾在參與政府購買公共服務的過程中，其人格尊嚴獲得了政府的尊重，就會有當家作主的歸屬感，進而增加對政府購買公共服務的信任感，這樣，就會使政府購買公共服務的行政決策更容易獲得公眾的認同和支持。[5]

⒊監(jiān)督公共服務承接主體，更好地實現(xiàn)政府購買公共服務的目標。政府購買公共服務存在三方主體，即政府、公共服務承接主體和公共服務消費者。在政府購買公共服務的過程中，政府只是公眾委托的社會公共事務管理者，公眾才是公共服務的消費者和最終受益者。雖然政府作為公共服務的代言人，在向公共服務承接主體——社會組織購買公共服務之后，為了確保公共服務的質量，還需要履行監(jiān)管社會組織的義務，但由于政府不是公共服務的直接消費者，僅僅由政府對社會組織所提供的公共服務進行監(jiān)督與評價，則很難保證公共服務的質量。密爾曾指出：“一般來說，凡辦理一項事業(yè)或決定怎樣來辦和由誰來辦那項事業(yè)，最適宜的人莫若在那項事業(yè)上有切身利害關系的人?！盵6]可以說，對社會組織所提供的公共服務進行監(jiān)督與評價，最適宜的人莫過于公共服務的直接消費者和最終受益者——公眾。因為公眾作為公共服務的直接消費者和最終受益對象，對社會組織所提供公共服務的質量具有最為直觀的感受。因此，政府在對社會組織所提供的公共服務進行監(jiān)督與評價的過程中，應充分聽取公眾的意見并吸納獨立第三方參與監(jiān)管。通過公眾參與，由公眾對公共服務的質量進行評價與監(jiān)督，能夠更好地監(jiān)督公共服務承接主體，確保社會組織向公眾提供高效、優(yōu)質的公共服務，從而更好地實現(xiàn)政府購買公共服務的目標。

二、我國政府購買公共服務中缺乏

有效的公眾參與

當前，我國雖然建立了政府購買公共服務公眾參與機制，但就其效果而言，公眾參與的廣度和深度還不夠， 尚難以對政府購買公共服務形成有效的程序規(guī)制。

（一）公眾參與政府購買公共服務的廣度不夠

公眾參與的廣度是指公眾參與政府購買公共服務的普遍性。公眾參與政府購買公共服務的廣度不夠，主要體現(xiàn)為公共服務承接主體和公共服務消費者參與的普遍性較差。

⒈社會組織發(fā)展滯后，嚴重制約了公共服務承接主體參與的廣度。社會組織作為公共服務的承接主體，是公共服務的直接提供者。通過市場競爭機制選擇最適格的公共服務承接主體，是西方發(fā)達國家政府購買公共服務普遍的做法。因此，在政府購買公共服務的過程中，有足夠數(shù)量的、適格的社會組織充分參與競爭性購買，政府才能通過公開招標的方式選擇公共服務的承接主體。但是，由于我國社會組織發(fā)展滯后，且存在總體數(shù)量偏少、規(guī)模較小、發(fā)展不均衡、組織結構不健全、從業(yè)人員素質偏低、專業(yè)技術人員比重偏少、服務效能較弱等問題，在多數(shù)情形下都沒有足夠數(shù)量的、適格的社會組織參與競爭性購買，因而政府所購買的公共服務大部分都是通過與有資質的社會組織協(xié)商達成的，而真正通過公開招標選擇承接公共服務的社會組織尚屬少數(shù)。因此，社會組織發(fā)展不成熟，可供選擇的、適格的公共服務承接主體較少，已經(jīng)成為政府以競爭的方式選擇公共服務承接主體的主要制約因素。

⒉公共服務消費者參與聽證的權利被忽視。就行政法層面的分析來看，政府購買公共服務是通過行政契約進行的。在這種行政契約法律關系中，行政主體為政府及其組成部門——公共服務的購買者，行政相對人為社會組織——公共服務承接主體，公眾作為公共服務的消費者僅僅是第三方受益者。這種行政契約本身只賦予了社會組織程序性權利，沒有直接賦予公共服務的消費者——公眾程序性權利，包括要求聽證的權利。[7]加之由于我國現(xiàn)行法律法規(guī)沒有直接賦予公眾——公共服務消費者的程序性權利，因而在我國地方政府購買公共服務實踐中，公眾要求聽證的權利往往會被政府忽視。但在現(xiàn)代行政法中，受行政行為間接影響的利害關系人又稱為行政第三人，也享有程序性權利，包括要求聽證的權利。如《聯(lián)邦德國行政程序法》（1998年5月1日頒布文本）第13條2款規(guī)定：“程序結果對第三人有影響的，應其請求亦應通知其為參與人”；《日本行政程序法》規(guī)定：對于不利益處分的聽證，聽證主持人在認為必要時，“對當事人以外之人，依該不利益處分所依據(jù)之法令認為與該不利益處分有利害關系者，得要求其參加該聽證程序或許可其參加該聽證之相關程序。”[8]

（二）公眾參與政府購買公共服務的深度不夠

公眾參與的深度是指公眾參與政府購買公共服務的有效性。公眾參與政府購買公共服務的深度不夠主要體現(xiàn)為以下幾個方面：

⒈信息公開力度不夠。信息公開既是保障公眾知情權的必然要求，也是公眾有效參與的前提。一般而言，政府信息公開有兩方面的含義：一是政府擁有和掌握的信息向社會和公眾公開；二是政府權力運作的過程和結果向社會和公眾公開。[9]當前，在我國地方政府購買公共服務的過程中，政府相關信息無法真正做到公開和透明，政府與公眾之間存在嚴重的信息不對稱現(xiàn)象，違規(guī)、暗箱操作行為時有發(fā)生。例如：“有記者在北京、河北、江蘇等地采訪時了解到，在各地探索政府購買公共服務的過程中，由于財政預算管理上的弊端及監(jiān)督管理機制不完善，資金管理問題突出，違規(guī)、壟斷、暗箱操作、逆向選擇等現(xiàn)象多發(fā)，一些公共服務項目回扣高達40%?！盵10]

⒉政府沒有充分考慮公眾對公共服務的需求。政府關照并積極回應公眾對公共服務的需求，是建設服務型政府的內在要求。在政府購買公共服務的過程中，由于公共服務購買者與公共服務消費者存在信息不對稱的可能，因而政府了解并積極回應公眾對公共服務的需求是一個必不可少的環(huán)節(jié)。公眾作為公共服務的直接消費者，最清楚自己需要哪些公共服務。唯有以公眾需求為購買方向，才能使政府購買公共服務獲得公眾的認同與支持，才能確保公共服務社會化這一改革措施的順利推進。如果政府無視公眾對公共服務的需求而單方面購買公共服務，必然會偏離服務行政的基本方向，也難以獲得公眾的認同。當前，在我國地方政府購買公共服務的過程中，一些地方政府忽視了公眾對公共服務的選擇權，基本上沒有考慮公眾對公共服務的訴求，有時基于短期的政府績效或部門利益的考慮，往往以政府的需要為前提，將公共服務強加于被服務者。如全國政協(xié)委員蔡達峰認為：“今年送戲下鄉(xiāng)，明年送寬帶入戶，這樣的購買服務比較隨意，事先也沒有征求過意見，一些送上門的服務項目群眾并不急需，而群眾困難的事情卻沒有服務。”[11]

⒊公眾對公共服務質量的評價機制尚未建立。政府購買公共服務是為了克服政府這只“看得見的手”的失靈，借助市場機制這只“看不見的手”的優(yōu)勢，提高財政資金的使用效率，為公眾提供高效、優(yōu)質的公共服務。為了確保服務質量，政府作為公共服務的采購者和公眾利益的代言人，有義務和責任對社會組織所提供的公共服務進行監(jiān)督與評價。我國《政府采購法》第41條就明確規(guī)定了采購人對供應商的驗收義務和責任。但由于公共服務的質量缺乏客觀可量化的標準，如果僅僅由政府或政府委托的第三方對社會組織提供的公共服務進行驗收與評價，則很難得到客觀、真實的結果。而公眾作為公共服務的直接消費者和受益者，對公共服務的質量具有最為直觀的感受，因此，在對公共服務質量進行評價的環(huán)節(jié)，政府在委托第三方對公共服務質量進行評價的同時，還應將公眾對公共服務質量的滿意度作為評價的重要依據(jù)。我國《政府購買服務管理辦法（暫行）》（2014年）第35條規(guī)定：“購買主體應當建立監(jiān)督檢查機制，加強對政府購買服務全過程的監(jiān)督，積極配合有關部門將承接主體承接的政府購買服務行為納入年檢（報）、評估、執(zhí)法等監(jiān)管體系。”由此可知，在當前我國政府購買公共服務的實踐中，對社會組織所提供的公共服務質量的評價，僅僅是要求公共服務的購買者加強監(jiān)管，并沒有建立起公眾對公共服務質量的評價機制。

三、有效的政府購買公共服務

公眾參與機制之構建

“沒有參與就沒有民主，沒有制度化的參與就算不上真正的民主。只有制度化的公民參與才能使民主有效并持續(xù)地運轉?！盵12]同理，政府購買公共服務沒有制度化的公眾參與，就難以實現(xiàn)有效的參與，就體現(xiàn)不出民主，就不可能對政府權力進行有效監(jiān)督。亨廷頓曾指出：“制度是穩(wěn)定的、受珍重的周期發(fā)生的行為模式?！薄爸贫然墙M織和程序獲取價值觀和穩(wěn)定性的一種進程。”[13]由此可知，政府購買公共服務能否實現(xiàn)有效的公眾參與，制度是關鍵。因此， 必須建立有效的公眾參與制度，加強對政府購買公共服務的程序規(guī)制。

（一）拓展公眾參與政府購買公共服務的廣度

⒈積極培育社會組織，形成充分的市場競爭機制，拓展公眾參與的廣度。有足夠數(shù)量且專業(yè)化程度較高的社會組織提供公共服務，是大力推進政府購買公共服務的前提。鑒于當前我國社會組織發(fā)展滯后的現(xiàn)狀，必須采取多種措施積極培育社會組織，從而形成充分的購買公共服務市場競爭機制，拓展社會組織參與購買公共服務的廣度。當前，在社會組織培育方面，首先，應改革社會組織的管理體制，逐步取消社會組織的業(yè)務主管行政機關，使社會組織與行政機關脫離，政府僅負責對社會組織的監(jiān)管。同時，放寬對社會組織的限制，降低社會組織備案登記門檻，鼓勵并支持社會組織的發(fā)展；其次，政府應加大對社會組織的扶持力度，設立社會組織發(fā)展專項資金，加強社會組織人才隊伍建設。當然，政府購買公共服務與對社會組織的培育是相輔相成的。一方面，政府大力推進購買公共服務在一定程度上能夠積極培育社會組織，為社會組織提供更多的業(yè)務，拓展社會組織發(fā)展的空間；另一方面，隨著社會組織的發(fā)展壯大，將有更多適格的社會組織為公眾提供優(yōu)質、高效的公共服務，這樣，既能夠拓展政府購買公共服務的范圍，也能夠促進政府購買公共服務的發(fā)展。

⒉賦予公共服務消費者聽證的權利，拓展公眾參與的廣度。在政府購買公共服務的過程中，公共服務的消費者作為行政第三人，也應享有程序性權利，包括要求聽證的權利。公共服務消費者的聽證權利主要涉及兩個方面：一方面，公共服務項目的聽證權利。政府在民意調查的基礎上確定所購買的公共服務項目目錄之后，應引入由公眾和相關領域專家參與的聽證制度，對公共服務是否符合公眾的需求，是否適合政府購買，購買的規(guī)模數(shù)量是否合理，充分聽取公共服務消費者的意見并進行充分的論證，以確保公共服務目錄科學、合理，符合公眾的需求。另一方面，公共服務定價的聽證權利。對于政府購買的公共服務項目，應改變當前政府與公共服務提供主體之間的雙向定價模式，引入公共服務消費者參與定價機制，建立由公共服務消費者參與公共服務定價公開聽證制度，并把公共服務消費者對公共服務定價的意見作為決定公共服務承接主體中標價格的法定依據(jù)之一。[14]

（二）拓展公眾參與政府購買公共服務的深度

⒈健全政府信息公開制度，拓展公眾參與的深度。為保障公眾的知情權，實現(xiàn)公眾的有效參與，凡是政府掌握的相關信息都應向社會和公眾公開，同時政府購買公共服務的整個過程也應向社會和公眾公開。具體而言，政府應當向社會和公眾公開的信息包括：購買前的政府決策依據(jù)、預算資金、審批程序、民意調查結果、公共服務購買目錄以及對公共服務承接主體的要求；購買過程中的資格預審信息、評標機制、競標過程和中標結果以及公共服務提供主體的介紹；購買后社會組織對公共服務合同履行情況和第三方的評價結果等。此外，政府還應當建立購買公共服務信息平臺，將這些信息依職權或依公眾的申請向社會和公眾公開，使其成為公眾有效參與政府購買公共服務的有力保障。從社會心理的視角分析，公眾在參與政府購買公共服務的過程中，如果獲取了較為全面的政府購買公共服務相關信息，就會對政府購買公共服務的決策進行更好的價值評判，就會對存在的問題進行理性的分析和客觀的評價，相應地，公眾非理性、情緒化的責難就會減少，從而構筑起公眾對政府購買公共服務決策行為信任的橋梁。

2.建立民意調查制度，拓展公眾參與的深度。為了確保政府所購買的公共服務符合公眾的需求，提高財政資金的使用效率，必須賦予公眾對公共服務的選擇權。為此，可借鑒汶川地震后重建時的經(jīng)驗和做法，即政府在購買公共服務之前進行民意調查，充分了解公眾對公共服務的需求，然后根據(jù)公眾的需求編制購買公共服務目錄。民意調查可以采取問卷調查、征求意見、民意懇談會等方式，利用網(wǎng)絡、微信平臺等媒介，充分收集相關信息，采取定性與定量相結合的分析方法，迅速、準確地篩選出公眾對于公共服務需求的信息，并將公眾的需求作為政府確定購買公共服務項目的重要參考依據(jù)。為了保證民意調查結果的可靠度和可信度，使之真正成為公眾表達自己意愿的有效手段，政府可以委托獨立的第三方進行客觀、公正的民意調查，并將相關數(shù)據(jù)分析結果公開。

3.建立公共服務質量公眾評價制度，拓展公眾參與的深度。如上文所述，在對公共服務質量進行評價的環(huán)節(jié)，政府在委托第三方對公共服務質量進行評價的同時，還應將公眾對公共服務質量的滿意度作為評價的重要依據(jù)。為了使公眾的評價具有法律效力，政府應當將公眾不滿意作為解除行政合同、追究公共服務承接主體違約責任的法定情形。此外，為了讓公眾的意見能夠及時地反饋給政府，還應建立公眾反應訴求的程序和機制，尤其是投訴和質疑的程序和機制。通過這些程序和機制，政府能夠及時地處理公眾所反映的公共服務質量問題，也能夠提升公眾參與的效率。

“使那些與某一決定有直接利害關系的人參與該決定的制定過程，并向其陳述決定的理由，這不僅僅是提高效率的需要，而且恰恰是正義的要求?！盵15]在政府購買公共服務的過程中，通過廣泛而有效的公眾參與，公眾既可以向政府傳達最廣泛、最真實的信息，也可以充分表達自己的利益訴求，這樣，不僅能夠確保政府所購買的公共服務符合公眾的利益訴求，讓公眾享受更為高效、優(yōu)質的公共服務，而且能夠更好地實現(xiàn)公共服務社會化改革的目標；同時，通過廣泛而有效的公眾參與，還能夠使政府購買公共服務的過程更加透明，避免因暗箱操作而引發(fā)的腐敗行為，從而促進我國政府購買公共服務的健康發(fā)展。

【參考文獻】

[1]王錫鋅.公眾參與：參與式民主的理論想象及制度實踐[J].政治與法律，2008，（06）：8-14.

[2]（美）科恩.論民主[M].聶崇信等譯.商務印書館，1988.15.

[3][4]王名揚.美國行政法（下）[M].中國法制出版社，1995.960.

[5]楊成.公眾參與：農民集中居住良性推進的程序保障[J] .河北法學，2014，（11）：132-140.

[6]（英）約翰·密爾.論自由[M].許寶骙譯.商務印書館，1959.130.

[7]許燕.政府購買公共服務對公法價值的挑戰(zhàn)[J].法制博覽.2014，（05）：14-16.

[8]周佑勇，何淵.淺析行政第三人[EB/OL].http：//www.chinalawedu.com/news/16900/172/2004/9/，2007-06-10.

[9]方旭.我國政府信息公開現(xiàn)狀及制約因素探析[J].圖書情報工作網(wǎng)刊，2011，（07）：47.

[10]何勇海.政府購買公共服務需要陽光[N].湖北日報，2014-07-04（04）.

[11]劉力源.政府購買公共服務應尊重公民的選擇權[N].文匯報，2011-03-13（03）.

[12]張欽朋，馬海龍.公民有序政治參與的制度化分析[J].行政與法，2008，（11）：23-24.

[13]（美）塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M].李盛平等譯.華夏出版社，1988.66.

[14]王凌燕.行政法視野下政府購買公共服務的思考[J].長春理工大學學報（社會科學版），2013，（04）：26-28.

[15]E.Pincoffs，Due Process，and a Kantian Injunction，in due process，Pennock and Chapm an（eds），NewyorkunivPress，1997，p12.

（責任編輯：高 靜）