易本勝

專題—國家高端軍事智庫建設(shè)運(yùn)行研究

美國國家高端軍事智庫—國防部凈評估辦公室，是一個(gè)被外界稱為“美軍核心智庫”的神秘機(jī)構(gòu)。其前身為20世紀(jì)70年代初的國家安全委員會(huì)凈評估組，甚至可追溯到50年代初的國家安全委員會(huì)凈評價(jià)分委員會(huì)。該室自成立以來使用自主開發(fā)的凈評估方法，在塑造美國戰(zhàn)略決策和推動(dòng)美軍轉(zhuǎn)型等發(fā)展方面發(fā)揮了重要而深遠(yuǎn)的影響。其角色定位、運(yùn)作程序和研究方法等均有獨(dú)特之處。雖然中美國情、軍情不同，但是其相關(guān)理念與做法對我國家高端軍事智庫建設(shè)運(yùn)行仍不乏借鑒價(jià)值。

2009年12月23日，美國國防部發(fā)布第5111.11號指令《凈評估辦公室主任》（簡稱“指令”），是對凈評估辦公室（簡稱“凈估辦”）主任角色定位進(jìn)行的最近一次確認(rèn)和更新，包括目的、適用、定義、責(zé)任與職能（簡稱“職責(zé)”）、關(guān)系、權(quán)限、發(fā)放范圍、生效日期和參考資料等九個(gè)部分，涉及美高端軍事智庫—凈估辦建設(shè)運(yùn)行的若干要件，內(nèi)涵十分豐富。美軍強(qiáng)調(diào)個(gè)人負(fù)責(zé)，這里作為規(guī)范對象的凈估辦主任，他既代表著主任這一領(lǐng)導(dǎo)職位，也代表了凈估辦這個(gè)組織機(jī)構(gòu)。

執(zhí)行法定凈評估工作的專職機(jī)構(gòu)

指令在“目的”一節(jié)從總體上開宗明義地指出：一是依法頒令，以更新凈估辦主任職責(zé)、關(guān)系及權(quán)力；二是明責(zé)授權(quán)，授權(quán)凈估辦主任以國防部指示形式公布相關(guān)政策。

所謂依法頒令，即“根據(jù)《美國法典》第10章第113節(jié)授予國防部長的權(quán)力，重新頒布國防部第5111.11號指令《凈評估辦公室主任》，以更新凈估辦主任的職責(zé)、關(guān)系及權(quán)力”。根據(jù)美國法律，凈評估既是國防部長提交的成果，同時(shí)也是他履行職責(zé)的工具。現(xiàn)行《美國法典》對國防部長的凈評估職責(zé)有三條規(guī)定：一是每年向國會(huì)提交一份包含對美國及其盟友武裝力量在防務(wù)能力和計(jì)劃方面與其潛在對手相比的綜合性凈評估的報(bào)告。二是規(guī)定報(bào)告的內(nèi)容應(yīng)包括：美國及其盟友武裝力量與對手在防務(wù)能力和計(jì)劃方面的對比；對報(bào)告提交前5年和未來幾年中這些能力和計(jì)劃的審查；對國防部短期內(nèi)重建或擴(kuò)展防務(wù)能力和計(jì)劃以應(yīng)對威脅所用手段的描述；在全面評估以及戰(zhàn)略和地區(qū)評估中，反映當(dāng)年向國會(huì)提交的預(yù)算和5年防務(wù)計(jì)劃中確認(rèn)的美國武裝力量防務(wù)能力和計(jì)劃，并確認(rèn)其中美國武裝力量防務(wù)能力的缺陷。三是在總統(tǒng)當(dāng)年向國會(huì)提交預(yù)算的同時(shí)向國會(huì)提交年度報(bào)告，并區(qū)分保密和非保密兩種形式。這便是對凈估辦角色定位的原始依據(jù)和基本遵循。

所謂明責(zé)授權(quán)，即“授權(quán)凈估辦主任作為直接向國防部長報(bào)告的主要參謀助手，根據(jù)賦予的職責(zé)和權(quán)力，以國防部指示形式公布國防部政策”。這段話表達(dá)了兩層意思：一是凈估辦主任有職，是國防部長的主要參謀助手。二是凈估辦主任能以國防部指示形式公布國防部政策。作為一個(gè)重要“國防部機(jī)構(gòu)”的負(fù)責(zé)人可以發(fā)布國防部指示，傳達(dá)國防部長的聲音，名正言順地代為“擬旨”和“宣旨”并“奉旨”行事，以更好地組織落實(shí)國防部長批準(zhǔn)的相關(guān)政策，防止抵觸和減少政策執(zhí)行過程中的阻力。

國家層面凈評估的牽頭組織機(jī)構(gòu)

指令“適用”一節(jié)明確其“適用于國防部長辦公廳、各軍種部、參聯(lián)會(huì)主席辦公室與聯(lián)合參謀部、各作戰(zhàn)司令部、國防部監(jiān)察長辦公室、國防部各業(yè)務(wù)局、國防部各野戰(zhàn)機(jī)構(gòu)，以及其他國防部內(nèi)的組織實(shí)體（統(tǒng)稱國防部機(jī)構(gòu)）”。這些都是凈估辦要與之打交道的機(jī)構(gòu)，而凈估辦才是執(zhí)行凈評估職能的主體。

凈評估職能由國安會(huì)轉(zhuǎn)移至國防部并由凈估辦獨(dú)立執(zhí)行后，最根本的變化就是不再由“官僚”主導(dǎo)，但是為了確?！靶●R拉大車”（凈估辦只編15人，另有項(xiàng)目合同制雇員50人左右），特別是適時(shí)掌握真實(shí)情況，仍然需要官僚和官僚機(jī)構(gòu)的配合支持。也就是說，作為高端軍事智庫，凈估辦既要獨(dú)立運(yùn)作，又要深入官僚體系之中，具有“半機(jī)關(guān)、半實(shí)體”的特點(diǎn)。不僅如此，凈估辦還要與其他政府機(jī)構(gòu)和非政府機(jī)構(gòu)建立聯(lián)系。從工作實(shí)踐看，它作為一個(gè)“小核心”早已與“大外圍”眾多智庫構(gòu)成了龐大的凈評估網(wǎng)絡(luò)。其中包括：蘭德公司、國家戰(zhàn)略研究所、傳統(tǒng)基金會(huì)、布魯金斯研究所、企業(yè)研究所、卡內(nèi)基國際和平基金會(huì)、國防大學(xué)戰(zhàn)略研究所、海軍分析中心等著名智庫。

幫助國家保持競爭力的

綜合分析機(jī)構(gòu)

凈估辦作為國家高端軍事智庫主要運(yùn)用自主開發(fā)的凈評估方法。指令在“定義”一節(jié)將凈評估術(shù)語定義為“對決定國家相對軍事能力的軍事、技術(shù)、政治、經(jīng)濟(jì)和其他因素的比較分析。目的是確認(rèn)值得高層防務(wù)官員注意的問題和機(jī)遇”。而國防部長要對美國軍事能力相對于競爭者所處的地位提出咨詢建議，就需要這種為了達(dá)到準(zhǔn)確性和適當(dāng)性不限制提出問題和信息使用，將敵我雙方的數(shù)據(jù)拿到一起來比較的方法。政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和技術(shù)變化的速度日益加快，使得安全環(huán)境總是動(dòng)態(tài)變化，并令人迷惑甚至不安，而凈評估正是認(rèn)識(shí)和應(yīng)對這些挑戰(zhàn)的有效工具，“被具有遠(yuǎn)見的領(lǐng)導(dǎo)人視為在不斷變化的安全環(huán)境中幫助美國保持競爭力的重要方法”。

國家凈評估關(guān)注最寬泛意義上的國家安全。旨在通過發(fā)現(xiàn)并闡述重大國家安全問題的本質(zhì)，為戰(zhàn)略和政策制定者提供深刻見解。它既能查找問題又能發(fā)現(xiàn)機(jī)遇，通過定期和不定期為國家安全“搞體檢”和“作診斷”，向總統(tǒng)、國安會(huì)和國防部長提供下列問題的答案：我們是否有問題？如果有，問題有多嚴(yán)重？發(fā)展趨勢是好是壞？導(dǎo)致問題的根本原因何在？如此從國家安全活動(dòng)若干方面，對美國和對手進(jìn)行比較，能夠更加均衡和詳細(xì)地對“真實(shí)世界”中國家安全活動(dòng)的性質(zhì)及其問題與機(jī)遇作出分析，能使戰(zhàn)略和政策制定者更好地理解當(dāng)前形勢，而有了對形勢的更好把握就可以引領(lǐng)防務(wù)態(tài)勢的轉(zhuǎn)變。

國家指揮當(dāng)局履職盡責(zé)的

參謀助手和顧問機(jī)構(gòu)

指令在“職責(zé)”一節(jié)明確：“凈估辦主任是國防部長在凈評估方面的主要參謀助手和顧問。”并賦予這一角色七項(xiàng)職責(zé)。

開展凈評估活動(dòng) “以其他國家或國家集團(tuán)相應(yīng)能力為參照，發(fā)展協(xié)調(diào)針對美國軍事能力和潛力所具地位、發(fā)展趨勢及未來前景的凈評估活動(dòng)，以便為美國確定新增的或未來的威脅與機(jī)遇”。包括在指定戰(zhàn)區(qū)、地區(qū)、職能或任務(wù)中，美國和外國當(dāng)前的和正在規(guī)劃中的軍事能力，以及特定能力、戰(zhàn)術(shù)、理論和武器系統(tǒng)等方面的凈評估活動(dòng)，力求為國防部長及其他高級防務(wù)官員就顯現(xiàn)的戰(zhàn)略挑戰(zhàn)問題或機(jī)會(huì)窗口提供早期預(yù)警，以期最終獲得與競爭對手的相對優(yōu)勢。

擔(dān)當(dāng)凈評估顧問 “針對國防部長向總統(tǒng)和國會(huì)提交的年度報(bào)告、國會(huì)聽證以及與外國政府討論中任何凈評估部分，開展凈評估活動(dòng)、提出建議并擔(dān)當(dāng)顧問，以及為參聯(lián)會(huì)主席凈評估活動(dòng)的準(zhǔn)備活動(dòng)提供建議”。人們常說凈估辦主任有直通車、建議能直達(dá)頂層，這便是其直接對國家指揮當(dāng)局負(fù)責(zé)、不受官僚挾制的基本依據(jù)。

提供凈評估協(xié)助 “在國安會(huì)展開的國家凈評估活動(dòng)中，提供指導(dǎo)與參謀協(xié)助并代表國防部長；在同情報(bào)機(jī)構(gòu)聯(lián)合的凈評估活動(dòng)中作為國防部長辦公廳的首要節(jié)點(diǎn)行動(dòng)”。國安會(huì)凈估組轉(zhuǎn)為國防部凈估辦后，其原有權(quán)力和使命并沒有解除。正如卡爾博爾所言：“馬歇爾現(xiàn)在負(fù)責(zé)實(shí)施由他自己授權(quán)的凈評估，不過他不用向自己匯報(bào)，也不用評價(jià)自己的成果?！币源擞^之，凈估辦主任在國防部內(nèi)僅次于國防部長，可謂“一人之下、萬人之上”，而他在國安會(huì)中又常常代表國防部長，并且國防部長的任期大都不足馬歇爾任期的十分之一，其影響往往蓋過國防部長就不足為奇了。

支持凈評估發(fā)展 “為在國防部內(nèi)改善與發(fā)展凈評估提供支持，包括但不限于維護(hù)、保存歷史上所有渠道情報(bào)和友方力量數(shù)據(jù)的資料館”。這既是高端智庫履職盡責(zé)的需要，也是“三軍之事莫重于密”和“成大事者不與眾謀”的必然要求所致。掌管“所有渠道情報(bào)和友方力量數(shù)據(jù)”至關(guān)重要，因?yàn)槿绻狈η閳?bào)數(shù)據(jù)信息保障，那么凈評估就只能是“無米之炊”。這也是其與外情不脫節(jié)的根本保證。但僅此還不夠，因?yàn)榍閳?bào)界和軍種部所能和愿意提供的東西在種類、數(shù)量、制式、完整程度上都還存在問題，凈估辦必須建立并維護(hù)自己的情報(bào)數(shù)據(jù)資料館。

提供客觀分析 “根據(jù)要求或確定的必要性對政策、理論、戰(zhàn)略、目的和目標(biāo)提供客觀分析”。這意味著凈估辦主任可以對上述各點(diǎn)“評頭論足”和“說三道四”，對他而言真正是“學(xué)術(shù)無禁區(qū)”。這是一項(xiàng)重要使命，但也是其討嫌和遭人嫉恨的原因之一。好在他只是提供客觀分析，而不是“越俎代庖”，甚至“搶地盤”或“搶飯吃”。

審查評估信息 即“根據(jù)需要，與國防部官員進(jìn)行協(xié)調(diào)，以保證國防部文件、審議和討論反映恰當(dāng)?shù)?、及時(shí)更新過的評估信息”。這是在國防部長核準(zhǔn)前的預(yù)審、初審或補(bǔ)審工作，是對國防部長手臂的延伸，以使其從瑣碎業(yè)務(wù)事項(xiàng)中解脫出來，集中精力把握目標(biāo)、方向和路線。

執(zhí)行其他事項(xiàng) “履行國防部長和副部長指定的其他職能（私下交辦事項(xiàng)）”。國防部長作為國防部的總戰(zhàn)略家，直接的凈評估支持可以改善他們個(gè)人的表現(xiàn)，也可以改善國家的安全狀況。五角大樓的每個(gè)計(jì)劃行為的周期都需耗費(fèi)數(shù)年時(shí)間，且需特別大的整合力量，這讓國防部長很難提出一些他不知道答案的問題，很難在實(shí)時(shí)的、快速變化的環(huán)境中創(chuàng)新，在機(jī)構(gòu)框架外尋找可選方案。為了不打斷龐大計(jì)劃機(jī)器的運(yùn)作，或者不要被其惰性所綁架，國防部長需要在私下提出問題，并秘密地獲得答案（對問題的評估和建議）。也就是說，他需要“親兵式”的機(jī)構(gòu)協(xié)助思考各種建議、做出戰(zhàn)略選擇。

輔助政策和戰(zhàn)略制定與落實(shí)的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

指令在“關(guān)系”一節(jié)明確凈估辦在履行規(guī)定的職責(zé)時(shí)與國防部和其他政府機(jī)構(gòu)有四種工作關(guān)系。

直達(dá)報(bào)告 “直接向國防部長和國防部副部長報(bào)告”。這是決定凈估辦發(fā)揮重要影響的一個(gè)得天獨(dú)厚的條件，使得它能夠擺脫國防部內(nèi)部斗爭的束縛，將見解立即轉(zhuǎn)達(dá)給國防部的最高領(lǐng)導(dǎo)，避免其獨(dú)立的分析預(yù)測受到任何組織的干擾和一些建議在較低層面被消耗掉，同時(shí)也使它成為國防部長的個(gè)人顧問，甚至秘密咨詢渠道。

交換信息 “與具有并行或相關(guān)職能的國防部其他官員、國防部機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，以及其他聯(lián)邦官員協(xié)調(diào)并交換信息”。凈估辦要與各軍種、各部門、各組成機(jī)構(gòu)打交道，就一些出現(xiàn)的問題進(jìn)行討論，以在國防部長面對各種相互矛盾的觀點(diǎn)時(shí)，能為其提供正式計(jì)劃程序以外的觀點(diǎn)，幫助他形成自己的綜合結(jié)論。

避免浪費(fèi) “在可能的情況下，運(yùn)用國防部以及其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的現(xiàn)有系統(tǒng)、設(shè)施和服務(wù)以避免重復(fù)，并實(shí)現(xiàn)最大的效益和節(jié)約”。美軍為凈評估創(chuàng)建了許多系統(tǒng)、設(shè)施和服務(wù)，但并不總是新設(shè)機(jī)構(gòu)、建造設(shè)施、研發(fā)系統(tǒng)，而是更多地租借和改造，務(wù)使每一步的建設(shè)成果都看得見、摸得著、用得上，絕不是用許多年建設(shè)一個(gè)盡善盡美的東西，在建成之前無所作為。

保持協(xié)調(diào) “國防部長辦公廳其他官員以及國防部機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)在本指令所賦予的權(quán)力、職責(zé)相關(guān)的所有事務(wù)上，與凈估辦主任進(jìn)行協(xié)調(diào)”。強(qiáng)調(diào)其他相關(guān)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)有責(zé)任和義務(wù)，積極主動(dòng)地配合支持凈估辦及其凈評估工作。

國防部內(nèi)享有至高無上特權(quán)的研究機(jī)構(gòu)

為確保完成使命任務(wù)，指令在“權(quán)限”一節(jié)授予凈估辦主任在履行被賦予的職責(zé)時(shí)，享有四項(xiàng)權(quán)力。

政策發(fā)布權(quán) “以國防部指示的形式發(fā)布指令賦予權(quán)力與責(zé)任范圍內(nèi)的國防部政策，包括提議與國防部官員和國防機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)共同履行職責(zé)的權(quán)力”。而且，在賦予的職責(zé)范圍內(nèi)，“有權(quán)力發(fā)布其他國防部指示、國防部手冊，以及一次性指令類備忘錄，以落實(shí)國防部長批準(zhǔn)的政策”。只不過，其“下達(dá)給各軍種部的指示應(yīng)通過相關(guān)軍種部長下發(fā)。下達(dá)給各作戰(zhàn)司令部的指示通常應(yīng)經(jīng)參聯(lián)會(huì)主席傳達(dá)”。這些權(quán)力不得下放，以避免政出多門與令出多門。

機(jī)密知情權(quán) 凈估辦主任可“根據(jù)國防部指示《信息收集與報(bào)告》獲得各種報(bào)告和信息，以執(zhí)行被賦予的職責(zé)”。雖然美軍向來以開放著稱，但在一些時(shí)候相關(guān)信息并不能輕易獲得。大多數(shù)機(jī)構(gòu)拒絕分享信息，尤其那些安全領(lǐng)域的最高信息，或是那些可能被分析利用而對其小團(tuán)體利益構(gòu)成威脅的敏感信息。但是，如果沒有充分的信息保障，那么凈評估就不可能形成“全面的圖景”，更不可能有全面的能力整合。

吁請協(xié)助權(quán) “在需要時(shí)與國防機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)直接溝通，以執(zhí)行被賦予的職責(zé)，包括傳達(dá)有關(guān)建議和協(xié)助方面的需求”。凈估辦主任可直接向國防機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)提出有關(guān)協(xié)助的需求和支援配合的建議。只是與各軍種部的溝通，應(yīng)在凈估辦主任和各軍種部長或其委托人，或由國防部長指定的委托人之間完成；而與各作戰(zhàn)司令部司令的溝通，通常應(yīng)通過參聯(lián)會(huì)主席來傳達(dá)。意在避免運(yùn)作過程中節(jié)外生枝而引起思想上的混亂，或?qū)φ９ぷ髦刃蛟斐筛蓴_。

溝通自主權(quán) 凈估辦主任被授權(quán)“在執(zhí)行所賦予的職責(zé)時(shí)，與其他執(zhí)行機(jī)構(gòu)官員、立法機(jī)構(gòu)代表、國家和地方官員、外國政府機(jī)構(gòu)代表，以及公眾人員以適當(dāng)方式進(jìn)行溝通”。只是與立法機(jī)構(gòu)代表的溝通，應(yīng)與主管立法事務(wù)的助理國防部長和負(fù)責(zé)主計(jì)的副國防部長兼首席財(cái)務(wù)官以適當(dāng)方式協(xié)調(diào)，并與國防部立法計(jì)劃保持一致。

綜合運(yùn)用非政府研究組織

智力資源的樞紐機(jī)構(gòu)

指令明確其發(fā)放范圍“無限制，可向公眾發(fā)放，并可通過網(wǎng)絡(luò)在國防部網(wǎng)址上獲取”，并不局限于指令第二條明確的適用范圍，體現(xiàn)出既高度保密又非常開放的智庫特性和“有所保、有所不保”的保密原則。這是凈估辦能夠承上啟下、左右逢源，特別是有效運(yùn)用非政府組織智力資源的重要保障。美國人認(rèn)為精英創(chuàng)造歷史，同時(shí)認(rèn)為公眾亦具有強(qiáng)大的力量。通過引導(dǎo)公眾輿論，強(qiáng)化其國防意識(shí)，可減少政策執(zhí)行的阻力。同時(shí)，使凈評估內(nèi)外透明，亦便于國會(huì)監(jiān)督以爭取信任與支持。事實(shí)上，美國已形成一個(gè)“以凈估辦為核心、眾多著名智庫為外圍支點(diǎn)”的凈評估網(wǎng)絡(luò)，有人因此評價(jià)凈估辦“無可替代地成為了聯(lián)邦政府聯(lián)系非政府研究機(jī)構(gòu)與人員的中心”。

責(zé)任編輯：劉靖鑫