秘密還是公開

劉妤

我國的全國人大及其常委會(huì)的表決方式以秘密表決為基礎(chǔ)，以公開表決為例外，相關(guān)法律對(duì)表決方式的規(guī)定不完善、有疏漏，理論界也鮮有研究。

2000年3月24日，我國臺(tái)灣“司法院”大法官作出“釋字第四九九號(hào)解釋”，宣告1999年9月5日，臺(tái)灣地區(qū)表決通過的《憲法增修條文》第一條、第四條、第九條及第十條修正條文“違憲”、無效。其理由之一為：“國民大會(huì)”于“民國八十八年九月四日”以無記名投票通過修正“憲法”增修條文，其修正程序抵觸了公開透明原則，也違反國民大會(huì)議事規(guī)則第三十八條第二項(xiàng)規(guī)定，國民因而不能知悉“國民大會(huì)”代表如何行使“修憲”職權(quán)，“有不待調(diào)查即可發(fā)現(xiàn)之明顯瑕疵”“已違反修憲條文發(fā)生效力之基本規(guī)范”，所以“修憲”無效。

我們的全國人大的表決以秘密投票為主要形式，從1990年七屆人大三次會(huì)議開始使用電子表決器，利用電子表決器進(jìn)行無記名表決成了全國人大及其常委會(huì)的主要表決方式。2010年有政協(xié)委員聯(lián)名提案，建議給表決器加個(gè)蓋子，“像ATM機(jī)的密碼鍵盤一樣，在表決器上方加個(gè)蓋子，手指伸進(jìn)蓋子里投票，別人就看不到了”[1]。有學(xué)者認(rèn)為這是體現(xiàn)民主的一種進(jìn)步，“這是有關(guān)民主的一個(gè)技術(shù)性細(xì)節(jié)”[2]。

我國臺(tái)灣的“國民大會(huì)”和全國人大都是代議機(jī)關(guān)，一個(gè)傾向于公開投票，一個(gè)推崇秘密表決，這不禁讓我們發(fā)問：對(duì)于代議機(jī)關(guān)來說，到底是公開表決更先進(jìn)，還是秘密投票更民主？這是值得我們思考的問題，也是本文要追求的解答。

一、研究代議機(jī)關(guān)表決方式的意義

表決是我國人大議事中的關(guān)鍵一步，是民主協(xié)商的過程外化為法律決定的“管道”。“表決是全國人大決定問題的唯一方法，因而也是全國人大舉行會(huì)議的一個(gè)必經(jīng)程序?！盵3]在我國人大的議事過程中，存在任免表決、議案表決等?！叭嗣翊泶髸?huì)的表決，是人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力全過程的最后一道程序，也是最關(guān)鍵的程序，直接關(guān)系到國家最高決策的正確與否，關(guān)系到國家的前途和人民的命運(yùn)。”[4]

密爾認(rèn)為，“關(guān)于投票方法的最重要的問題就是秘密或公開的問題”[5]，公開表決和秘密表決的區(qū)別在于是否為他人所知曉。本文也以公開表決和秘密表決為表決方式的基本分類?！肮_表決是代表或議員公開表示自己的意愿和態(tài)度，又分呼喊表決、舉手表決、起立表決、分組列隊(duì)表決、點(diǎn)名表決、擲球或作記號(hào)表決、鼓掌歡呼表決等形式；秘密表決是代表或議員所表示的意愿，他人無從知曉，又分投票表決、使用表決器表決等形式?！盵6]研究秘密還是公開的表決方式有重要意義。

（一）表決方式影響表決結(jié)果

表決方式對(duì)表決結(jié)果有重大影響，秘密狀態(tài)下的意愿表達(dá)和在意見能夠被公開并可能被追責(zé)的狀態(tài)下，議員（代表）們的表決行為會(huì)發(fā)生變化。我國人大及其常委會(huì)的會(huì)議表決方式經(jīng)歷了從公開表決到秘密表決的過程，建國后的很長一段時(shí)間里使用舉手、鼓掌等公開的表決方式，表決的結(jié)果都是一致通過，全國人大自從1990年七屆人大三次會(huì)議開始使用電子表決器表決，全國人大常委會(huì)于1986年3月第六屆第十五次會(huì)議開始采用電子表決器，這之后棄權(quán)票和反對(duì)票增多，“有時(shí)幾乎每項(xiàng)議案、包括法律案的表決，都出現(xiàn)棄權(quán)票和反對(duì)票”[7]。2001年2月14日閉幕的沈陽市第十二屆人大四次會(huì)議上，沈陽市中級(jí)人民法院報(bào)告因贊成票未過半數(shù)而未獲代表通過，成為同級(jí)地方人民代表大會(huì)會(huì)議歷史上的第一次，也被稱為“中國民主政治的標(biāo)志性事件”，此次的表決方式由舉手表決改為按表決器表決，被認(rèn)為是法院報(bào)告未獲通過的一個(gè)客觀原因[8]。

（二）代議機(jī)關(guān)的表決方式是憲法實(shí)施中的重大問題

上文提到的我國臺(tái)灣地區(qū)“國大”通過的《憲法增修條文》被臺(tái)灣司法院大法官認(rèn)定無效，理由是：大會(huì)采用了無記名投票方式，違反了議事公開透明原則，不利于政治責(zé)任的追究，因此違反自由民主之憲政秩序，屬于重大明顯瑕疵，即不生修憲應(yīng)有之效力。但這一解釋也遭到學(xué)者質(zhì)疑，不少學(xué)者從以下幾個(gè)方面展開討論：（1）“國大”表決方式違法是否達(dá)到了“明顯、重大”標(biāo)準(zhǔn)，從而不生“修憲”的效力？（2）“修憲”是否必然要求采用記名投票方式？（3）無記名投票是否違反民主原則[9]？事實(shí)上，無記名投票是否當(dāng)然違反民主原則，學(xué)者們見解不一，這是學(xué)理上的重大問題，也是憲法實(shí)施中的重要議題。

（三）表決是體現(xiàn)民主的決策方式

在理性、民主的社會(huì)里，有兩種作出社會(huì)選擇的基本方法：一種是“市場(chǎng)機(jī)制”，通常用于經(jīng)濟(jì)決策；另一種是投票，通常用于政治決策[10]。

經(jīng)過表決程序能增加其可信度和合法性，并且，表決也是矛盾和分歧達(dá)到一定程度的解決方式。通過表決能平息紛爭，獲得一個(gè)確定的解決方案，增強(qiáng)民意基礎(chǔ)，增加結(jié)果的接受度。當(dāng)年圍繞三峽大壩工程的建設(shè)與否產(chǎn)生嚴(yán)重的分歧，1992年3月，國務(wù)院將工程議案提交給第七屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議審議，讓全國人大對(duì)一項(xiàng)水利工程的開工與否進(jìn)行表決，恐怕是空前絕后，說明當(dāng)時(shí)分歧之嚴(yán)重。1992年4月3日，贊成1767票；反對(duì)177票；棄權(quán)664票；未按表決器的25票，贊成票過半，工程建設(shè)表決通過，標(biāo)志著三峽工程正式進(jìn)入建設(shè)期[11]。這次空前的表決體現(xiàn)了決策的民主化和科學(xué)化。

二、表決方式的確定依據(jù)

（一）代議制民主與表決方式

代議制民主成為當(dāng)今世界主流的民主形式?！耙粋€(gè)完善政府的理想類型一定是代議制政府了”[12]。

議員（代表）由選民們選舉出來，代表選民們行使管理國家的權(quán)力。關(guān)于選民和代表之間的關(guān)系，有“委托說”和“代表說”。“委托說”認(rèn)為“議會(huì)各個(gè)議員，各為其本選區(qū)選民的受托人”[13]，強(qiáng)調(diào)議員是選民的代理人，意味著議員的能動(dòng)性很小，基本是選民意見的傳聲筒?！按碚f”“否認(rèn)各為其本選區(qū)選民的受托人，而認(rèn)為議會(huì)全體為全國人民的受托人”[14]，該學(xué)說強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)，一是議員是全體人民的代表，二是代表有自己的獨(dú)立判斷，認(rèn)為代表在行使立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)等權(quán)力時(shí)有較大的選擇余地，但“議員過于討好選民或許是代議制難以完全克服的負(fù)面因素，但議員完全不理會(huì)選民則是對(duì)代議制的徹底背叛”[15]。無論是“委托說”中議員對(duì)選民的惟命是從，還是“代表說”的議員一定程度獨(dú)立表達(dá)意志，在議員和選民關(guān)系上都包含前者對(duì)后者負(fù)責(zé)的要求，否則就違背了代議制的基本精神。既然議員（代表）代行選民的權(quán)利，要對(duì)選民負(fù)責(zé)任，那么其代議行為向選民公開也是當(dāng)然之意。

代議制中包含的責(zé)任政治原理也對(duì)表決方式產(chǎn)生了影響。投票表決如果只是權(quán)利，則不需別人知道；如果是一種責(zé)任，則有考慮他人的愿望和利益的義務(wù)?；谧h員要對(duì)選民負(fù)責(zé)的代議制基本精神，在代議民主的發(fā)展過程中，隨著議會(huì)民主的發(fā)展和議員免責(zé)制度的形成，秘密會(huì)議在 18世紀(jì)遭到嚴(yán)厲批判，議事公開成了多數(shù)國家規(guī)定的議會(huì)的基本議事規(guī)則之一?！懊裰髡螢樨?zé)任政治，責(zé)任政治則衍生出國會(huì)運(yùn)作公開透明原則。而采取無記名投票將使選民無從知悉代議士的立場(chǎng)，致無從追究其責(zé)任?！盵16]

最先把議事公開原則寫入憲法的是美國，美國憲法第一條第五款規(guī)定：“各院議員對(duì)于任何問題的贊成票和反對(duì)票在出席議員五分之一的請(qǐng)求下，應(yīng)載入會(huì)議記錄?！痹诿绹h事公開的原則還從全體會(huì)議拓展到了委員會(huì)會(huì)議，美國從20世紀(jì)70年代開始對(duì)委員會(huì)的秘密會(huì)議制度進(jìn)行了改革 ，《立法重組法（1970年）》要求委員會(huì)秘密會(huì)議所進(jìn)行的唱名表決應(yīng)公布[17]。

我國的《人大議事規(guī)則》也規(guī)定全國人民代表大會(huì)會(huì)議公開舉行，涉及議事公開的具體規(guī)則還有：大會(huì)全體會(huì)議設(shè)旁聽席，會(huì)議舉行新聞發(fā)布會(huì)、記者招待會(huì)。此外，在選舉和表決任命時(shí)，選舉或者表決結(jié)果，由會(huì)議主持人當(dāng)場(chǎng)宣布；候選人的得票數(shù)，應(yīng)當(dāng)公布。這些都是議事公開的體現(xiàn)，但沒有明確規(guī)定表決公開。

（二）效率與表決方式

《羅伯特議事規(guī)則》是美國最廣受承認(rèn)的議事規(guī)范，《羅伯特議事規(guī)則》中總結(jié)了常用的三種表決方式：口頭表決、起立表決、舉手表決。這三種都屬于公開表決方式。對(duì)不需要比“過半數(shù)表決”更高額度的提議，一般都采用口頭表決：持贊成意見的議員（會(huì)員）呼喊“Aye”，不贊成的議員（會(huì)員）呼喊“No”，主席通過對(duì)比二者聲音的大小宣布表決的結(jié)果，通常是預(yù)設(shè)的表決方式。起立表決適用于已經(jīng)適用了口頭表決，但結(jié)果不明朗的情況，以及要求三分之二表決的情況；如果起立表決的情況也不明朗，主席可以命令對(duì)表決進(jìn)行計(jì)數(shù)，安排計(jì)數(shù)員請(qǐng)贊成方起立直到計(jì)數(shù)完畢，再請(qǐng)反方起立直到計(jì)數(shù)完畢。舉手表決可以代替口頭表決成為會(huì)議的基本表決方式，口頭表決結(jié)果如果不明朗，也可以舉手表決，適用于與會(huì)者都能看得見的小型會(huì)議或小委員會(huì)[18]。這三種都是操作簡單、效率較高的表決方式。

書面表決（無記名投票）讓表決人在表決卡上標(biāo)記自己的表決意見，并且為了保護(hù)表決人，這種表決卡是不記名的。最早由澳大利亞在公民選舉中確定下來，通過不記名填寫無差別的選票而實(shí)現(xiàn)表決過程[19]。無記名的電子表決器表決也屬于一種無記名投票，適用于成員眾多的表決事項(xiàng)，也是一種效率較高的表決方式。

點(diǎn)名表決，實(shí)際上就是一種“記名投票”，跟不記名投票相反，它可以把每個(gè)成員或者代表團(tuán)的表決態(tài)度記錄在案，是一種程序比較復(fù)雜的表決方式，要按照以下程序進(jìn)行。

1.表決采用點(diǎn)名表決。決定采用點(diǎn)名表決需要獲得一定表決額度的贊成，具體的額度要在法律當(dāng)中規(guī)定。例如，美國國會(huì)中這個(gè)額度是“出席成員的五分之一”。

2.點(diǎn)名按照字母順序或筆畫順序進(jìn)行，被點(diǎn)到名的成員回答“贊成”“反對(duì)”“棄權(quán)”，有時(shí)候還需要點(diǎn)兩遍以確定無誤。

3.主席宣布票數(shù)和表決結(jié)果。每位成員的表決以及最后的表決結(jié)果，應(yīng)當(dāng)完整地記錄在“會(huì)議紀(jì)要”里[20]。

另外還有簽名的書面表決，在表決卡上簽上自己的姓名，可以省去逐一點(diǎn)名的時(shí)間。表決的結(jié)果也會(huì)完整地記入會(huì)議紀(jì)要。電子表決器的記名表決，是把電子表決設(shè)備設(shè)計(jì)成具備“記名投票”的功能。這兩種是效率較高的記名表決方式，可以用來代替“點(diǎn)名表決”這種表決方式。

采用程序最完整的點(diǎn)名表決，最能體現(xiàn)代議制的民主性和程序的完整性，但現(xiàn)代議會(huì)的議案審議工作繁重，要兼顧工作效率。例如全國人大的議決日程就非常緊湊，2016年3月5日到3月16日召開的第十二屆全國人大四次會(huì)議，在3月16日安排的表決議案就有九項(xiàng)，大會(huì)采用電子表決器表決，只用了不到一個(gè)小時(shí)的時(shí)間就全部表決完畢[21]。如果采用逐一唱名表決根本不可能完成。

從效率的角度來說，公開表決中的口頭表決、起立表決等簡單快速，適合于爭議性不大的事項(xiàng)。表決方式也可以轉(zhuǎn)換，開始先采取簡單的表決方式，對(duì)表決結(jié)果有懷疑則可以用其他方式二次表決。

美國國會(huì)表決方式的歷史變遷也能對(duì)此進(jìn)行佐證。20世紀(jì)70年代以后美國國會(huì)的記名表決、點(diǎn)名表決次數(shù)大幅度增加，而傳統(tǒng)意義上的呼聲表決、起立表決則漸漸被較少采用。這種變化的根本原因，在于記名表決可以建立個(gè)人聲望，在具有爭議的提案上能夠明確地表達(dá)自己的個(gè)人立場(chǎng)，同時(shí)適應(yīng)民意以及壓力集團(tuán)的需求。在20世紀(jì)80年代以來，記名投票、點(diǎn)名投票次數(shù)銳減。原因是這兩種方法被濫用，大大影響了國會(huì)的效率[22]。

（三）投票自主與表決方式

決定表決方式的另外一個(gè)考量因素就是對(duì)投票自由的影響。一般認(rèn)為，在秘密表決中，投票人的投票情況不為其他人所知，往往能真實(shí)反映投票人的心理，能保障投票人自由地行使投票權(quán)利。即使是投票人的上級(jí)、雇主想利用職權(quán)壓力影響投票行為，或者其他強(qiáng)勢(shì)階層試圖利誘、威脅投票人，試圖影響表決結(jié)果，也會(huì)因?yàn)闊o法獲取真實(shí)的投票狀況，而喪失對(duì)表決結(jié)果的控制。

雅典作為世界民主的起源地，在公元前六世紀(jì)就實(shí)行了直接民主，在公民大會(huì)上由公民采取投票或舉手的方式來做最后的決定。最早是使用豆子、瓦片或石塊來當(dāng)選票的，雅典公民在對(duì)某位執(zhí)政人物決定是否對(duì)其“放逐”時(shí)，為讓雅典公民能自由表達(dá)意見，在投票前不受威脅、利誘，投票后不被打擊、報(bào)復(fù)，采用了秘密投票[23]。秘密投票在西方各國歷經(jīng)了曲折的發(fā)展，最終由澳大利亞創(chuàng)立了“澳大利亞投票法”，秘密投票的選舉辦法才得以確立和推廣。因此，在民主選舉的發(fā)展歷史上，秘密投票的確立被認(rèn)為有里程碑的意義，選舉中的秘密投票被公認(rèn)能體現(xiàn)選民的自由意志，排斥外來壓力，最大程度上實(shí)現(xiàn)民主。

公開投票則被認(rèn)為由于投票行為袒露于公眾場(chǎng)所，強(qiáng)勢(shì)階層的利誘、威脅有實(shí)現(xiàn)的空間，弱勢(shì)階層的投票人在投票時(shí)會(huì)迫于壓力，不敢表露真實(shí)的投票意愿。這種表決方式被認(rèn)為易于實(shí)現(xiàn)強(qiáng)勢(shì)階層的意愿，因此強(qiáng)勢(shì)階層為了施加自己的影響，掌控表決結(jié)果，往往贊成公開的表決方式。

我國人大的表決方式發(fā)展歷史也說明了秘密投票對(duì)表決行為的影響，秘密表決更能反映表決者內(nèi)心的自主意識(shí)，不受外界壓力的影響。全國人大常委會(huì)研究室原主任程湘清，在回憶有關(guān)表決任命的往事時(shí)指出，八屆全國人大常委會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)提請(qǐng)任命幾名顧問時(shí)，有一位沒有通過表決。人事任命未能通過的現(xiàn)象，此前極為鮮見，程湘清分析，之所以發(fā)生這樣的變化，與表決方式改為電子表決器表決有關(guān)。此前，常委會(huì)上的人事任命案是舉手表決，“秘書局工作人員站在會(huì)場(chǎng)四周，因?yàn)榕e手的人多，不舉手的就引人注目，這樣，即使內(nèi)心不同意也會(huì)舉手。”程湘清回憶道[24]。在面臨政治壓力的情況下，公開的表決方式往往讓人們不敢自由表達(dá)內(nèi)心意愿。1968年10月13日召開的中國共產(chǎn)黨八屆十二中全會(huì)，會(huì)上批準(zhǔn)了《關(guān)于叛徒、內(nèi)奸、工賊劉少奇罪行的審查報(bào)告》，并作出把劉少奇“永遠(yuǎn)開除黨籍，撤銷其黨內(nèi)外一切職務(wù)”的決議，舉手表決時(shí)雖然很多人內(nèi)心并不同意，但只有一個(gè)人沒有舉手[25]。

但是，議員（代表）投票表決和公民選舉中的投票不同，在議員（代表）表決中，“自由意志”原則讓位于“責(zé)任政治”原則，強(qiáng)調(diào)議員（代表）要對(duì)選民負(fù)責(zé)。一般認(rèn)為，議員（代表）如果享有秘密投票權(quán)，則選民無法實(shí)現(xiàn)對(duì)其監(jiān)督。頂住壓力作出公正的表決行為，并公開自己的表決行為，履行對(duì)選民的承諾，被認(rèn)為是議員（代表）應(yīng)有的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，秘密表決會(huì)使代議制的責(zé)任原則難以實(shí)現(xiàn)。

施密特認(rèn)為，秘密投票和黨派政治的發(fā)展，使得議會(huì)成為各種利益的代理機(jī)構(gòu)，議員不再是全體人民的理性或教養(yǎng)的代表，而是各種利益團(tuán)體的代理人，議會(huì)不再是理性辯論的公開場(chǎng)所，而是各種利益討價(jià)還價(jià)的藏污納垢之地[26]。所以他認(rèn)為議會(huì)議事中的表決應(yīng)采用公開表決。

同時(shí)，表決方式也和特定的社會(huì)狀況和民主發(fā)展程度相適應(yīng)。盧梭認(rèn)為：一個(gè)風(fēng)尚簡單、崇尚正直的社會(huì)適用公開投票，但在民風(fēng)腐化到可能出現(xiàn)賄選的時(shí)候，還是比較適合采用秘密投票[27]。一般認(rèn)為“當(dāng)表決危害到議員投票的自由意志時(shí)，公開原則應(yīng)該退讓”[28]。不能片面追求議事公開。

（四）表決事項(xiàng)與表決方式

一般情況下，表決方式也要和表決事項(xiàng)相對(duì)應(yīng)。選民選舉和代議機(jī)關(guān)議事程序中的選舉任命多采用秘密投票方式，代議機(jī)關(guān)議決的其他事項(xiàng)則采取公開投票；表決事項(xiàng)分歧性的強(qiáng)弱也決定采用不同的表決方式。

1.選舉事項(xiàng)和通過議案的表決方式不同

秘密投票的優(yōu)點(diǎn)在于能保持投票人的中立性和自主性，可以在無人情包袱、政黨利益的考慮下自由投票，能充分表達(dá)出投票人的個(gè)人意志。什么樣的個(gè)人意志是有顧慮表達(dá)出來的？如個(gè)人意志和領(lǐng)導(dǎo)者不同，不便表達(dá)；和群體意志不符，不愿公開表達(dá)；體現(xiàn)個(gè)人利益要求，羞于公開表達(dá)等。前兩項(xiàng)顧慮是應(yīng)該保護(hù)的，因?yàn)楹皖I(lǐng)導(dǎo)意志相左、和群體意志不符，不一定都是錯(cuò)誤的。秘密投票就是在保障選民投票的獨(dú)立與自由，減少選舉時(shí)的賄賂與恐嚇而發(fā)展起來的，因?yàn)樾惺官V賂或恐嚇之人無法確知選舉人是否依約投票[29]。在選民投票中一般采用秘密投票原則，這樣能夠保障選民的投票自由和自身利益。

秘密投票的弊端在于過度體現(xiàn)個(gè)體利益的要求，因此，秘密投票容易造成“買票”，以操縱投票達(dá)到滿足個(gè)人利益的目的。因此，秘密投票并不適用于代議機(jī)關(guān)的議事程序中。

公開投票無秘密可言，體現(xiàn)向選民負(fù)責(zé)、保障人民權(quán)利；強(qiáng)調(diào)投票行為被人民檢視，要求信息透明公開。代議機(jī)關(guān)議事規(guī)則強(qiáng)調(diào)議員對(duì)選民負(fù)責(zé)，議員的投票是一種履行公共職務(wù)的行為，不能過多考慮個(gè)體利益，因此，各國議會(huì)的表決都是公開進(jìn)行，只有個(gè)別人事選舉或有關(guān)個(gè)人權(quán)利的表決等極少數(shù)情況例外。例如，在德國，秘密投票這種投票形式專門用于選舉聯(lián)邦議院議長、副議長，聯(lián)邦總理和議會(huì)國防專員。我國的《全國人大議事規(guī)則》也規(guī)定，全國人民代表大會(huì)選舉或者決定任命，采用無記名投票方式；而表決議案則會(huì)由主席團(tuán)決定采用投票方式、舉手方式或者其他方式。

同時(shí)秘密投票可以使議員逃避問題，或在投票時(shí)作出與自己的公開聲明相反的行為，使議員投票出現(xiàn)表里不一的結(jié)果。選民沒有辦法追究記錄，并讓其為此承擔(dān)政治責(zé)任。所以，除了對(duì)人事的任命和選舉使用無記名投票以外，對(duì)事情或重大問題的表決，國會(huì)以記名投票表決居多。這樣做的一個(gè)理念是落實(shí)責(zé)任政治的基本原則[30]。

但對(duì)特定事項(xiàng)，或者在特殊政治壓力下，代議機(jī)關(guān)也強(qiáng)調(diào)表決的秘密性。例如，我國臺(tái)灣地區(qū)的《公民投票法》《公職人員選舉罷免法》都規(guī)定禁止“亮票”，對(duì)違反者均有處罰之規(guī)定。秘密投票也是公民必須履行的義務(wù)，如果故意“亮票”有可能受到“有期徒刑、拘役或者罰金”等處罰[31]?！傲疗薄痹谝韵聨c(diǎn)體現(xiàn)了公開投票的弊端：（1）可能影響其他選民的投票取向。例如，有公眾影響力的“大人物”，其“亮票”行為就可能對(duì)其他人的投票產(chǎn)生影響，一定程度上影響公民的投票自由。（2）可能為收買選票提供機(jī)會(huì)。

2.表決事項(xiàng)有無分歧也影響表決方式

一般來說，爭議性不大，容易形成共識(shí)的事項(xiàng)適合選用公開的表決方式。在這種情況下，如果議事規(guī)則并沒有要求特定的表決方式，采用公開表決方式能提高議事效率。例如，口頭表決、舉手表決、鼓掌通過等都屬于公開表決方式，如《羅伯特議事規(guī)則》所言，“如果某個(gè)職位只有一個(gè)候選人，那么主席可以采用口頭表決，甚至可以直接宣布該候選人當(dāng)選。即用‘一致同意‘一致?lián)碜o(hù)‘鼓掌通過這樣的說法完成選舉”[32]。

口頭選舉通常適用于公眾集會(huì)，或者有影響力相當(dāng)突出的候選人，選舉的競(jìng)爭并不激烈，并且章程也沒有要求選舉必須采用書面投票[33]。

對(duì)于爭議性不強(qiáng)的事件，可以采用口頭或者舉手等表決方式。例如，1949 年新中國成立初期，從全國政治協(xié)商第一屆一次會(huì)議到第一屆四次會(huì)議，鼓掌是最被常使用的表決方式，國旗、國徽、國歌、定都北京都是由鼓掌通過的，甚至起著臨時(shí)憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》也是鼓掌通過的[34]。

另外，有時(shí)參會(huì)成員也會(huì)影響表決方式。有些組織會(huì)員很多，但出席會(huì)議的人數(shù)不多，每次出席的成員變化也比較大，這種情況就不適合采用點(diǎn)名表決[35]，否則就違背了點(diǎn)名表決的追責(zé)的根本目的。同時(shí)，采用何種表決方式也和特定國家、社會(huì)的文化環(huán)境和歷史傳統(tǒng)有關(guān)。例如，傳統(tǒng)的儒家文化強(qiáng)調(diào)“中庸之道”，強(qiáng)調(diào)人與人之間的和諧關(guān)系，對(duì)公開表達(dá)意見特別是反對(duì)意見就會(huì)心存顧忌。

三、我國人大及其常委會(huì)表決方式的現(xiàn)狀——非典型性秘密表決

代議機(jī)關(guān)的表決方式在各國的民主發(fā)展史上有演變的過程，在不同的國家也有不同的適用現(xiàn)狀。我國法律規(guī)定，全國人大及其常委會(huì)的表決方式有舉手、無記名投票、電子表決器表決等表決方式，既包括秘密表決方式也包括公開的表決方式，但普遍認(rèn)為無記名投票等秘密表決方式更能體現(xiàn)民主，舉手等公開的表決方式是一種“假民主”。而國外的代議機(jī)關(guān)以議事公開為基本原則，“議事過程的公開性是整個(gè)議會(huì)制度的核心”[36]。表決方式以記名投票為主，通常要求公布議員的表決情況，只有個(gè)別人事選舉或有關(guān)個(gè)人權(quán)利的表決等極少數(shù)情況例外。

（一）我國法律層面對(duì)表決方式的界定情況

《全國人民代表大會(huì)議事規(guī)則》規(guī)定，選舉或任命采用無記名投票方式，具體辦法由全體會(huì)議通過；議案表決采用投票、舉手或其他方式，由主席團(tuán)決定；憲法修改采用投票方式。

《全國人民代表大會(huì)組織法》規(guī)定，全國人民代表大會(huì)會(huì)議進(jìn)行選舉和通過議案，由主席團(tuán)決定采用無記名投票方式或者舉手表決方式或者其他方式。

《全國人大常委會(huì)議事規(guī)則》規(guī)定，常務(wù)委員會(huì)表決議案，采用無記名方式、舉手方式或者其他方式。

上述法律規(guī)定存在不少疏漏，例如這三部法律規(guī)定的表決方式類似，但具體選用標(biāo)準(zhǔn)卻不一致，《人大議事規(guī)則》區(qū)分了“選舉任命”事項(xiàng)和“議案表決”事項(xiàng)，針對(duì)不同的表決事項(xiàng)采用相應(yīng)的表決方式，《人大組織法》和《常委會(huì)議事規(guī)則》則沒有做區(qū)分；《全國人民代表大會(huì)組織法》規(guī)定由主席團(tuán)決定表決方式，《人大議事規(guī)則》則規(guī)定主席團(tuán)可以決定表決議案的辦法，選舉任命的具體辦法由全體會(huì)議通過；具體表決方式由主席團(tuán)決定的情況下，主席團(tuán)基于何種理由，經(jīng)過哪種程序作出選擇，法律沒有規(guī)定；法律規(guī)定憲法修改采用投票方式，沒有規(guī)定是否為無記名投票方式。

雖然法律規(guī)定比較含糊，也不統(tǒng)一，但實(shí)際操作中還是形成了一定的規(guī)律。全國人大一般把表決的事項(xiàng)分為：領(lǐng)導(dǎo)干部的選舉和任命、通過憲法修正案、專委會(huì)的設(shè)立及其領(lǐng)導(dǎo)人的表決、通過議案，前兩種事項(xiàng)一般采用無記名投票，后兩種事項(xiàng)采用電子表決器表決，電子表決器發(fā)生故障時(shí)采用無記名投票。

無論是無記名投票還是電子表決器表決都屬于秘密投票，可以看出目前我國人大議事主要是采用秘密表決方式的。為什么說我國是非典型性的秘密表決呢？因?yàn)槲覈舜蟮拿孛鼙頉Q有著自身的特點(diǎn)，有著和世界上通行的秘密表決的不同之處。

（二）秘密投票的形骸承載著公開投票的靈魂

我國法律規(guī)定全國人大及其常委會(huì)的表決規(guī)則以秘密表決為主，其核心在于“秘密性”，即不為他人所知，但實(shí)踐中一些具體的操作會(huì)使秘密表決為形式，公開表決是內(nèi)容。我國的全國人民代表大會(huì)都會(huì)由大會(huì)全體會(huì)議通過一個(gè)《選舉和決定任命的具體辦法》，這個(gè)《具體辦法》當(dāng)然是無權(quán)改變選舉和任命事項(xiàng)的無記名投票的表決方式，但有的卻規(guī)定了贊成不用動(dòng)筆，反對(duì)或者棄權(quán)才在選票上涂寫。這樣一來，在遍布攝像頭和工作人員的會(huì)場(chǎng)上，動(dòng)筆就意味著不是贊成票，這就相當(dāng)于把代表們的選票公告于天下。這樣的具體辦法已經(jīng)從實(shí)質(zhì)上影響了表決方式的價(jià)值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，甚至能在實(shí)質(zhì)上改變法律明確規(guī)定的表決方式。

2005年，十屆全國人大三次會(huì)議表決通過了《會(huì)議選舉和決定任命的辦法》，在這一辦法的附件中，明確寫明：無論是投贊成票、反對(duì)票還是棄權(quán)票，都需要填寫選票。當(dāng)時(shí)的媒體盛贊：“這一規(guī)定改變了過去等額選舉過程中投贊成票不需要?jiǎng)庸P的做法?！盵37]

遺憾的是從2005年到2013年的《任免與決定辦法》中再?zèng)]有作出具體的填寫選票說明。2013年3月14日上午9時(shí)，十二屆全國人大一次會(huì)議在人民大會(huì)堂舉行第四次全體會(huì)議，議題有表決議案和選舉。大會(huì)執(zhí)行主席、主席團(tuán)常務(wù)主席宣讀寫票注意事項(xiàng)時(shí)說，代表如對(duì)選票上的候選人表示贊成，請(qǐng)不要在該候選人姓名后作任何標(biāo)記；如對(duì)選票上的某位候選人表示反對(duì)或者棄權(quán)，請(qǐng)將該候選人姓名后相應(yīng)的填涂框用選舉專用筆涂滿[38]。

由人大全體會(huì)議作出《任免與決定辦法》，對(duì)具體的填寫選票的方式進(jìn)行規(guī)定，是全國人大的常例。如果采用“不贊成才動(dòng)筆”的填寫方式，就會(huì)使表決徒具秘密的形式，承載著公開的內(nèi)涵。

（三）秘密投票下并不影響黨的主張得以實(shí)現(xiàn)

我國不記名投票的非典型性的另一表現(xiàn)是黨的主張也能同時(shí)得到實(shí)現(xiàn)。按照西方代議民主的理論，一般對(duì)人之表決采用無記名投票，對(duì)事之表決則以記名投票為原則。秘密投票下可以使議員（代表）免于受到外力干預(yù)，包括買票、利益集團(tuán)、黨團(tuán)紀(jì)律等。在國外的秘密投票方式下，時(shí)有黨團(tuán)紀(jì)律得不到遵從，出現(xiàn)“跑票”的事例，這也是秘密投票被政黨詬病的一條理由。我國人大議事表決事項(xiàng)以秘密投票為主，但有一系列保障措施防止跑票，如通過黨在人大中的組織，強(qiáng)調(diào)組織紀(jì)律，進(jìn)行表決前動(dòng)員，還有一系列具體措施防止跑票；另外，我國黨員代表占了很高比例，這也給實(shí)現(xiàn)黨的主張?zhí)峁┝擞欣麠l件。例如，在1992年兩會(huì)期間，在對(duì)三峽工程建設(shè)與否投票之前，黨組織就召開了人大代表和政協(xié)委員的黨員大會(huì)，進(jìn)行投票動(dòng)員，表決結(jié)果是以67.1%的贊成率獲得通過。在我國的秘密投票制下，黨團(tuán)紀(jì)律也能得到遵守，黨團(tuán)的利益能得以保全，這和西方典型的秘密投票不同。

四、我國推崇無記名投票的原因

和西方代議機(jī)關(guān)普遍采用公開投票不同，我國普遍贊成秘密投票，認(rèn)為無記名投票才是體現(xiàn)民主，讓代表說真話的保障。造成這種認(rèn)識(shí)差異的原因，一方面在于我國人大及其常委會(huì)的無記名投票屬于非典型性秘密投票，有著不同于西方議會(huì)的秘密投票的特點(diǎn)，具有了不記名投票的民主外觀，又能保證黨的主張得以實(shí)現(xiàn)；另一方面可能還具有以下幾個(gè)方面的原因。一是馬列關(guān)于國家機(jī)構(gòu)的理論的影響，二是在陜甘寧邊區(qū)的初期政權(quán)試驗(yàn)中，無記名投票深得人心，三是把代表當(dāng)作權(quán)利而非責(zé)任和義務(wù)，和公民的權(quán)利性投票相混淆。

我們可以看出，我國的人大表決方式還存在不少問題，這也是我國人大制度不完善的表現(xiàn)，隨著人大制度的不斷充實(shí)、發(fā)展，這一問題必將得到解決。目前，關(guān)于我國人大表決方式的特殊現(xiàn)象已經(jīng)引起了有關(guān)代表的注意， 2015年，第十二屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議代表鄭玉紅等30名代表提出：關(guān)于修改相關(guān)法律規(guī)范人代會(huì)決議表決方式的議案；2015年4月10日，經(jīng)第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四十五次委員長會(huì)議通過，《全國人大常委會(huì)2015年工作要點(diǎn)》把完善法律草案表決程序列入其中。遠(yuǎn)景可期，在不遠(yuǎn)的將來，我國人大的表決方式會(huì)得到進(jìn)一步的規(guī)范。

注釋：

[1]http：//china.huanqiu.com/roll/2010-03/736858.html，最后訪問日期為2016年6月18日。

[2]邵建：《給表決器加蓋是民主的細(xì)節(jié)》，載《人大建設(shè)》2010年第5期。

[3]全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)國家法室編著：《中華人民共和國立法法釋義》，法律出版社2015年版，第104頁。

[4][7]梓木等著：《民主的構(gòu)思》，光明日?qǐng)?bào)出版社1989年5月版，第253、32頁。

[5][12]【英】J.S.密爾著：《代議制政府》，商務(wù)印書館2007年版，第151頁。

[6]許崇德主編：《中華法學(xué)大辭典·憲法學(xué)卷》，中國檢察出版社1995年版，第52頁。

[8]http：//text.news.sohu.com/19/10/news146241019.s

html，最后瀏覽日期為2016年7月6日。

[9]曾建元、謝秉賢：《民主政治、立憲主義與司法審查——“司法院”大法官議決釋字第499號(hào)解釋評(píng)釋》，載《廈門大學(xué)法律評(píng)論》第2期，廈門大學(xué)出版社2001年12月版；許宗力：《憲法違憲乎？評(píng)釋字第499號(hào)解釋》，載《月旦法學(xué)雜志》2000年第5期。

[10]Craven J. Social choice. Cambridge： CambridgeU

niversity Press. 1994.

[11]成綬臺(tái)：《興建三峽工程通過前后》，載《百年潮》，2010年第5期。

[13][14]王世杰、錢端升：《比較憲法》，商務(wù)印書館1999年版，第194～196頁。

[15]馬嶺：《代議制下議員的角色定位》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第3期。

[16]曾建元、謝秉賢：《民主政治、立憲主義與司法審查——“司法院”大法官議決釋字第499號(hào)解釋評(píng)釋》，載《廈門大學(xué)法律評(píng)論》第2期，廈門大學(xué)出版社2001年12月版。

[17]王瑞賀：《外國議會(huì)議事程序的幾項(xiàng)原則》，載《海外瞭望》2005年第11期。

[18][19][20][32][33][35]【美】亨利·羅伯特著，袁天鵬、孫滌譯：《羅伯特議事規(guī)則》（第十版），格致出版社、上海人民出版社2008年1月版，第32～33、291、297～299、341～315、314頁。

[21]http：//www.npc.gov.cn/npc/dbdhhy/12_4/2016-03/

04/content_1968605.htm；http：//www.npc.gov.cn/npc/zhibo/zz

zb32/node_27357.htm，最后訪問時(shí)間為2016年5月19日。

[22][30]孫哲：《左右未來：美國國會(huì)的制度創(chuàng)新和決策行為》，上海人民出版社2011年12月版，第103頁。

[23]牛銘實(shí)、米有錄著：《豆選》，中國人民大學(xué)出版社2014年8月版，第10頁。

[24]http：//news.xinhuanet.com/mrdx/2009-05/10/conte

nt_11345434.htm，最后訪問日期為2016年5月15日。

[25]劉少才：《陳少敏：1968年八屆十二中全會(huì)上唯一沒有舉手的人》，載《福建黨史月刊》2010年第7期。

[26]翟志勇編：《代議制的基本原理》，中央編譯出版社2015年版，第115頁。

[27]【法】盧梭：《社會(huì)契約論》，中國出版集團(tuán)、中國對(duì)外翻譯出版公司2010年版，第96～110頁。

[28]許宗力：《憲法違憲乎？評(píng)釋字第499號(hào)解釋》，載《月旦法學(xué)雜志》2000年第5期。

[29]李智：《秘密投票—以私密的方式行使民主權(quán)利》，載《南京社會(huì)科學(xué)》2009年第5期。

[31]李建新：《論選舉投票的公開性和私密性》，載《人大研究》2007年第3期。

[34]http：//news.sohu.com/20150313/n409767484.shtml，最后

瀏覽日期為2016年6月22日。

[36]【德】施米特著，劉鋒譯：《憲法學(xué)說》（第三卷），上海人民出版社2005年7月版，第338頁。

[37]http：//www.npc.gov.cn/npc/zt/qt/jndbdhcllszn/2014-09/

11/content_1878179.htm，最后訪問日期為2016年6月18日。

[38]http：//china.caixin.com/2013-03-14/100501284.

html，最新訪問日期為2016年6月4日。

（作者單位：華東政法大學(xué)、上海電機(jī)學(xué)院。本文系國家社科基金重大項(xiàng)目“健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度若干重大問題研究”〔14ZDC009〕階段性研究成果）