劉啟川

內(nèi)容摘要：當(dāng)下交通警察權(quán)的權(quán)能要素并未被作為獨(dú)立的研究對(duì)象引起公法學(xué)人的重視。這不但會(huì)遲延部門行政法精細(xì)化發(fā)展，而且極易導(dǎo)致交通警察關(guān)涉領(lǐng)域的新問題缺乏系統(tǒng)的理論指導(dǎo)。有鑒于此，基于結(jié)構(gòu)功能主義的視角，對(duì)交通警察權(quán)的內(nèi)部構(gòu)造從來源要素、主體要素、運(yùn)行要素、對(duì)象要素和保障要素五個(gè)層面展開研究。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，交通警察權(quán)存有權(quán)力設(shè)定、內(nèi)部分配、授權(quán)、委托等來源形式；交通警察權(quán)的實(shí)施者和執(zhí)行者存在不同樣態(tài)，并且實(shí)踐中截然相反的做法與現(xiàn)有理論并不矛盾；交通警察權(quán)運(yùn)行要素意義重大，現(xiàn)有規(guī)范已較為成熟；車輛、行政相對(duì)人、交通事事故、交通違法行為等應(yīng)成為對(duì)象要素；交通警察權(quán)保障要素包括物質(zhì)性資源與非物質(zhì)性資源，并且非物質(zhì)資源愈發(fā)顯得重要。

關(guān)鍵詞：交通警察 交通警察權(quán) 內(nèi)部構(gòu)造

坦誠地講，公法學(xué)人對(duì)警察法學(xué)已有深入關(guān)注并取得顯著成果。遺憾的是，其成果多為簡(jiǎn)單地援用行政法基本原理與制度規(guī)范，尚缺乏對(duì)交通警察權(quán)的深入研究。易言之，之前有關(guān)警察權(quán)的研究多局限于警察行政權(quán)與警察刑事司法權(quán)，而對(duì)更為細(xì)化的交通警察權(quán)能卻鮮有人研究。其結(jié)果是，一方面，不利于本源性全面理解和系統(tǒng)把握交通警察權(quán)能要素，更遑論對(duì)其展開卓有成效的規(guī)制研究；另一方面，容易模糊各種警種之間的概念，混淆交通警察權(quán)與其他警察權(quán)能之間的疆域。

值得注意的是，近年來實(shí)踐中出現(xiàn)的“中國式過馬路”、“交通違章隨手拍”、“闖黃燈被罰案”、“南京交警二橋限行外地車輛”、“曝光醉酒駕駛司機(jī)信息”、“禁摩限電”等與交通警察相關(guān)的案件，拷問著交通警察權(quán)精細(xì)化研究的必要性。上述問題的化解都離不開這一權(quán)能的基礎(chǔ)性問題：交通警察權(quán)的內(nèi)部構(gòu)造。

為此，筆者將在共時(shí)態(tài)下，以結(jié)構(gòu)功能主義的視角，對(duì)交通警察權(quán)的內(nèi)部構(gòu)造加以研究。這是因?yàn)?，結(jié)構(gòu)主義方法論之共時(shí)態(tài)青睞于靜止?fàn)顟B(tài)下事物的共性，擅長(zhǎng)于考察穩(wěn)定情形下客體的一般屬性。世間大多數(shù)事物盡管歷經(jīng)時(shí)代推移，之所以其稱謂并未隨之變更，是因?yàn)楸３制涮刭|(zhì)的屬性恒久存乎其上。而維持其特質(zhì)是組建其內(nèi)部構(gòu)造的基本要素。這些要素在構(gòu)筑交通警察權(quán)之時(shí)，各自發(fā)揮著相應(yīng)的制度功效。一般而言，構(gòu)筑交通警察權(quán)的基本要素包括來源要素、主體要素、運(yùn)行要素、對(duì)象要素和保障要素?！? 〕

一、交通警察權(quán)的來源要素

來源要素是交通警察權(quán)存在正當(dāng)性的直接依據(jù)，決定了交通警察權(quán)的權(quán)限、范圍、性質(zhì)，也直接關(guān)系進(jìn)一步研究規(guī)制交通警察權(quán)的深入程度。具體而言，交通警察權(quán)來源要素主要通過權(quán)力設(shè)定的交通警察權(quán)來源方式、內(nèi)部分配交通警察權(quán)的來源方式、授權(quán)性的交通警察權(quán)來源方式、委托型交通警察權(quán)配置方式四種方式加以展現(xiàn)?！? 〕

（一）權(quán)力設(shè)定的交通警察權(quán)來源方式

權(quán)力設(shè)定的交通警察權(quán)來源方式，即國家權(quán)力機(jī)關(guān)為警察主體設(shè)定交通警察權(quán)，這是交通警察權(quán)的初次分配。在我國，當(dāng)前權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)交通警察權(quán)進(jìn)行初次分配的法律有《人民警察法》和《道路交通安全法》?！度嗣窬旆ā穼?duì)交通警察的權(quán)限進(jìn)行了大致廓定并對(duì)交通管制有明確的規(guī)定。第6條規(guī)定了公安機(jī)關(guān)的職權(quán)之一是維護(hù)交通安全和交通秩序，處理交通事故；同時(shí)，第15條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府公安機(jī)關(guān)，為預(yù)防和制止嚴(yán)重危害社會(huì)治安秩序的行為，可以在一定的區(qū)域和時(shí)間限制人員、車輛的通行或者停留，必要時(shí)可以實(shí)行交通管制。公安機(jī)關(guān)的人民警察依照前款規(guī)定可以采取相應(yīng)的交通管制措施。在此，需要指出的是，我國負(fù)責(zé)交通安全與交通秩序是由交通警察這一專門警種完成的，交通管制是公安機(jī)關(guān)交通警察的當(dāng)然任務(wù)。相較于《人民警察法》，《道路交通安全法》對(duì)交通警察權(quán)的配置有更為詳盡的規(guī)定。以交通管制為例，《道路交通安全法》第39條、第40條對(duì)交通警察特定條件下享有的交通管制權(quán)有明確的規(guī)定，交通警察在行使交通管制權(quán)之時(shí)，享有較大幅度的自由裁量權(quán)。

（二）內(nèi)部分配交通警察權(quán)的來源方式

內(nèi)部分配交通警察權(quán)的來源方式可以使由權(quán)力設(shè)定的交通警察權(quán)更為細(xì)化，更具有現(xiàn)實(shí)操作性。一般表現(xiàn)為機(jī)關(guān)所設(shè)定行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部進(jìn)行權(quán)力的再分配。換言之，按照行政級(jí)別在公安機(jī)關(guān)交通管理部門進(jìn)行設(shè)置，并對(duì)不同級(jí)別主體的權(quán)限范圍進(jìn)行相應(yīng)的分配。以交通警察之于交通事故處理為例?！兜缆方煌ò踩ā返谖逭鹿谝浴敖煌ㄊ鹿侍幚怼敝?，從交通事故現(xiàn)場(chǎng)處理（第70條）、交通事故逃逸（第71條）、事故處理措施（第72條）、交通事故認(rèn)定書（第73條）、事故賠償爭(zhēng)議（第74條）等多個(gè)方面規(guī)定了交通警察的權(quán)力和職責(zé)。然而，《道路交通安全法》所涉上述規(guī)定都較為籠統(tǒng)，過于粗線條。為了有效地行使這些權(quán)力，最終必須由特定的人或者機(jī)構(gòu)來實(shí)施，這就需要進(jìn)一步的權(quán)力分配。那么，再次分配的形式是什么呢？實(shí)踐中，政府機(jī)關(guān)往往通過行政法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件的形式將其細(xì)化。較于國務(wù)院《道路交通安全法實(shí)施條例》與公安部《道路交通事故處理程序規(guī)定》，公安部規(guī)范性文件《道路交通事故處理工作規(guī)范》第3條、第4條、第5條對(duì)交通警察權(quán)二次分配表現(xiàn)的更為明顯。

（三）行政授權(quán)性的交通警察權(quán)來源方式

在權(quán)力機(jī)關(guān)配置交通警察權(quán)之外，其他交通警察權(quán)更多需要行政機(jī)關(guān)通過授權(quán)的方式，轉(zhuǎn)讓給行政機(jī)關(guān)的下屬機(jī)關(guān)。當(dāng)然，也可以是非行政機(jī)關(guān)。易言之，行政授權(quán)性的交通警察權(quán)來源方式主要解決的是，在前文述及的交通警察權(quán)初次分配和二次分配之外交通警察權(quán)的來源問題。以交通警察管轄權(quán)為例，我國現(xiàn)有權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律規(guī)范中，并未直接規(guī)定交通警察管轄權(quán)。據(jù)當(dāng)前可查的法律規(guī)范，關(guān)涉交通警察管轄權(quán)的規(guī)章有《道路交通事故處理程序規(guī)定》與《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》。公安部在這兩則規(guī)章中較為詳細(xì)地規(guī)定了不同情形下交通警察管轄的類型，從而實(shí)現(xiàn)了公安部這一行政主體，對(duì)其下屬公安機(jī)關(guān)交通警察管轄權(quán)具體配置的授權(quán)。不過，兩規(guī)章對(duì)交通警察管轄權(quán)配置的內(nèi)容有所不同。具體而言，《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》主要通過第4、5、6三個(gè)條款規(guī)定了交通警察在交通安全違法行為處理程序中的管轄權(quán)。而《道路交通事故處理程序規(guī)定》有4條、第5條、第6條、第7條更進(jìn)一步細(xì)致地對(duì)公安部所屬交通警察加以授權(quán)。

（四）委托型交通警察權(quán)配置方式

與上述三種權(quán)力來源方式不同，委托型交通警察權(quán)配置方式出現(xiàn)了權(quán)能主體的移位。換言之，委托型交通警察權(quán)配置方式只是實(shí)現(xiàn)了將原隸屬于交通警察的行政任務(wù)交由其他主體承擔(dān)，交通警察仍然對(duì)其委托的事項(xiàng)承擔(dān)責(zé)任，受委托的主體一般不具有獨(dú)立的行政主體資格。此外，與交通警察的固有權(quán)能相比，受委托主體一般只是承擔(dān)交通警察的部分任務(wù)。尤其是在交通秩序維護(hù)任務(wù)日益繁重與交通警察數(shù)量有限的張力下，交通警察任務(wù)外包與民營化已是大勢(shì)所趨。

按照行政任務(wù)民營化的理論，對(duì)于行政任務(wù)民營化是存有一定限制的。一般認(rèn)為，“國家自我組織以及以物理強(qiáng)制力為后盾的行政事務(wù)除外后的一切國家事務(wù)，都有民營化的潛在可能性”?！? 〕換言之，“行政部門依據(jù)法規(guī)范所承擔(dān)或者以合法的方式執(zhí)行的所有事務(wù)” 〔4 〕都可以予以民營化。當(dāng)然，諸如司法、強(qiáng)制執(zhí)行、警察與軍事等本質(zhì)上運(yùn)用物理上強(qiáng)制力的國家任務(wù)，不容許民營化?！? 〕

實(shí)踐中，交通協(xié)管員由委托型配置方式取得部分交通警察權(quán)是極為有限的。2008年公安部《關(guān)于加強(qiáng)交通協(xié)管員隊(duì)伍建設(shè)的指導(dǎo)意見》對(duì)交通協(xié)管員的職責(zé)進(jìn)行了明確的界定。同年，公安部修訂并公布的《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》第5條更為詳細(xì)地規(guī)定了權(quán)限事項(xiàng)。值得一提的是，2012年頒布實(shí)施的我國首部地方政府規(guī)章《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》對(duì)輔警的地位、性質(zhì)、職責(zé)、紀(jì)律、權(quán)利、招錄、培訓(xùn)、考核、保障、責(zé)任、處分等方面作了詳細(xì)規(guī)定。《蘇州市警務(wù)輔助人員管理辦法》第10條第2項(xiàng)明確了交通協(xié)管員的權(quán)限：疏導(dǎo)交通，勸阻、查糾交通安全違法行為，維護(hù)交通事故現(xiàn)場(chǎng)秩序，開展交通安全宣傳教育等警務(wù)活動(dòng)。而交通協(xié)管員上述權(quán)限的具體內(nèi)容，由合同予以明確與細(xì)化。

二、交通警察權(quán)的主體要素

交通警察權(quán)的實(shí)施者和執(zhí)行者是推動(dòng)交通秩序維護(hù)與交通安全治理的根本力量，因此，主體是交通警察權(quán)內(nèi)部型構(gòu)的基本要素之一。對(duì)于一般意義上的權(quán)力而言，主體要素的表現(xiàn)形式有三種：一是群體化的權(quán)力主體，它是指眾多個(gè)體平等地組織國家機(jī)關(guān)來承擔(dān)國家權(quán)力；二是個(gè)體化的權(quán)力主體，它是由個(gè)人組成的國家機(jī)關(guān)承擔(dān)國家權(quán)力；三是兩者結(jié)合式的權(quán)力主體，它是指一方面實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，另一方面又有一定的合議制的會(huì)議形式作為基礎(chǔ)?！? 〕而在道路交通法治實(shí)踐中，更多地表現(xiàn)為個(gè)體化的權(quán)力主體和群體化與個(gè)體化相結(jié)合的權(quán)力主體。譬如，研究擬訂道路交通制度規(guī)范與政策往往是由群體化與個(gè)體化相結(jié)合的權(quán)力主體加以完成的。具體來說，是由交通警察主管部門的公安部組織實(shí)施的；對(duì)于道路交通違法行為以及交通事故的查處，是由個(gè)體化權(quán)力主體的交通警察完成的。

同時(shí)，按照我國現(xiàn)有“訴訟主體模式” 〔7 〕的行政主體理論，交通警察權(quán)的主體要么是行政機(jī)關(guān)，要么是法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。按照《道路交通安全法》第5條的規(guī)定，我國目前道路交通中，交通警察權(quán)的主體為公安部交通局以及地方公安部門交通局（廳）。

需要特別指出的是，自2015年新《行政訴訟法》在具有被告資格的主體中增加了規(guī)章授權(quán)的組織后，在“訴訟主體模式”的影響下，我國行政主體理論隨之豐碩。在此背景下，交通警察的范圍也隨之得到擴(kuò)充。主要表現(xiàn)為交通輔警人員一定程度擔(dān)當(dāng)了交通警察的角色，以及巡警具有與交通警察相當(dāng)?shù)闹黧w資格。交通警察權(quán)限范圍的這一變化得益于規(guī)章的授權(quán)。當(dāng)然，最為主要原因在于，“警察組織在執(zhí)行維護(hù)社會(huì)工作之時(shí)，也必須針對(duì)工作的輕重緩急進(jìn)行資源分配……不是每一個(gè)與治安有關(guān)的工作警察都必須事必躬親。警力有限而民力無窮，只有借助民力形成全民犯罪防止網(wǎng)，才能有效的維護(hù)社會(huì)治安”?！? 〕這也從根本決定了出現(xiàn)政府規(guī)章授權(quán)交通協(xié)管員擔(dān)負(fù)交通警察部分職責(zé)的現(xiàn)象。盡管交通協(xié)管員并不具有行政執(zhí)法權(quán)，但是，不可否認(rèn)的是，此舉很大程度上顛覆了行政權(quán)執(zhí)行專屬于行政機(jī)關(guān)的傳統(tǒng)觀念，也是行政主體緊跟時(shí)代步伐，把握現(xiàn)實(shí)世界能力的體現(xiàn)。交通協(xié)管員的出現(xiàn)，豐富了交通警察權(quán)主體要素的內(nèi)涵，同時(shí)也對(duì)當(dāng)代政府處理交通警察與交通協(xié)管員之間的關(guān)系提出了挑戰(zhàn)。

而對(duì)于巡警行使交通警察權(quán)，在現(xiàn)實(shí)世界中出現(xiàn)了兩種不同的吊詭現(xiàn)象。易言之，權(quán)能同樣來源于授權(quán)，與交通警察擔(dān)當(dāng)相同交通職責(zé)的巡警，卻出現(xiàn)了截然相反的命運(yùn)。具體而言，2004年貴州市政府頒布實(shí)施的規(guī)章《貴陽市公安交巡警聯(lián)合執(zhí)行警務(wù)暫行規(guī)定》第5條明確交巡警聯(lián)合執(zhí)法的范圍，由此確立巡警與交警共同維護(hù)秩序與安全的主體格局。相反的是，2005年上海市人民代表大會(huì)通過《上海市人民政府關(guān)于提請(qǐng)審議廢止〈關(guān)于本市試行交通警察和巡察警察在道路上統(tǒng)一執(zhí)法的決定〉的議案》，在審議意見報(bào)告中明確了“隨著相關(guān)法律的進(jìn)一步完善和本市的道路交通情況、社會(huì)治安形勢(shì)的新變化，本市試行的交巡警統(tǒng)一執(zhí)法體制已經(jīng)不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要”，由此，在“終止試行統(tǒng)一執(zhí)法后，交通警察和巡察警察應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律、法規(guī)的規(guī)定，分別履行各自的職責(zé)”。而對(duì)于終止統(tǒng)一執(zhí)法的緣由，當(dāng)時(shí)的提請(qǐng)者作了很好的說明：《道路交通安全法》對(duì)道路交通管理的執(zhí)法主體提出了嚴(yán)格要求；本市道路交通狀況的發(fā)展變化客觀上要求公安機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)道路交通管理專業(yè)化；上海市社會(huì)治安形勢(shì)的發(fā)展變化客觀上要求公安機(jī)關(guān)進(jìn)一步提升街面治安防控能力?！? 〕

由此觀之，巡警在地方上承擔(dān)的職責(zé)范圍是不盡相同的，盡管在對(duì)其權(quán)力配置的樣態(tài)有所不同，但是都是屬于國家公安部門管理的范疇。換言之，即便是交通警察權(quán)的執(zhí)行不同存在些許差異，然而，這并不會(huì)影響到交通警察權(quán)主體因之的變更。

三、交通警察權(quán)的運(yùn)行要素

交通警察權(quán)的實(shí)踐運(yùn)行乃至其權(quán)力的配置，都應(yīng)在程序的軌道中進(jìn)行。交通警察權(quán)的運(yùn)行要素便是交通警察在維護(hù)交通秩序、處理交通事故以及應(yīng)對(duì)交通違法行為時(shí)，所應(yīng)遵循的方式、步驟、時(shí)限和順序。

倘若交通警察在面對(duì)日常事務(wù)中的交通事故與交通違法行為時(shí)，徑直依據(jù)實(shí)體法規(guī)范加以處理，而缺乏必要的程序性要素，那么，交通警察的行為可能存在以下兩種風(fēng)險(xiǎn)與危害。其一，缺乏程序性要素，交通警察權(quán)是無法有效彰顯的，從而相對(duì)人亦無從全面的感知交通警察權(quán)于己的實(shí)效。畢竟，交通警察的行為需要借助程序性事項(xiàng)加以外化，即便是在面對(duì)無任何意識(shí)的醉駕者而言，實(shí)施行政強(qiáng)制措施，也應(yīng)當(dāng)履行基本的程序規(guī)定。其二，時(shí)下交通警察裁量權(quán)過于膨脹，〔10 〕此背景下完全寄希望于實(shí)體法對(duì)交通警察權(quán)施以控制，難以抑制權(quán)力的恣意妄為。

與之不同的景象是，配置程序要素的交通警察權(quán)，在以下兩個(gè)方面是值得期待的。一方面，程序要素可增進(jìn)民眾對(duì)于交通警察權(quán)作用的接受度，有利于維系社會(huì)的穩(wěn)定，而可接受性程度的提升得益于行政程序要素所富含的民主成分。從根本上講，從屬于公共權(quán)力之下的交通警察權(quán)，來源于民眾權(quán)利的授予。如若交通警察權(quán)的實(shí)施與運(yùn)行，不能體現(xiàn)民意以及缺乏民主，那么，很顯然從應(yīng)然角度而言，該交通警察權(quán)的踐行是不正當(dāng)?shù)?。退一步講，完全依賴于交通警察行政行為合法性，只能解決“以力服人”，難以真正的“以理服人”，更何況，現(xiàn)代法律規(guī)范中關(guān)涉交通警察權(quán)自由裁量的條款是相當(dāng)多的，由此看來，單純實(shí)體規(guī)制交通警察權(quán)是不合時(shí)宜的。而行政程序的民主性，可以很大程度上化解實(shí)體規(guī)制的窘境。最為重要的是，在交通警察權(quán)運(yùn)行過程中，嵌入?yún)⑴c、說理等元素，“通過以一種公眾認(rèn)為公平的方式作出決定，黨政者可以獲得對(duì)這些決定的更大認(rèn)可，就使得決定涉及的各方更容易服從”?！?1 〕也正是在此過程中，相對(duì)人的不同意見，乃至不滿情緒，可以在程序要素預(yù)設(shè)的軌道中得到及時(shí)的表達(dá)以及有效的釋放。由此，才能實(shí)現(xiàn)交通警察參與活動(dòng)涉及各方主體之間利益的平衡，進(jìn)而達(dá)致在程序規(guī)則之下的一種動(dòng)態(tài)的社會(huì)穩(wěn)定，一種可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)穩(wěn)定。

另一方面，確保關(guān)乎交通警察實(shí)體法的實(shí)施，并展示其獨(dú)特價(jià)值。傳統(tǒng)意義上，程序規(guī)則依附于實(shí)體規(guī)則，重實(shí)體輕程序的意識(shí)深入民眾骨髓。不可否認(rèn)，程序要素的工具性價(jià)值是客觀存在的，并且，程序要素在為實(shí)體法預(yù)置活動(dòng)規(guī)則以及在矯正違法行為上，所進(jìn)行的努力是不可小視的?！俺绦虻墓叫院头€(wěn)定性是自由的不可或缺的要素。只要程序適當(dāng)公平，不偏不倚，嚴(yán)厲的實(shí)體法也可以忍受”。對(duì)此，英國學(xué)者韋德也表示：“程序不是次要的事情。隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長(zhǎng)，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人能容忍?！?〔12 〕不僅于此，更為重要的是，民眾在程序要素的運(yùn)作之中，可以享受的僅有程序才可帶來的利益。無疑，如果程序要素付之闕如，不難想象，很多實(shí)體性規(guī)定將是理想化的空中樓閣。

那么，見諸于交通警察行為之中的運(yùn)行要素，具體的表現(xiàn)形式有哪些呢？事實(shí)上，《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》與《道路交通事故處理程序規(guī)定》對(duì)此已有較為詳細(xì)的規(guī)定。譬如，《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》從管轄、調(diào)查取證、交通技術(shù)監(jiān)控、行政強(qiáng)制措施適用、行政處罰的決定與執(zhí)行、執(zhí)法監(jiān)督等方面，對(duì)交通警察處置道路交通安全違法行為的程序適用進(jìn)行了細(xì)化。頒布實(shí)施其后的《道路交通事故處理程序規(guī)定》，在管轄、受理、簡(jiǎn)易程序、調(diào)查、普通程序、現(xiàn)場(chǎng)處置和現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查、交通肇事查緝、檢驗(yàn)和鑒定、認(rèn)定和復(fù)核、處罰執(zhí)行、損害賠償調(diào)解、涉外道路交通事故處理以及執(zhí)法監(jiān)督等方面，對(duì)交通警察權(quán)的程序運(yùn)作進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。尤為值得一提的是，公安部在2009年實(shí)施的《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》與《道路交通事故處理工作規(guī)范》這兩個(gè)規(guī)范性文件，對(duì)上述兩則部門規(guī)章進(jìn)行了細(xì)化，程序性更強(qiáng)，更具有操作性。細(xì)究上述兩則程序規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)，其大致涵蓋了現(xiàn)代程序的基本要素，如表明身份、說明理由、回避等一般性規(guī)定。盡管具體程序制度的規(guī)定不盡完善，但是，程序要素在規(guī)制交通警察權(quán)中的作用已逐步顯現(xiàn)。

四、交通警察權(quán)的對(duì)象要素

交通警察權(quán)的對(duì)象要素是指交通警察在行使權(quán)力之時(shí)，所指向的車輛、行政相對(duì)人、交通事故以及交通違法行為。

（一）車輛及其新發(fā)展

在道路交通實(shí)踐尤其是現(xiàn)代城市交通，交通警察不可避免地會(huì)面對(duì)各類車輛，并與之產(chǎn)生法律關(guān)系。譬如，直接關(guān)系到現(xiàn)代城市交通安全與交通秩序的，通行車輛的登記管理、安全技術(shù)檢測(cè)、強(qiáng)制報(bào)廢制度等事項(xiàng)，是交通警察業(yè)務(wù)范圍的應(yīng)有之義。那么，當(dāng)前規(guī)范中所涉車輛的類型以及相關(guān)規(guī)定大致如何呢？按照《道路交通安全法》第11條規(guī)定，我國對(duì)車輛的類型進(jìn)行了細(xì)分。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的根本原因在于，車輛的潛在危險(xiǎn)性差異的存在，進(jìn)而規(guī)范對(duì)兩者的制約程度亦是有所不同的。然而，我國臺(tái)灣地區(qū)，對(duì)車輛并非像大陸如此區(qū)分。我國臺(tái)灣地區(qū)“道路交通管理處罰條例”第3條規(guī)定，車輛是指在道路上以原動(dòng)機(jī)行駛之汽車（包括機(jī)器腳踏車）或以人力、獸力行駛之車輛。不過，這并不能由此說明臺(tái)灣地區(qū)并未注意車輛之間的差異性。事實(shí)上，我國臺(tái)灣地區(qū)“道路交通管理處罰條例”在具體條款設(shè)計(jì)之時(shí)，對(duì)此進(jìn)行了與大陸大致相同的區(qū)分：對(duì)汽車與慢車進(jìn)行了不同的規(guī)制。

在此，需要注意的是，現(xiàn)代城市交通發(fā)展的新趨勢(shì)——軌道交通，尤其是隨著地鐵時(shí)代的到來，新的交通工具——輕軌、地鐵是否會(huì)對(duì)交通警察提出新的挑戰(zhàn)，并因此擴(kuò)充交通警察權(quán)的意涵？在理論上，需要首先解答的是，輕軌與地鐵是否屬于“車輛”？如果是，將其納入到交通警察權(quán)對(duì)象要素的研究之列是不存在問題的。然而，將地鐵、輕軌這兩種新的交通工具與上述論及的“車輛”概念進(jìn)行比對(duì)，不難發(fā)現(xiàn)，地鐵與輕軌一方面不滿足輪式車輛的要求，另一方面，兩者運(yùn)行的的地點(diǎn)，能否稱之為《道路交通安全法》謂之的“道路”？〔13 〕很顯然，“道路”亦不能涵蓋地鐵與輕軌運(yùn)行的地點(diǎn)。因而，從現(xiàn)有的法律規(guī)范進(jìn)行形式的邏輯推演，地鐵與輕軌并不屬于《道路交通安全法》談及的“車輛”。進(jìn)一步來說，地鐵與輕軌不應(yīng)成為交通警察權(quán)的對(duì)象要素。

有意思的是，實(shí)踐的事例也一定程度上確證了上述邏輯推演的結(jié)論。譬如，寧波市為應(yīng)對(duì)軌道交通治安狀況出現(xiàn)的新問題，成立專門的軌道交通治安分局，其職責(zé)范圍包括治安管理、警衛(wèi)、反恐、突發(fā)事件處置和安全保衛(wèi)等?！?4 〕從軌道交通警察的職責(zé)內(nèi)容來看，其職權(quán)僅僅涉及軌道交通中一般的治安事項(xiàng)，與通常意義上，我們所理解的交通警察的職權(quán)范圍——車輛登記、交通事故處理、交通違法行為查處是有一定差距的。

此外，需要特別交代的是，之所以出現(xiàn)兩類同時(shí)致力于處理交通事務(wù)的警察職權(quán)范圍不同，除了在“車輛”這一對(duì)象要素的差異外，更重要的是，軌道交通秩序維護(hù)的職責(zé)，已經(jīng)移轉(zhuǎn)給社會(huì)主體。以上海市為例，2014年新修訂實(shí)施的《上海市軌道交通管理?xiàng)l例》第4條第2款明確了軌道交通企業(yè)負(fù)責(zé)秩序的維護(hù)，并享有授予的執(zhí)法權(quán)。

（二）行政相對(duì)人與交通違法行為

在理論上，與交通警察產(chǎn)生法律關(guān)系的行為主體以及這些行為主體對(duì)交通的需求，是現(xiàn)代城市交通得以發(fā)展的根本原因?？梢?，理清交通警察權(quán)對(duì)象要素之行政相對(duì)人，是研究交通警察權(quán)的基礎(chǔ)和前提。按照《道路交通安全法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國境內(nèi)的車輛駕駛?cè)?、行人、乘車人以及與道路交通活動(dòng)有關(guān)的單位和個(gè)人，都應(yīng)當(dāng)遵守本法?！庇纱丝芍?，交通警察權(quán)需要與下列主體的關(guān)系中得以實(shí)現(xiàn)。具體包括：車輛駕駛?cè)?、行人、乘車人以及其他相關(guān)單位和個(gè)人。

一般意義上講，交通警察權(quán)作用于行政相對(duì)人的重要緣由在于，行政相對(duì)人的違法行為的存在。相對(duì)人交通違法行為是指違反《道路交通安全法》及其他相關(guān)法律規(guī)范，妨礙交通秩序，影響交通安全的行為。依據(jù)上述所列行政相對(duì)人的類型，并結(jié)合現(xiàn)有規(guī)范，可以將相對(duì)人交通違法行為分為四類情形予以分析：

1.機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉`法行為

緣于機(jī)動(dòng)車的危險(xiǎn)性，以及在現(xiàn)代城市發(fā)展中，機(jī)動(dòng)車數(shù)量的急劇增加與城市道路有限性的矛盾日益突出，因此，對(duì)機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)说男袨槿绾渭右砸?guī)制，現(xiàn)有規(guī)范給予了格外的關(guān)注。依據(jù)機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉`反規(guī)范的類型不同，可將其分為違反道路通行規(guī)則的違法行為；違反機(jī)動(dòng)車和駕駛?cè)斯芾硪?guī)定的違法行為；機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉`反交通信號(hào)的違法行為；違反安全駕駛操作規(guī)范的違法行為，〔15 〕并對(duì)違法的具體情形予以明確規(guī)定。

2.非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉`法行為

盡管，相較于機(jī)動(dòng)車，非機(jī)動(dòng)車的危險(xiǎn)性不可與之相提并論，但是，非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)说牟划?dāng)行為，仍然對(duì)交通秩序與交通安全存在較大的危害性。此外，非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)说倪`法行為也是引發(fā)交通事故的重要原因之一，同時(shí)是交通警察不可回避的工作事項(xiàng)之一。因而，對(duì)非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉`法行為的類型進(jìn)行細(xì)化，亦是研究交通警察權(quán)對(duì)象要素的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉`法行為的情形，主要包括以下幾個(gè)方面：非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)俗砭岂{車、違法裝載、突然猛拐、攀附行使、逆向行駛、不按規(guī)定讓行、違法占道行使、追逐或曲折競(jìng)速、扶身而行、畜力車馭手違法、違反交通信號(hào)等11項(xiàng)。

3.行人與乘車人違法行為

事實(shí)上，《道路交通安全法》以及相關(guān)法律規(guī)范，為行人與乘車人設(shè)置了諸多保護(hù)性制度，譬如，行人享有優(yōu)先通行權(quán)、車輛的避讓義務(wù)等。但是，不能由此而無視行人與乘車人的違法行為，并造成規(guī)制的真空地帶。正確的方式是，梳理并理清行人與乘車人違法行為的可能情形，為平等規(guī)制交通警察權(quán)的對(duì)象要素做好基礎(chǔ)性工作。

至于行人的違法行為，較為普遍的是違法橫穿道路，此現(xiàn)象在一定情形下曾被戲稱為“中國式過馬路”?！?6 〕不可否認(rèn)，這與國人法律觀念的欠缺不無關(guān)系。事實(shí)上，我國《道路交通安全法》第62條進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

最后，值得特別注意的是，交通違法行為并不僅限于行政相對(duì)人，作為交通行為參與者的交通警察，亦有交通違法行為的存在。很多情形下，交通警察權(quán)的不當(dāng)行使，其危險(xiǎn)性更大。盡管，交通警察不屬于交通警察權(quán)對(duì)象要素的范圍，但是，因其行為而引發(fā)的單位（公安機(jī)關(guān)交通管理部門）違法行為的存在，亦是應(yīng)當(dāng)關(guān)注的。譬如，《道路交通安全法》第30條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通管理部門發(fā)現(xiàn)道路通行條件不良，危及交通安全，未及時(shí)采取安全措施。

（三）交通事故

一般認(rèn)為，“交通事故，是指發(fā)生在交通工具之間、交通工具與人之間的傷害事故”。〔17 〕那么，依據(jù)該概念是否可以認(rèn)為，但凡是“交通工具之間、交通工具與人之間的傷害事故”，都可以認(rèn)定為交通事故呢？答案是否定的。以航運(yùn)過程中船舶碰撞事故、航空器之間的碰撞事故為例。兩者的管制主體與我們通常意義上談及的交通警察是有所不同的。船舶碰撞事故是由交通運(yùn)輸部航道局（海事局）內(nèi)設(shè)公安機(jī)關(guān)處理，航空器之間的碰撞事故也是由交通運(yùn)輸部民航總局公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)查處。在此需要追問的是，同為廣義上的交通事故，為何處置的主體分屬于不同的管理機(jī)關(guān)？在理論上，基本上可以歸因于規(guī)制領(lǐng)域的專業(yè)性與特殊性。那么，較之上述兩類事故，筆者論及的交通警察所指向的交通事故的獨(dú)特性在哪里？

對(duì)此，《道路交通安全法》對(duì)交通事故作了釋解，“交通事故”是指車輛在道路上因過錯(cuò)或者意外造成的人身傷亡或者財(cái)產(chǎn)損失的事件。從這一概念中可以析出交通事故的構(gòu)成要素：道路、車輛、過錯(cuò)或意外、損害后果。申言之，該四種要素的對(duì)于構(gòu)成“交通事故”缺一不可，只有這種共同合力的作用，才可稱之為的交通警察權(quán)意義上“交通事故”。

事實(shí)上，“道路”的空間范圍并不局限于《道路交通安全法》第119條對(duì)“道路”上述三種類型的定界，在道路以外的區(qū)域發(fā)生事故，亦是存在交通警察權(quán)作用的可能?！兜缆方煌ò踩ā返?7條規(guī)定，車輛在道路以外通行時(shí)發(fā)生的事故，公安機(jī)關(guān)交通管理部門接到報(bào)案的參照本法有關(guān)規(guī)定辦理。

五、交通警察權(quán)的保障要素

經(jīng)驗(yàn)表明，任何權(quán)力因其保障要素的存在方可稱之為權(quán)力。交通警察權(quán)亦是如此，也是需要財(cái)富后盾的支撐。只不過，支撐交通警察權(quán)實(shí)現(xiàn)的保障要素并不僅限于物質(zhì)資源的保障?，F(xiàn)代交通警察權(quán)有效性的達(dá)致，非物質(zhì)資源的角色不可或缺，甚至可以說，在服務(wù)行政的背景下，非物質(zhì)資源之于交通警察權(quán)的價(jià)值更為重要，一定程度上保證交通警察權(quán)能的真正實(shí)現(xiàn)。那么，作為交通警察權(quán)保障要素的物質(zhì)性資源與非物質(zhì)性資源，其具體的意涵、功效以及表現(xiàn)形式是什么呢？

（一）物質(zhì)性資源

物質(zhì)性的資源是指客觀存在的、能夠?yàn)槿藗兛刂坪椭涞奈镔|(zhì)實(shí)體和智力成果。〔18 〕傳統(tǒng)意義上，基本上以物質(zhì)性資源來確保交通警察權(quán)有效性的達(dá)成，很少談及非物質(zhì)性資源適用問題。這是因?yàn)?，物質(zhì)性保障要素，如巡邏車、勘查車、測(cè)速儀、酒精檢測(cè)儀等，是直接確保交通警察權(quán)力實(shí)現(xiàn)程度的客觀存在。并且，物質(zhì)性保障要素的支配性影響，緣于其來源的主要渠道是國家稅收。按照《公路巡邏民警隊(duì)警務(wù)工作規(guī)范》第59條規(guī)定，國家以政府預(yù)算的方式通過國庫劃撥給公安機(jī)關(guān)交通管理部門，而藉此配置相應(yīng)資源。

根據(jù)公安部2009年實(shí)施的《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》第26條、第27條、第29條對(duì)此有明確的規(guī)定。2011年修訂的《公路巡邏民警隊(duì)警務(wù)工作規(guī)范》第61條對(duì)此有更為全面的規(guī)定。然而，現(xiàn)實(shí)中，交通警察權(quán)的物質(zhì)性資源的外延，已經(jīng)遠(yuǎn)非現(xiàn)有規(guī)范所能涵蓋。除了由國家財(cái)政得來的物質(zhì)性資源外，民眾私人的物質(zhì)性設(shè)備，很大程度上為交通警察權(quán)的運(yùn)用，尤其是在查處交通違法行為和交通事故處理上，發(fā)揮了積極作用。譬如，囿于已有設(shè)備功效的有限性，交通警察往往借助在超市或者銀行的電子攝像設(shè)備，獲取相應(yīng)證據(jù)。又如，新近各地交通警察推崇的“違章隨手拍”，民眾提供違章圖像信息，經(jīng)交通警察認(rèn)可后，而作為處罰的證據(jù)。由此可見，交通警察權(quán)的物質(zhì)性資源的范圍，在現(xiàn)代社會(huì)中，得到了延伸和拓展。在此，需要明確的是，民眾配合交通警察提供證據(jù)資料，在性質(zhì)上應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為行政助手。

此外，還有一類情形，亦非我們通常意義上所理解的交通警察權(quán)的物質(zhì)性資源。按照行政征用理論，遇有緊急狀況或者突發(fā)事件，為了公共利益的需要，交通警察依循法律的規(guī)定完全可以征用道路通行者的車輛或其他財(cái)物，并于事后給予補(bǔ)償。其中，征用得來的車輛與其他財(cái)物，在征用期間，其使用價(jià)值為交通警察所有，將其視為交通警察權(quán)的物質(zhì)性資源，是不存在問題的。當(dāng)然，這需要事后交通警察給予必要的補(bǔ)償?？上驳氖?，公安部《公路巡邏民警隊(duì)警務(wù)工作規(guī)范》第9條已有相關(guān)規(guī)定。該條所言的車輛便可視為交通警察權(quán)的物質(zhì)性資源，而僅限于征用決定至歸還的整個(gè)期間。不過，需要指出的是，該規(guī)范提及的“造成損失的，應(yīng)當(dāng)賠償”是不準(zhǔn)確的。這是因?yàn)?，按照基本法理，因合法、正?dāng)?shù)恼饔迷斐傻膿p失，應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)償而非賠償。

（二）非物質(zhì)性資源

非物質(zhì)性資源即為“軟警力”，也是軟實(shí)力 〔19 〕的一種形態(tài)。其要義在于，權(quán)力主體憑借極強(qiáng)的職業(yè)素質(zhì)與修養(yǎng)、嫻熟的法治理念，通過溝通、協(xié)商等尊重權(quán)力對(duì)象的人格尊嚴(yán)方式，所生成并可固化的執(zhí)法形象、社會(huì)地位與潛在權(quán)威。這種非物質(zhì)性資源與現(xiàn)代社會(huì)治理的關(guān)注點(diǎn)多聚焦于柔性行政的鋪陳與推進(jìn)，有異曲同工之妙。退一步講，非物質(zhì)性資源必然排斥傳統(tǒng)的執(zhí)法模式。如同羅隆基所闡釋的晚近中國的執(zhí)法樣態(tài)——“中國一班執(zhí)政者的習(xí)慣，法律條文自為法律條文” 〔20 〕——將逐步被現(xiàn)代執(zhí)法的理念所淘汰。那么，非物質(zhì)性資源存在的場(chǎng)域以及具體的形態(tài)是什么呢？

較之交通警察權(quán)物質(zhì)性資源，非物質(zhì)性資源的特性多存乎于交通警察權(quán)運(yùn)行的過程之中，并且關(guān)注現(xiàn)代行政理念如何踐行及對(duì)權(quán)力對(duì)象的影響。非物質(zhì)性資源主要包括交通警察素質(zhì)與執(zhí)法理念、執(zhí)法方式選擇、內(nèi)部自制規(guī)范、交通警察形象、警民關(guān)系質(zhì)量等。接下來的問題是，如何使這些非物質(zhì)性資源的作用力得以發(fā)揮，并實(shí)現(xiàn)保障交通警察權(quán)運(yùn)行的目的？筆者以為，非物質(zhì)性資源主要藉由制度化規(guī)范加以呈現(xiàn)。這不能排除因?yàn)榉傻木窒扌詫?dǎo)致交通警察理念一時(shí)不能制度化的存在，畢竟，非物質(zhì)性資源主要是借助于抽象文化的影響力。然而，對(duì)于當(dāng)前研究者從過于抽象的視角解讀非物質(zhì)性資源，〔21 〕筆者是不贊同的。這是因?yàn)?，這種研究極易把非物質(zhì)性資源虛置化，并且形而上的研究難以為社會(huì)實(shí)踐提供有效指導(dǎo)。基于此，筆者選取在現(xiàn)有制度規(guī)范中，主要從交通警察素質(zhì)與內(nèi)部自制、執(zhí)法方式選擇與警民關(guān)系質(zhì)量?jī)蓚€(gè)方面，探尋交通警察權(quán)的非物質(zhì)性資源，并結(jié)合現(xiàn)代行政的基本理論，對(duì)時(shí)下非物質(zhì)性資源不足之處予以補(bǔ)正。

首先，交通警察素質(zhì)是需要通過執(zhí)法過程予以外化，在與權(quán)力對(duì)象的關(guān)系中體現(xiàn)，這直接決定了執(zhí)法者的形象并很大程度上影響交通警察權(quán)的運(yùn)行效果。例如，《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》第6條至第17條“執(zhí)勤執(zhí)法用語”的規(guī)定，細(xì)化了交通警察在執(zhí)法過程時(shí)，如何文明、禮貌、規(guī)范的具體程式；第18條至24條“執(zhí)勤執(zhí)法行為舉止”的規(guī)定，明確了交通警察執(zhí)法的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)作，并不失靈活地在服務(wù)相對(duì)人的理念下，規(guī)定“交還被核查當(dāng)事人的相關(guān)證件后時(shí)應(yīng)當(dāng)方便當(dāng)事人接取”（第22條）；此外第25條至30條對(duì)交通警察“著裝和裝備配備”進(jìn)行了更為細(xì)致的規(guī)定。當(dāng)然，《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》列明的對(duì)交警的素質(zhì)要求，是執(zhí)法活動(dòng)中最為基本的、必不可少的非物質(zhì)要素。不限于此，交通警察的素質(zhì)，除了體現(xiàn)在遵循《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》格式化的規(guī)定外，更多地表現(xiàn)為，在處置交通違法行為與交通事故之時(shí)，所表現(xiàn)出來的協(xié)商、溝通等人文精神。倘若將此嚴(yán)格執(zhí)行，那么交通警察形象必然會(huì)煥然一新。

除了交通警察素質(zhì)的積極規(guī)定外，對(duì)違反執(zhí)法基本素質(zhì)的責(zé)任機(jī)制應(yīng)該更為明確。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)交通警察內(nèi)部自制，使得其自身素質(zhì)得以進(jìn)一步強(qiáng)化。對(duì)此，《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》明確了值日警官和法制員制度（第56條）、執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)與執(zhí)法責(zé)任制（第57條）、執(zhí)勤執(zhí)法考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（第58條）等制度。

其次，執(zhí)法方式如何選擇是考驗(yàn)現(xiàn)代交警執(zhí)法技藝的試金石。不可否認(rèn)，較之傳統(tǒng)的行政活動(dòng)，現(xiàn)代交通警察享有較大的裁量權(quán)尤其是在福利行政與給付行政的場(chǎng)景下，交通警察在執(zhí)法之時(shí)享有更多裁量空間。交通警察權(quán)行使之時(shí)應(yīng)更多地注入合作、協(xié)商、溝通等柔性元素，通過正當(dāng)程序的實(shí)施，增強(qiáng)權(quán)力的可接受性。誠如有學(xué)者所言：“經(jīng)過正當(dāng)化過程的決定顯然更容易獲得權(quán)威性。” 〔22 〕此過程中交通警察權(quán)之權(quán)威也在潛移默化中增強(qiáng)。

反觀現(xiàn)有關(guān)涉交通警察之規(guī)范，除了程序性設(shè)計(jì)外，有關(guān)行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可中柔性元素的嵌入度還是有待提高的，尤其是在富有裁量空間的上述制度中，凸顯非物質(zhì)資源更為必要。由此，“一方面可提升員警裁量行為的品質(zhì)，另一方面可提升民眾對(duì)警察裁量行為的監(jiān)督能力”。〔23 〕

最后，需要強(qiáng)調(diào)的是，非物質(zhì)性資源價(jià)值依歸在于警民關(guān)系的質(zhì)量，因而創(chuàng)造日常溝通機(jī)制以及事后的溝通與評(píng)估，是不可或缺的。對(duì)此，《公路巡邏民警隊(duì)警務(wù)工作規(guī)范》作了相關(guān)規(guī)定。譬如，建立執(zhí)法回訪制度（第39條）、警務(wù)公開制度（第41條）、定期警營開放制度（第41條）等。藉此，營造開放的交通警察文化，不但可以查漏補(bǔ)缺，推進(jìn)民眾意見及時(shí)反饋，而且可以增進(jìn)雙方信賴，并最終營造和諧的執(zhí)法環(huán)境。