王漢水

完善我軍法規(guī)體系統(tǒng)一立法技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

王漢水

內(nèi)容提要：習(xí)主席強(qiáng)調(diào)指出：“要用強(qiáng)軍目標(biāo)審視和引領(lǐng)軍事立法，提高軍事法規(guī)的針對(duì)性、系統(tǒng)性、操作性?！绷?xí)主席的重要指示，闡明了軍事法治建設(shè)的目標(biāo)要求。我們應(yīng)以這一重要指示為指南，進(jìn)一步完善我軍法規(guī)體系，統(tǒng)一立法技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌立法規(guī)劃，科學(xué)規(guī)范立法。

國防法制軍事立法技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

作者：王漢水，軍事科學(xué)院軍隊(duì)建設(shè)研究部研究員，上校

習(xí)近平主席在一次重要會(huì)議上指出，“依法治軍，從嚴(yán)治軍，是我們黨建軍治軍的基本方略”，并明確提出“要用強(qiáng)軍目標(biāo)審視和引領(lǐng)軍事立法，提高軍事法規(guī)的針對(duì)性、系統(tǒng)性、操作性”。習(xí)主席的重要論述，不僅深刻揭示了依法治軍從嚴(yán)治軍的重要地位，而且指明了軍事法治建設(shè)的目標(biāo)要求，對(duì)于完善我軍法規(guī)體系具有直接的指導(dǎo)意義。

目前我軍法規(guī)體系存在的主要問題

自我軍明確將依法治軍作為基本方針確定下來以后，經(jīng)過20多年的發(fā)展，國防和軍隊(duì)建設(shè)的法治化水平有了很大提高。但以強(qiáng)軍目標(biāo)的要求來衡量，我軍法規(guī)體系還存在一些需要加強(qiáng)和改進(jìn)之處。

從頂層看，缺乏全面系統(tǒng)體現(xiàn)黨的軍事指導(dǎo)理論的核心法規(guī)。我軍在條令條例編修時(shí)，非常重視黨的軍事指導(dǎo)理論進(jìn)入法規(guī)。一些條令條例，如內(nèi)務(wù)條令、紀(jì)律條令、安全條例、政治工作條例、基層建設(shè)綱要等，在總則或在相關(guān)章節(jié)都不同程度地體現(xiàn)了黨的軍事指導(dǎo)理論的部分內(nèi)容。但受各法規(guī)的規(guī)范重點(diǎn)、篇幅所限，難以完整體現(xiàn)黨的軍事指導(dǎo)理論。而且各個(gè)法規(guī)編修組在修訂過程中，對(duì)于哪些思想該進(jìn)條令條例、哪些條令條例需要更多地體現(xiàn)黨的軍事指導(dǎo)理論，缺乏統(tǒng)一明確標(biāo)準(zhǔn)。這在一定程度上影響了黨的軍事指導(dǎo)理論作為我軍法規(guī)體系“魂”與“綱”地位作用的發(fā)揮。究其根源，一個(gè)重要原因在于目前我軍頂層沒有一部用于系統(tǒng)總結(jié)黨的軍事指導(dǎo)理論的條令，這也使我軍法規(guī)體系顯得不夠完整。

從縱向看，缺乏系統(tǒng)完整地體現(xiàn)軍事戰(zhàn)略的宏觀法規(guī)。我軍條令有時(shí)存在指導(dǎo)性與操作性的矛盾。除了立法技術(shù)的原因，還有一點(diǎn)就是法規(guī)體系有缺項(xiàng)。一個(gè)完整的軍事法規(guī)體系，應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)等功能互補(bǔ)、相互銜接的宏觀、中觀等各層次規(guī)制組成。宏觀即戰(zhàn)略層次的法規(guī)，主要闡述武裝力量的性質(zhì)、宗旨、結(jié)構(gòu)、功能，以及軍事戰(zhàn)略基本問題，解決軍事行動(dòng)“為什么”的原理性問題和宏觀層次指導(dǎo)問題。中觀即戰(zhàn)役層次的法規(guī)作用是將戰(zhàn)略級(jí)法規(guī)所闡述的任務(wù)、作戰(zhàn)原則等內(nèi)容轉(zhuǎn)化為各個(gè)作戰(zhàn)職能領(lǐng)域的具體戰(zhàn)役指導(dǎo)思想，突出解決“要做什么”的問題。微觀即戰(zhàn)術(shù)級(jí)規(guī)章的作用是將戰(zhàn)役級(jí)法規(guī)的指導(dǎo)性思想繼續(xù)細(xì)化，突出法規(guī)的操作性，重點(diǎn)解決“怎么做”的問題。由于我軍缺少戰(zhàn)略層次的上位法規(guī)，導(dǎo)致該體現(xiàn)指導(dǎo)性時(shí)指導(dǎo)性不夠，該突出操作性時(shí)操作性又不強(qiáng)。

從橫向看，按四總部職能領(lǐng)域切分軍事法規(guī)界面的方式已滯后于改革形勢(shì)發(fā)展。過去，我軍基本上是根據(jù)原四總部軍事、政治、后勤、裝備四大職能領(lǐng)域進(jìn)行立法，法規(guī)體系也基本是按照這四大塊作橫向切分。這種切分方式的好處是，條塊比較清晰，職能領(lǐng)域立法比較順暢。存在的不足是涉及跨部門跨領(lǐng)域和新興領(lǐng)域的立法，一旦需要重新配置職權(quán)，難度較大。隨著“軍委管總、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)、軍種主建”新體制的建立，原有的橫向切分職能的法規(guī)體系勢(shì)必要做出調(diào)整。

從效力上看，法規(guī)體系沒有充分體現(xiàn)作戰(zhàn)需求。根據(jù)《軍事法規(guī)軍事規(guī)章條例》的規(guī)定，“軍事法規(guī)的效力高于軍事規(guī)章?？偛恳?guī)章的效力高于軍兵種、軍區(qū)規(guī)章。總部規(guī)章之間，軍兵種、軍區(qū)規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行?！睉?yīng)該說，這一規(guī)定符合一般的立法原則，也與過去的軍委—總部—軍兵種和戰(zhàn)區(qū)的體制相一致。但從“能打仗打勝仗”這個(gè)聚焦點(diǎn)看，這一規(guī)定還沒有完全滿足“聯(lián)合作戰(zhàn)”要求。

從體例術(shù)語看，還存在不統(tǒng)一不一致現(xiàn)象。目前我軍“軍事法規(guī)的名稱為條令、條例、綱要、概則、規(guī)定、辦法。軍事規(guī)章的名稱為規(guī)定、規(guī)則、辦法、細(xì)則、標(biāo)準(zhǔn)等；除規(guī)范作戰(zhàn)行動(dòng)的軍事規(guī)章可以稱‘條令’外，軍事規(guī)章不得稱‘條令’‘條例’”。這一規(guī)定從規(guī)章層次對(duì)條令、條例的區(qū)別作了明確，但在法規(guī)層次，究竟何者應(yīng)稱為“條令”、何者應(yīng)稱為“條例”，并沒有清晰的界定。如內(nèi)務(wù)條令、紀(jì)律條令、隊(duì)列條令和警備條令為什么稱“條令”，而安全條例為什么稱“條例”，并不明確。軍語雖然規(guī)定條令是“以命令形式頒布的規(guī)范軍隊(duì)作戰(zhàn)行動(dòng)和各級(jí)組織、各類人員共同行為準(zhǔn)則的軍事法規(guī)”，條例是“全面、系統(tǒng)地規(guī)范國防和軍隊(duì)建設(shè)某一領(lǐng)域活動(dòng)的軍事法規(guī)”，但也沒有非常清晰地在兩者之間劃出界線。從術(shù)語看，軍事術(shù)語是理解軍事理論、統(tǒng)一作戰(zhàn)思想的基石。目前，我軍不少條令條例涉及相關(guān)術(shù)語采用“本條令（或本條例）所稱……，是指……”的表述。這樣表述的好處是概念界定聚焦于本法規(guī)，可以減少與其他法規(guī)的矛盾。但由于這種概念界定方式范圍過于狹窄，影響了其適用性，難以滿足未來聯(lián)合作戰(zhàn)的需要，也不利于法規(guī)體系的統(tǒng)一。

完善我軍法規(guī)體系的對(duì)策建議

為進(jìn)一步完善我軍的法規(guī)體系，應(yīng)針對(duì)存在的不足，突出以下5個(gè)方面的工作。

一是簡化法規(guī)名稱。軍隊(duì)依法頒布的各類法規(guī)規(guī)章本來就是以命令的形式頒布，具有法規(guī)的強(qiáng)制性。采用過多的名稱，反而容易引起誤解，認(rèn)為非“條令”的法規(guī)執(zhí)行力度、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)可以降低，這不利于我軍的法治化建設(shè)。可考慮將原來的“條令、條例、綱要、概則、規(guī)定、辦法、細(xì)則、標(biāo)準(zhǔn)”等名稱適當(dāng)簡化，由軍委、各軍種頒布的法規(guī)一般以“條令”為主要名稱，戰(zhàn)略層次和戰(zhàn)役層次的可稱為“綱要”，操作層面的規(guī)章可稱為“辦法、細(xì)則或標(biāo)準(zhǔn)”等；與國務(wù)院聯(lián)合頒布的以“條例”為主要名稱。

二是進(jìn)一步合理區(qū)分軍事法規(guī)體系的層次。目前我軍法規(guī)體系在頂層設(shè)計(jì)上，缺乏戰(zhàn)略層次的法規(guī)，特別是黨的軍事指導(dǎo)理論法規(guī)化體系化程度不夠。雖然一些條令條例不同程度地寫入了黨的軍事指導(dǎo)理論的相關(guān)內(nèi)容，但這些條令條例層次不一、容量有限，難以系統(tǒng)全面地體現(xiàn)黨的軍事指導(dǎo)理論。因此，建議在條令條例的最高層次設(shè)計(jì)專項(xiàng)條令《黨的領(lǐng)導(dǎo)人國防和軍隊(duì)建設(shè)思想綱要》，用以全面系統(tǒng)闡述黨的軍事指導(dǎo)理論，用以指導(dǎo)各個(gè)層次的法規(guī)。在此之下是《武裝力量綱要》，主要規(guī)范武裝力量的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)、功能及戰(zhàn)略思想。其內(nèi)容類似于國防白皮書，作用是搭建從國家安全戰(zhàn)略到軍事戰(zhàn)略的橋梁，提高全體官兵的戰(zhàn)略素養(yǎng)。再下面應(yīng)當(dāng)包括《軍事戰(zhàn)略綱要》《國防發(fā)展戰(zhàn)略綱要》《陸軍戰(zhàn)略綱要》《海軍戰(zhàn)略綱要》《空軍戰(zhàn)略綱要》《火箭軍戰(zhàn)略綱要》《戰(zhàn)略支援部隊(duì)?wèi)?zhàn)略綱要》《戰(zhàn)區(qū)戰(zhàn)略綱要》等戰(zhàn)略性文件或條令，主要解決“為什么打”的問題。上述戰(zhàn)略層次的條令構(gòu)成了法規(guī)體系的第一個(gè)大的層次。第二個(gè)大的層次是戰(zhàn)役層次，主要由聯(lián)合戰(zhàn)役綱要、各軍種戰(zhàn)役綱要組成，主要解決“打什么”的問題。第三個(gè)層次主要由各戰(zhàn)斗條令組成，主要解決“怎么打”的問題。這樣設(shè)計(jì)的好處是以條令的形式彌補(bǔ)了過去體系中缺乏“戰(zhàn)略構(gòu)想”的短板，并以體系的方式解決了條令條例指導(dǎo)性和可操作性的分工與銜接。

三是在橫向上按照共同條令類、聯(lián)合條令類、陸軍條令類、海軍條令類、空軍條令類、火箭軍條令類和戰(zhàn)略支援部隊(duì)條令類進(jìn)行劃分。共同條令類橫向劃分為政治工作條令、內(nèi)務(wù)條令、紀(jì)律條令、隊(duì)列條令、安全條令和警備條令；聯(lián)合條令類橫向劃分為聯(lián)合參謀部條令類、聯(lián)合作戰(zhàn)條令類、聯(lián)合保障條令類（再下一層次可區(qū)分為聯(lián)合后勤和聯(lián)合裝備）、聯(lián)合訓(xùn)練條令類等，作為各個(gè)領(lǐng)域的上位法，用以指導(dǎo)本領(lǐng)域各層次的軍事活動(dòng)；軍種條令類參照聯(lián)合條令類的劃分方式進(jìn)行分類。同時(shí)，對(duì)我軍條令類法規(guī)進(jìn)行統(tǒng)一編號(hào)，以便于實(shí)行條令的體系化建設(shè)管理。

四是突出未來聯(lián)合作戰(zhàn)需求。在效力等級(jí)上，應(yīng)明確共同條令類、聯(lián)合條令類的效力高于軍種條令類。這類法規(guī)由中央軍委頒布。軍種類條令除軍種頂層法規(guī)由軍委頒布外，其余一般由軍種頒布、軍委審查備案，軍種的規(guī)定不得與聯(lián)合條令和共同條令沖突。外軍認(rèn)為，條令“賦予軍隊(duì)共同的哲學(xué)、共同的語言、共同的目的及行動(dòng)的一致”，應(yīng)重視統(tǒng)一各條令的術(shù)語?？蓪ⅰ吨袊嗣窠夥跑娷娬Z》作為規(guī)范軍事術(shù)語的基本標(biāo)準(zhǔn)，納入軍事法規(guī)體系，提高其權(quán)威性，充分發(fā)揮其在統(tǒng)一全軍立法文本的基礎(chǔ)性作用。

五是統(tǒng)一管理全軍具有規(guī)范性的各類必讀書目和參考文獻(xiàn)，并將其作為條令體系的外圍支撐。這些書籍絕非普通意義上的軍事讀本，而是對(duì)各類軍事法律法規(guī)進(jìn)行闡釋的關(guān)于立法動(dòng)機(jī)、立法理論和立法依據(jù)的注解，也具有很強(qiáng)的規(guī)范指導(dǎo)意義。為提高全軍官兵政治素養(yǎng)、軍事素養(yǎng)和法律素養(yǎng)，相關(guān)單位已出版了不少這樣的書籍，但這些書的組織單位不同、審查方式不同，標(biāo)識(shí)不統(tǒng)一，相互銜接配套不夠，一定程度上影響了其作用的發(fā)揮。建議結(jié)合各層各類法規(guī)實(shí)行分類組稿，以利于更有針對(duì)性地發(fā)揮理論支撐作用；成立出版審查委員會(huì)，統(tǒng)一組織審查，以利于保證質(zhì)量；統(tǒng)一出版標(biāo)識(shí)，確定軍內(nèi)若干權(quán)威出版社統(tǒng)一出版，以利于形成品牌效應(yīng)。

（責(zé)任編輯：鄭寧）

簡訊

山西省孝義市人武部走訪慰問老黨員老軍人

為體現(xiàn)黨、政府和軍隊(duì)對(duì)革命老前輩關(guān)心愛護(hù)之情，山西省孝義市人武部在建黨95周年之際，走訪慰問部分老黨員老在鄉(xiāng)軍人。在驛馬鄉(xiāng)退伍軍人、困難老黨員張全的窯洞里，慰問人員詳細(xì)了解其生活情況，翻看老人的體檢記錄：“老人家，黨和人民沒有忘記您，感謝您對(duì)黨和軍隊(duì)作出的貢獻(xiàn)，希望您好好保重身體......”張全老人激動(dòng)地表示，堅(jiān)決擁護(hù)黨、鐵心跟黨走。

（馬惠鑫）

E25

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ISSN1002-4484（2016）08-0051-03