淺談新預(yù)算法下基層財政部門面臨的挑戰(zhàn)

肖曉燕

淺談新預(yù)算法下基層財政部門面臨的挑戰(zhàn)

肖曉燕

本文通過分析研究新預(yù)算法對基層財政部門預(yù)算及財務(wù)管理活動的影響，并針對其提出有效應(yīng)對對策和方法，從而提高基層財政部門預(yù)算管理的水平。

新預(yù)算法基層財政部門對策

一、新預(yù)算法出臺的背景

2015年1月1日，堪稱十年磨一劍、有“經(jīng)濟憲法”之稱的新《預(yù)算法》正式施行。修改預(yù)算法是規(guī)范預(yù)算行為，推進預(yù)算管理科學(xué)化、民主化、法治化的迫切需要，是深化預(yù)算制度改革、建立現(xiàn)代財政制度的必然要求，是依法治國、提高國家治理能力的重要保障。各級政府將以新《預(yù)算法》為依據(jù)，按照“全面規(guī)范、公開透明”的原則，加快改革步伐，推動地方財政的變革。新預(yù)算法給財政部門的預(yù)算管理工作帶來了極大的改變和影響，對基層財政部門預(yù)算資金的管理和使用提出了新的要求。

二、新預(yù)算法對基層財政部門提出的要求

（一）完善政府預(yù)算體系

新預(yù)算法要求取消預(yù)算外資金，所有財政收支全部納入政府預(yù)算，接受人大審查監(jiān)督。預(yù)算編制時必須編制四本預(yù)算，同時四本預(yù)算相互獨立、完整，包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算，并對四本預(yù)算功能定位、編制原則及相互關(guān)系作出規(guī)范。

（二）建立跨年度預(yù)算平衡機制

新預(yù)算法第十二條明確強調(diào)，各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機制。在編制一般公共預(yù)算時可設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，通過基金的調(diào)入和調(diào)出來調(diào)劑預(yù)算執(zhí)行中由于短收、超收導(dǎo)致的預(yù)算資金的余缺。同時各級一般公共預(yù)算的結(jié)余資金，應(yīng)當(dāng)補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金?？缒甓阮A(yù)算平衡機制的制定有利于實現(xiàn)保障財政政策的可持續(xù)性和前瞻性，為未來編制中長期財政規(guī)劃和多年滾動預(yù)算提供了依據(jù)。

（三）改進年度預(yù)算控制方式

十八屆三中全會決定提出：“審核預(yù)算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”，以解決現(xiàn)在預(yù)算執(zhí)行中片面追求預(yù)算平衡帶來的“順周期”問題：經(jīng)濟放緩時，稅務(wù)部門為完成稅收任務(wù)而造成征收過頭稅，不利于經(jīng)濟回升；經(jīng)濟過熱時，收入任務(wù)易于完成而出現(xiàn)“應(yīng)收不收”，反而助長過熱。這既不利于依法征稅，也會影響政府“逆周期”調(diào)控政策效果。

新預(yù)算法規(guī)定了預(yù)算審查重點從收支平衡、赤字規(guī)模向支出預(yù)算轉(zhuǎn)變的內(nèi)容，同時將收入預(yù)算由約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，要求各級預(yù)算收入的編制，應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟和社會發(fā)展水平相適應(yīng)，與財政政策相銜接。這樣的規(guī)定為年度預(yù)算控制方式的深化改革提供了法律依據(jù)，從而迎來了政府預(yù)算管理制度的深刻變革。

三、基層財政部門的應(yīng)對措施

（一）科學(xué)編制財政預(yù)算，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理

一是要求各行政單位在編制年初預(yù)算時要注重嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性，特別對項目支出的評估要注重科學(xué)性和合理性。二是財政部門要加大對單位部門年初項目支出預(yù)算的審批力度，嚴(yán)格控制項目資金使用范圍，防止出現(xiàn)虛報項目、騙取財政資金的現(xiàn)象發(fā)生，如有確實的項目支出，也可通過財政預(yù)算追加的形式予以解決。三是加大財政預(yù)算約束力度，將部門、單位的各項收支納入部門統(tǒng)籌管理，增強部門預(yù)算編制的完整性和準(zhǔn)確性，使所有財政資金建立在明晰的預(yù)算基礎(chǔ)上，切實增強預(yù)算的剛性約束。

（二）規(guī)范地方政府債務(wù)管理，嚴(yán)格防范債務(wù)風(fēng)險

一是限制主體，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省級政府可以舉借債務(wù)。二是限制用途，舉借債務(wù)只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。三是限制規(guī)模，舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報全國人大或者全國人大常委會批準(zhǔn)，省級政府在國務(wù)院下達的限額內(nèi)舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人大常委會批準(zhǔn)。四是限制方式，舉借債務(wù)只能采取發(fā)行地方政府債券的方式，不得采取其他方式籌措，除法律另有規(guī)定外，不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。五是控制風(fēng)險，舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源。地方政府必須進一步規(guī)范債務(wù)管理，化解已經(jīng)形成的債務(wù)，嚴(yán)格防范債務(wù)風(fēng)險向財政轉(zhuǎn)移。

（三）全面推進預(yù)算績效管理，進一步提高資金使用效益

第一，要強化項目規(guī)劃論證。財政部門要求單位部門在申報項目支出預(yù)算時，要按照“細、實、準(zhǔn)”的要求，加強前期評審和規(guī)劃論證，細化項目申報內(nèi)容，明確項目所要達到的績效目標(biāo)，組織實施計劃、時間進度以及細化的預(yù)算安排數(shù)額，并按輕重緩急進行排序。

第二，推進績效目標(biāo)管理。有利于促進申請財政資金的部門和單位將項目建設(shè)與職責(zé)緊密聯(lián)系，防止越權(quán)和缺位，為了確保政府公共管理的順利實施，各個部門和單位都有相應(yīng)的職責(zé)和分工，并且圍繞職責(zé)和分工開展各項工作。推進績效目標(biāo)管理，要求每個部門和單位在編制年度預(yù)算、申請財政資金時，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃結(jié)合工作職責(zé)和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)合理地測算資金需求。

第三，拓展績效評價范圍。不斷擴大重點項目績效評價范圍，加大民生支出和產(chǎn)業(yè)類發(fā)展專項績效評價力度，為科學(xué)安排預(yù)算、清理規(guī)范專項資金提供支持，并逐步將績效評價重點由項目支出拓展到財政政策和部門整體支出等領(lǐng)域。

第四，依法監(jiān)督政府建立現(xiàn)代公共財政制度，實現(xiàn)人大對預(yù)算審查監(jiān)督新常態(tài)。依法監(jiān)督政府財政活動的范圍和邊界應(yīng)當(dāng)定位在公共領(lǐng)域，科學(xué)調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，并通過預(yù)算“硬約束”的制度安排，以預(yù)算收支來規(guī)范政府活動的方向和范圍，發(fā)揮公共預(yù)算對政府職能轉(zhuǎn)變的“倒逼”作用。從根本上解決財政的“越位”“缺位”問題，切實依法監(jiān)督財政落實新修改的預(yù)算法關(guān)于“安排用于保障和改善民生”作為一般公共預(yù)算中財政收入的首要用途，確保預(yù)算的主要目的和基本功能不是宏觀調(diào)控，而是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，保障政府公共職能的履行。

（作者單位為江蘇省南通市海安縣南莫鎮(zhèn)政府）

肖曉燕（1989—），女，江蘇南通人，本科，初級職稱，研究方向：財政財務(wù)。］