我國(guó)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展的對(duì)策建議

我國(guó)自然保護(hù)區(qū)發(fā)展的對(duì)策建議

我國(guó)已提前達(dá)到生物多樣性公約“愛知目標(biāo)”提出的目標(biāo)，但目前仍面臨政出多門、土地權(quán)屬待進(jìn)一步明確等問題。

蔣志剛，中國(guó)科學(xué)院動(dòng)物研究所研究員，博士生導(dǎo)師

自然保護(hù)區(qū)這一融合生物多樣性保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、資源可持續(xù)利用和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展為一體的事物，無疑將打上中國(guó)社會(huì)的特色。

我國(guó)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)已經(jīng)取得了重大成就。從20世紀(jì)50年代開始建設(shè)，經(jīng)過一段時(shí)間的停滯之后，在最近短短的30多年時(shí)間里，我國(guó)已經(jīng)建立自然保護(hù)區(qū)2740個(gè)，總面積147萬平方公里，約占國(guó)土面積的15%，高于世界平均水平。加上自然遺產(chǎn)地、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地保護(hù)區(qū)等，我國(guó)的自然保護(hù)地區(qū)面積已占國(guó)土面積的17%以上。提前達(dá)到了生物多樣性公約“愛知目標(biāo)”提出的2020年自然保護(hù)地區(qū)建設(shè)目標(biāo)。

然而，我國(guó)的區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，自然條件千差萬別，不同自然保護(hù)區(qū)存在不同的問題。本文將逐一分析這些問題，并提出相應(yīng)的對(duì)策。

政出多門：建議分列為一級(jí)行政單元

這一問題源于行政部門的垂直分割管理體制。森林、草地、河流、湖泊、濕地、野生動(dòng)物歸屬不同的部門管理。行政管理政出多門造成全國(guó)自然保護(hù)區(qū)多頭管理。一個(gè)地區(qū)常常有多塊招牌，水域、陸域被分割管理。如在同一地點(diǎn)有森林公園、水生野生動(dòng)物自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、地質(zhì)公園、自然遺產(chǎn)地等多塊招牌。又如，有的自然遺產(chǎn)地區(qū)內(nèi)實(shí)施高程控制、河流剝離問題，導(dǎo)致了自然遺產(chǎn)地被河流分割。

建議將自然保護(hù)區(qū)分列為一級(jí)行政單元，隸屬上一級(jí)人民政府。自然保護(hù)區(qū)管理區(qū)內(nèi)的民生與自然保護(hù)、區(qū)內(nèi)陸生與水生野生動(dòng)物、森林與濕地，保護(hù)生物多樣性；保護(hù)瀕危物種及其生境、特有生態(tài)系統(tǒng)與生物多樣性，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展；將提高旗艦物種種群生存力和生境連通性作為野生動(dòng)植物類型自然保護(hù)區(qū)的主要目標(biāo)；將維持生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能、實(shí)現(xiàn)生物資源的保護(hù)和永續(xù)利用作為生態(tài)系統(tǒng)類型自然保護(hù)區(qū)的主要目標(biāo)。

建議明確管理目標(biāo)，規(guī)定一片土地只能掛一塊牌子，一個(gè)地區(qū)不能同時(shí)是自然保護(hù)區(qū)又是國(guó)家公園、森林公園、濕地公園或自然遺產(chǎn)地。建立一支高效、精干的自然保護(hù)區(qū)管理隊(duì)伍，將自然保護(hù)管理人員納入國(guó)家公務(wù)員序列管理，賦予執(zhí)法權(quán)。將區(qū)域自然生態(tài)保護(hù)績(jī)效作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效等效的指標(biāo)納入國(guó)家年度社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)展考核指標(biāo)。

土地權(quán)屬：應(yīng)明確土地用途和權(quán)屬

在《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱《土地法》）中，自然保護(hù)區(qū)還沒有作為土地類型的一類。該法的土地用途分類體系如下：“國(guó)家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。前款所稱農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地”。

普洱市是全國(guó)生物多樣性最豐富的地區(qū)之一，森林生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能總價(jià)值排名云南第一位。 CNSphoto供圖

自然保護(hù)區(qū)是用于保護(hù)瀕危野生動(dòng)植物生境、自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺跡的土地，而不是未利用土地， 也就是說，在國(guó)家土地規(guī)劃中沒有自然保護(hù)區(qū)一項(xiàng)。

為了與《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》銜接， 建議在《土地法》中明確自然保護(hù)區(qū)作為土地用途的一類。將全國(guó)的自然保護(hù)區(qū)登記注冊(cè)，保證自然保護(hù)區(qū)切實(shí)得到保護(hù)。在《土地法》和《野生動(dòng)物保護(hù)法》中還要明確當(dāng)一塊土地有多種用途，即該地塊既是農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地又是國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物關(guān)鍵棲息地、重要生態(tài)系統(tǒng)所在地時(shí)，應(yīng)限制該地塊的開發(fā)，優(yōu)先保護(hù)。如果該地塊已經(jīng)有不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)人或土地使用權(quán)人，國(guó)家應(yīng)贖買這些土地，建立自然保護(hù)區(qū)。

此外，我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)多由省市主管部門自上而下建立。一些自然保護(hù)區(qū)，特別是南方的自然保護(hù)區(qū)，區(qū)內(nèi)有大量的集體林與私有林。即使是國(guó)有林，也存在原有國(guó)有林場(chǎng)的職工就業(yè)安置問題。由于土著居民原來就生活在被劃為自然保護(hù)區(qū)的土地上，國(guó)有林場(chǎng)先于自然保護(hù)區(qū)建立，土著居民與國(guó)有林場(chǎng)職工的民生問題若處理不好，自然保護(hù)區(qū)必然與土著居民、與國(guó)有林場(chǎng)產(chǎn)生林權(quán)糾紛。

要妥善分流安置建立自然保護(hù)區(qū)的國(guó)有林場(chǎng)職工。對(duì)那些沒有整體轉(zhuǎn)制為自然保護(hù)區(qū)的國(guó)有林場(chǎng)，要明確國(guó)有林場(chǎng)與自然保護(hù)區(qū)的土地權(quán)屬。建在集體林地、私有林地上的自然保護(hù)區(qū)，要與林地所有者簽訂保護(hù)協(xié)議，在對(duì)集體林、私有林所有者進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，取得這些林地的管理權(quán)。

長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)必須是一類特殊的行政區(qū)，受中央人民政府委托管理轄區(qū)內(nèi)土地，擁有土地所有權(quán)和使用權(quán)。如果自然保護(hù)區(qū)暫不擁有區(qū)內(nèi)土地的使用權(quán)，應(yīng)逐步通過贖買、租賃、委托管理等方式獲得土地使用權(quán)。自然保護(hù)區(qū)不僅要管理瀕危物種及其生境、特有生態(tài)系統(tǒng)與生物多樣性，還要管理當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)，負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)孛裆c社區(qū)發(fā)展，這樣才能達(dá)到保護(hù)的目的。

法制規(guī)劃：應(yīng)加快國(guó)家自然保護(hù)區(qū)立法

目前還沒有制定自然保護(hù)區(qū)法，有關(guān)部門依據(jù)1994年頒布的《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》管理自然保護(hù)區(qū)。自然保護(hù)區(qū)在區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中的定位仍不明確。自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)目標(biāo)未能有機(jī)地與區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)整合。在一些地區(qū)，自然保護(hù)區(qū)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源開發(fā)存在尖銳沖突。

應(yīng)確定自然保護(hù)區(qū)的法律地位，加快國(guó)家自然保護(hù)區(qū)立法，同時(shí)加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)的地方立法，實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)一區(qū)一法。確定自然保護(hù)區(qū)的自然保護(hù)主體功能，強(qiáng)化國(guó)家自然保護(hù)區(qū)管理行政執(zhí)法和檢查，加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)的遙感監(jiān)測(cè)和巡護(hù)，規(guī)范自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)旅游。將自然保護(hù)區(qū)的發(fā)展目標(biāo)納入國(guó)家與區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)自然發(fā)展規(guī)劃，自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)目標(biāo)納入上一級(jí)主管部門的年度考核。建立周期自然保護(hù)區(qū)審查制度，對(duì)管理不合格的自然保護(hù)區(qū)、由于違規(guī)開發(fā)資源而喪失自然保護(hù)區(qū)功能的自然保護(hù)區(qū)實(shí)施警告、限期整改、取消、摘牌等措施。

功能分區(qū)：依保護(hù)目的采取不同管理方式

我國(guó)自然保護(hù)區(qū)一律實(shí)行人與生物圈保護(hù)區(qū)的“核心區(qū)—緩沖區(qū)—實(shí)驗(yàn)區(qū)”分區(qū)模式，在自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)內(nèi)嚴(yán)格禁止一切人類活動(dòng)，使得一些海洋、湖泊和河流類型自然保護(hù)區(qū)難以管理。此外，有些自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立是為了保護(hù)遷徙物種的棲息地，一年中，遷徙物種僅在特定季節(jié)到達(dá)這些保護(hù)區(qū)，如雅魯藏布江河谷的黑頸鶴。當(dāng)遷徙物種離開后，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)不存在保護(hù)對(duì)象。此外，麥田中人類收割后遺落的麥粒是黑頸鶴的主要食物，黑頸鶴已經(jīng)與當(dāng)?shù)厝私⒘艘蕾囮P(guān)系，這些自然保護(hù)區(qū)的管理應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。

對(duì)自然保護(hù)區(qū)不一定實(shí)行人與生物圈保護(hù)區(qū)的“核心區(qū)—緩沖區(qū)—實(shí)驗(yàn)區(qū)”分區(qū)模式。生產(chǎn)生活方式對(duì)自然環(huán)境影響不大、人口不再增長(zhǎng)、與自然已經(jīng)融為一體的原住民社區(qū)不一定要搬離保護(hù)區(qū)。水域自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)區(qū)域可以實(shí)行不分區(qū)管理，對(duì)作為遷徙物種生境的自然保護(hù)區(qū)可以按照遷徙物種停留季節(jié)與非停留季節(jié)分別采取不同的管理方式。

粗放建區(qū)：調(diào)整邊界與功能區(qū)劃

我國(guó)早期自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的策略是“搶救性保護(hù)”——力爭(zhēng)在較短的時(shí)間內(nèi)建立一批自然保護(hù)區(qū)，保護(hù)珍稀特有物種種群與生境以及關(guān)鍵生態(tài)系統(tǒng)、地質(zhì)遺跡等。盡管這一保護(hù)策略搶救保護(hù)取得了成效。但是由于自然保護(hù)區(qū)建設(shè)前期“重建區(qū)，輕管理，重面積，輕功能”，導(dǎo)致早期自然保護(hù)區(qū)邊界與功能區(qū)劃粗放，許多已經(jīng)建立的自然保護(hù)區(qū)不得不多次調(diào)整范圍與功能區(qū)區(qū)劃。

相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與自然保護(hù)的需求，盡早盡快調(diào)整細(xì)化自然保護(hù)區(qū)的邊界與功能區(qū)劃。調(diào)整的原則是盡量保護(hù)瀕危物種種群及其生境，保存典型生態(tài)系統(tǒng)和景觀的完整性。自然保護(hù)區(qū)的邊界與功能分區(qū)一旦確定，不再進(jìn)行調(diào)整。

補(bǔ)償管理：建立完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

一些自然保護(hù)區(qū)的管理不透明，自然保護(hù)區(qū)周邊的原住民對(duì)自然保護(hù)區(qū)保護(hù)缺少知情權(quán)。還有一些自然保護(hù)區(qū)缺乏生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，財(cái)政支付轉(zhuǎn)移機(jī)制不完整。

應(yīng)建立公開透明的自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)制，建立有關(guān)利益相關(guān)方參與的自然保護(hù)區(qū)管理委員會(huì)，鼓勵(lì)原住民參與自然保護(hù)區(qū)管理。建立完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，進(jìn)一步完善國(guó)家財(cái)政支付轉(zhuǎn)移機(jī)制。為自然保護(hù)區(qū)當(dāng)?shù)孛癖妱?chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，使他們脫貧致富，跟上國(guó)家的發(fā)展步伐。

資源缺乏：建議日常費(fèi)用納入國(guó)家預(yù)算

一些保護(hù)區(qū)缺少運(yùn)行經(jīng)費(fèi)與技術(shù)人員。國(guó)家級(jí)保護(hù)區(qū)往往有基建經(jīng)費(fèi)而缺日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)；地方性自然保護(hù)區(qū)多缺少經(jīng)費(fèi)與技術(shù)人員。

2016年8月14日，是麋鹿回歸大豐30年。通過30年努力，大豐有效保護(hù)了麋鹿這一世界珍稀瀕危物種，促進(jìn)了濕地生態(tài)平衡，豐富了沿海生物多樣性，成為世界上成功拯救瀕危物種的典范。 CNSphoto供圖

應(yīng)將國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算，將省級(jí)自然保護(hù)區(qū)的日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)納入省級(jí)財(cái)政預(yù)算。自然保護(hù)區(qū)的收入與支出分別納入國(guó)家財(cái)政。建立現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)管理人員的培訓(xùn)，加快自然保護(hù)人才培養(yǎng)，提高自然保護(hù)區(qū)從業(yè)人員的待遇。

人獸沖突：動(dòng)態(tài)干預(yù)野生動(dòng)物種群

經(jīng)過一段時(shí)間保護(hù)，一些大型草食動(dòng)物如野豬的數(shù)量激增。一些自然保護(hù)區(qū)人獸沖突問題日益凸顯，已經(jīng)影響到自然保護(hù)區(qū)目標(biāo)保護(hù)動(dòng)物種群的保護(hù)與管理。在西雙版納自然保護(hù)區(qū)和普洱市，亞洲象造成了人身傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。

應(yīng)建立自然保護(hù)區(qū)瀕危物種的目標(biāo)種群管理目標(biāo)和生境管理目標(biāo)，學(xué)習(xí)有關(guān)國(guó)家的野生動(dòng)物管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)野生動(dòng)物種群進(jìn)行積極、動(dòng)態(tài)地干預(yù)管理，緩解、預(yù)防人獸沖突。建立野生動(dòng)物肇事補(bǔ)償基金，完善野生動(dòng)物肇事保險(xiǎn)賠償機(jī)制。

全球變化：防止外來物種不利影響

我國(guó)自然保護(hù)區(qū)還面臨外來物種入侵、全球變化問題。在生存條件適宜時(shí)，野生動(dòng)物種群會(huì)增加，其分布區(qū)會(huì)相應(yīng)擴(kuò)大。在全球氣候變化情景下，野生動(dòng)物棲息地也會(huì)隨之變化。例如，在青藏高原，隨著氣候變暖，野生動(dòng)物分布區(qū)會(huì)向北和向高海拔地區(qū)移動(dòng)。入侵物種會(huì)排擠土著物種，改變生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能。入侵物種、全球變化都影響自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)目標(biāo)。

應(yīng)監(jiān)測(cè)、防止外來物種對(duì)自然保護(hù)區(qū)生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)的不利影響，研究、預(yù)測(cè)全球變化對(duì)自然保護(hù)區(qū)的影響。將應(yīng)對(duì)外來物種入侵、全球變化問題納入自然保護(hù)區(qū)的日常議事日程。

靜態(tài)管理：建立跨行政區(qū)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

一些自然保護(hù)區(qū)缺少動(dòng)態(tài)管理方案，相鄰保護(hù)區(qū)缺少跨行政區(qū)的協(xié)調(diào)、整合、聯(lián)動(dòng)機(jī)制。有的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)原來是為了保護(hù)潮間帶及其生物多樣性而設(shè)立的，由于泥沙淤積而成為岸上的自然保護(hù)區(qū)；還有為保護(hù)野生草食動(dòng)物而設(shè)立國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，由于植被向不適合作為野生草食動(dòng)物生境的頂級(jí)群落演替而導(dǎo)致其保護(hù)功能退化；還有一些保護(hù)對(duì)象的分布區(qū)由于跨行政區(qū)分布而不得不分別在不同行政區(qū)建立自然保護(hù)區(qū)。

應(yīng)對(duì)位于潮間帶、河流、湖泊的自然保護(hù)區(qū)應(yīng)包括劃入一定水面，避免由于水陸演化而造成主要保護(hù)對(duì)象移出自然保護(hù)區(qū)的現(xiàn)象。還要依照主要保護(hù)對(duì)象的生境需求管理生境，建立跨行政區(qū)自然保護(hù)區(qū)的協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)、整合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)的完整功能。

自然保護(hù)區(qū)在我國(guó)仍是一個(gè)新鮮事物。這一融合生物多樣性保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、資源可持續(xù)利用和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展為一體的事物，無疑將打上中國(guó)社會(huì)的特色。自然保護(hù)區(qū)建設(shè)不能全部照搬別國(guó)的模式，在自然保護(hù)區(qū)建設(shè)中，我們?nèi)詫⑻剿髑靶小?/p>