楊枝煌

中國(guó)甘蔗糖業(yè)亟需一次“遵義會(huì)議”

楊枝煌

（國(guó)家治理協(xié)同創(chuàng)新中心，北京100010）

在實(shí)地考察廣西和湛江兩地甘蔗主產(chǎn)區(qū)、充分了解國(guó)內(nèi)外甘蔗糖產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，指出我國(guó)糖業(yè)一方面遭受進(jìn)口糖和走私糖的圍追堵截，另一方面受到國(guó)內(nèi)沒(méi)有補(bǔ)貼、進(jìn)口管制不善、自然災(zāi)害不斷等持續(xù)打擊，亟需召開(kāi)一次具有轉(zhuǎn)折意義的“遵義會(huì)議”，特別是召開(kāi)中央糖業(yè)工作會(huì)議或者全國(guó)糖業(yè)工作會(huì)議，并出臺(tái)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于糖產(chǎn)業(yè)健康穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的意見(jiàn)》，切實(shí)解決財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免、金融支持、精準(zhǔn)脫貧、產(chǎn)業(yè)法治、貿(mào)易管制、轉(zhuǎn)型升級(jí)、損害救濟(jì)等各方面問(wèn)題，從而將糖業(yè)作為我國(guó)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的示范產(chǎn)業(yè)。

甘蔗糖業(yè)；遵義會(huì)議；示范產(chǎn)業(yè)

新中國(guó)成立60多年來(lái)，甘蔗糖產(chǎn)業(yè)一直是我國(guó)甘蔗主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)支柱，攸關(guān)數(shù)千萬(wàn)農(nóng)民的致富脫貧。但是雖然我國(guó)食糖供需缺口一直高達(dá)數(shù)百萬(wàn)噸，卻因?yàn)楣芾聿簧茡p害了整個(gè)產(chǎn)業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。另外，中國(guó)作為全球食糖的主要生產(chǎn)國(guó)、消費(fèi)國(guó)和貿(mào)易國(guó)，“中國(guó)需求”理應(yīng)成為影響世界食糖價(jià)格波動(dòng)的重要因素，但是我們卻時(shí)常面臨國(guó)外沖擊而失去價(jià)格主導(dǎo)權(quán)甚至多次遭遇顛覆性風(fēng)險(xiǎn)。為了挽救我國(guó)整個(gè)甘蔗糖產(chǎn)業(yè)，亟需召開(kāi)一次“遵義會(huì)議”，綜合利用各種手段，保障產(chǎn)業(yè)安全，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈整體科學(xué)發(fā)展。

1　全面梳理我國(guó)甘蔗糖產(chǎn)業(yè)存在的嚴(yán)重問(wèn)題

實(shí)事求是地說(shuō)，數(shù)屆政府都管不好一根甘蔗！主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題。

1.1甜蜜事業(yè)卻充滿汗水甚至血淚

中國(guó)是世界上用甘蔗制糖最早的國(guó)家之一，已有2000多年的歷史。公元前400年我國(guó)已經(jīng)初步掌握了甘蔗制糖方法。公元647年，唐太宗派人去印度學(xué)習(xí)熬糖法，制糖技術(shù)更加發(fā)展。明朝嘉靖年間發(fā)明了白糖后，制糖技術(shù)取得了突破性發(fā)展。可以說(shuō)，自甘蔗在中國(guó)培植以來(lái)至鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之前，食糖產(chǎn)業(yè)一直是我國(guó)的甜蜜事業(yè)。但是隨著工業(yè)革命的深入發(fā)展，國(guó)外甜菜糖和甘蔗糖產(chǎn)業(yè)異軍突起，打敗了中國(guó)糖業(yè)。鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)到新中國(guó)成立前，中國(guó)糖產(chǎn)業(yè)進(jìn)入了跌宕起伏時(shí)期，中國(guó)從世界第一的糖業(yè)大國(guó)斷崖式降格為1949年的世界第26位。新中國(guó)成立后，雖然一直努力，但也是驚心動(dòng)魄。目前中國(guó)是第四大產(chǎn)糖區(qū)，僅次于巴西、印度、歐盟；第五大消費(fèi)區(qū)，排在印度、歐盟、巴西和美國(guó)之后。從產(chǎn)量和消費(fèi)量來(lái)說(shuō)，我國(guó)糖業(yè)經(jīng)過(guò)60多年努力取得了一定成績(jī)，但是制糖企業(yè)和糖農(nóng)遭遇了翻滾過(guò)山車式的市場(chǎng)震蕩。1949年—1978年，由于實(shí)行嚴(yán)格計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，國(guó)家提供定量配給、獨(dú)家經(jīng)營(yíng)、控制價(jià)格、限制消費(fèi)和控制生產(chǎn)等措施來(lái)尋求供需平衡和市場(chǎng)穩(wěn)定，反而使食糖成為短缺產(chǎn)品。但是這個(gè)時(shí)期，由于我們實(shí)行軍事工業(yè)和重工業(yè)趕超戰(zhàn)略，糖業(yè)也因工農(nóng)業(yè)價(jià)格剪刀差處于支持工業(yè)的沉重狀態(tài)；1979年—1990年，食糖經(jīng)營(yíng)有所放開(kāi)，實(shí)行計(jì)劃內(nèi)和計(jì)劃外的經(jīng)營(yíng)雙軌制，但主要還是國(guó)家對(duì)食糖實(shí)行統(tǒng)購(gòu)包銷政策，食糖全部由商業(yè)部統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，食糖市場(chǎng)依然沒(méi)有形成或者說(shuō)依然處于供不應(yīng)求狀態(tài)；1991年至今，糖業(yè)管理由指令性計(jì)劃改為指導(dǎo)性計(jì)劃，食糖市場(chǎng)逐步形成，但運(yùn)行很不平穩(wěn)，價(jià)格大幅波動(dòng)。特別是，國(guó)家對(duì)食糖產(chǎn)銷體制進(jìn)行改革，商業(yè)主管部門(mén)不再承擔(dān)銷售任務(wù)，制糖企業(yè)驟然承擔(dān)生產(chǎn)和銷售任務(wù)，加上沒(méi)有足夠收購(gòu)糖料資金，沒(méi)有固定銷售渠道，沒(méi)有充分倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施，幾乎和糖農(nóng)一樣突然獨(dú)自面對(duì)自然災(zāi)害、疫病傳染、市場(chǎng)波動(dòng)三大風(fēng)險(xiǎn)，又加上進(jìn)口和走私?jīng)_擊以及政策多變，導(dǎo)致出現(xiàn)1991—1999年，1999—2003年，2003年—2008年，2008年—2014年，4個(gè)“好三年、壞三年”的倒V型周期，制糖企業(yè)、糖農(nóng)和地方政府筋疲力盡。特別是2000年以來(lái)，糖價(jià)曾經(jīng)暴跌至2800元/t，最高點(diǎn)達(dá)到7800元/t，波動(dòng)幅度之大前所未有。這一時(shí)期，雖然提出工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等倡議，但是因?yàn)闆](méi)有嚴(yán)格法律規(guī)定和具體舉措，導(dǎo)致糖業(yè)仍然處于風(fēng)雨飄搖之中，糖業(yè)的脆弱化、殖民化、附庸化現(xiàn)象仍然明顯。

1.2朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)變成夕陽(yáng)產(chǎn)業(yè)

1.2.1從供需缺口看，我國(guó)食糖一直無(wú)法自給自足，但卻越發(fā)展越沉重我國(guó)食糖一直存在數(shù)百萬(wàn)噸的供需缺口，本來(lái)甘蔗糖應(yīng)該是一個(gè)香餑餑產(chǎn)業(yè)，但是多次成為負(fù)擔(dān)沉重的產(chǎn)業(yè)。據(jù)廣西糖協(xié)數(shù)據(jù)，僅2014年廣西一地就虧損45億元，2600萬(wàn)蔗農(nóng)減收100多億元，兩個(gè)糖業(yè)集團(tuán)破產(chǎn)，20億甘蔗款打白條。另外，甘蔗主產(chǎn)區(qū)廣東湛江，從表1可以看出，2011年以來(lái)，由于進(jìn)口糖大量無(wú)序進(jìn)口，當(dāng)?shù)靥莾r(jià)從7063元/t急劇下跌至4466元/t，農(nóng)民連續(xù)4個(gè)榨季損失達(dá)28.427億，制糖企業(yè)累計(jì)虧損達(dá)12.049億，已有兩家糖廠倒閉，4家處于關(guān)閉狀態(tài)。在這種情況下，商務(wù)部啟動(dòng)食糖自動(dòng)進(jìn)口許可制度，一定程度上管住了正關(guān)進(jìn)口，糖業(yè)很快實(shí)現(xiàn)了減虧，但短期內(nèi)仍然無(wú)法杜絕走私和實(shí)現(xiàn)扭虧為盈。而且中國(guó)糖業(yè)擔(dān)當(dāng)太多，還需進(jìn)口古巴糖40萬(wàn)t，算在194.5萬(wàn)t配額內(nèi)。綜合外電消息[1]，中國(guó)已經(jīng)成為最大食糖進(jìn)口國(guó)，即使實(shí)行進(jìn)口自動(dòng)許可制度，2015年僅原糖進(jìn)口就高達(dá)485.59萬(wàn)t，再創(chuàng)歷史新高，高于2013年的450萬(wàn)t和2014年中國(guó)的348萬(wàn)t。2011年開(kāi)始的超大量無(wú)序進(jìn)口，造成了中國(guó)糖業(yè)1991年、1995年、2007年的3次大進(jìn)口那樣的后果，大批糖廠破產(chǎn)或停工成為廢鐵，糖農(nóng)返貧成為扶貧對(duì)象。換言之，我們近年來(lái)雖然加強(qiáng)了管理，但是仍無(wú)法保證進(jìn)口量不超配額的194.5萬(wàn)t。如果加上南方邊境地區(qū)螞蟻搬家式的成品糖走私進(jìn)口，我國(guó)近些年的食糖進(jìn)口可能更多，狂暴沖擊著我國(guó)糖業(yè)健康發(fā)展。

表1　湛江甘蔗糖產(chǎn)業(yè)2 0 1 0—2 0 1 5基本情況

1.2.2從人均消費(fèi)看，我國(guó)食糖消費(fèi)量一直上升，但食糖產(chǎn)業(yè)卻總是困境重重食糖是人體補(bǔ)充能量的重要來(lái)源，任何人都需要適當(dāng)食用。就人均食糖消費(fèi)而言，我國(guó)呈現(xiàn)穩(wěn)定增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，從1961年的1kg增加到2014年的11kg，遠(yuǎn)低于世界平均水平（24kg/人），低于亞洲國(guó)家的平均水平（12.75kg/人）。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家則已高達(dá)人均35kg/年，泰國(guó)消費(fèi)量達(dá)到32kg、印度18kg，也低于中國(guó)臺(tái)灣的24kg，中國(guó)香港的31kg，是世界人均食糖消費(fèi)最少的國(guó)家之一[2]。另外，中國(guó)食糖消費(fèi)量年均增速高出食糖產(chǎn)量增速2個(gè)百分點(diǎn)[3]，是亞洲乃至世界增長(zhǎng)潛力最大的食糖市場(chǎng)。

1.2.3從產(chǎn)業(yè)延伸看，食糖和甘蔗本身具有其他功用，但是我們卻單一化低端化發(fā)展中國(guó)是最早的甘蔗制糖國(guó)家，但是我們對(duì)于甘蔗和食糖其他高科技性能的開(kāi)發(fā)幾乎為零，或者無(wú)法產(chǎn)業(yè)化；對(duì)于甘蔗莖根葉、蔗渣的其他利用也是規(guī)模很小，產(chǎn)業(yè)單一化、低端化現(xiàn)象非常顯著。甘蔗除了食糖還能生產(chǎn)20多種副產(chǎn)品，國(guó)外對(duì)甘蔗及其制品的研發(fā)利用已經(jīng)非常發(fā)達(dá)，甚至建立了以甘蔗為原料的化工體系和新能源體系。例如，利用蔗渣發(fā)電、造紙，利用甘蔗糖制造能夠替代硅的石墨烯。作為目前發(fā)現(xiàn)的最薄、最強(qiáng)韌、斷裂強(qiáng)度比最好鋼材還高200倍、富有彈性、最小氣體原子都無(wú)法穿透、幾乎完全透明、導(dǎo)電導(dǎo)熱性能最強(qiáng)的一種新型納米材料，石墨烯被稱為“黑金”和“新材料之王”，極有可能掀起一場(chǎng)席卷全球的顛覆性新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)革命，尤其是用以研制更輕、更快、更廉價(jià)、更緊實(shí)柔韌的計(jì)算機(jī)電子設(shè)備，可廣泛運(yùn)用于各個(gè)高科技領(lǐng)域。

1.3精準(zhǔn)扶貧事業(yè)遭到嚴(yán)重破壞

全國(guó)甘蔗產(chǎn)業(yè)涉及農(nóng)業(yè)人口4000萬(wàn)，僅廣西就有相關(guān)從業(yè)人員2620萬(wàn)（2000萬(wàn)蔗農(nóng)和20萬(wàn)糖廠工人）。食糖市場(chǎng)價(jià)格高于成本時(shí)，糖企和糖農(nóng)收入增加，實(shí)現(xiàn)了脫貧致富；但是由于我們管理不善，時(shí)常導(dǎo)致市場(chǎng)價(jià)格低于成本，使得糖農(nóng)再次返貧。根據(jù)廣西糖協(xié)數(shù)據(jù)，該地糖價(jià)從2011年的最高7800元/t腰斬為2014年的最低3850元/t，遠(yuǎn)低于成本線5000元/t。制糖企業(yè)2011/2012榨季盈利由上一榨季的82.3億元下降為19.25億元，跌幅76.6%，虧損面高達(dá)34.95%；2012—2015年3個(gè)榨季持續(xù)虧損，分別虧損15.25億元、31.69億元、15.56億元[4]。就蔗農(nóng)而言，2014/2015榨季廣西甘蔗最高收購(gòu)價(jià)為410元/t，按單產(chǎn)4t/667m2計(jì)算，農(nóng)民整年辛辛苦苦的種蔗收入平均僅為313元/667m2，假設(shè)按最高單位8t/667m2計(jì)算，農(nóng)民全年種蔗收入也僅為626元/667m2，嚴(yán)重打擊了農(nóng)民積極性，導(dǎo)致很多農(nóng)民種也不是，不種更沒(méi)有收入來(lái)源?？傊?，食糖價(jià)格暴跌和產(chǎn)量劇降，由于國(guó)內(nèi)外價(jià)差依然存在，導(dǎo)致外國(guó)糖通過(guò)海關(guān)和走私大量涌入，造成原本供不應(yīng)求逆轉(zhuǎn)為供過(guò)于求的食糖供應(yīng)局面，反過(guò)來(lái)誘使國(guó)內(nèi)糖價(jià)長(zhǎng)期低于成本線，全行業(yè)巨虧使中國(guó)糖業(yè)時(shí)常面臨著顛覆性危機(jī)，嚴(yán)重影響了扶貧大業(yè)。

2　深入分析我國(guó)甘蔗糖產(chǎn)業(yè)亂象的根本原因

食糖是特殊政治經(jīng)濟(jì)作物，食糖產(chǎn)業(yè)攸關(guān)農(nóng)業(yè)和制糖工業(yè)，聯(lián)接著國(guó)內(nèi)和國(guó)際市場(chǎng)，備受國(guó)家政府關(guān)切和其政策影響。世界各國(guó)為了保持本國(guó)的市場(chǎng)平衡、價(jià)格穩(wěn)定和糖業(yè)安全，通過(guò)限制進(jìn)口、出口補(bǔ)貼和國(guó)內(nèi)支持等措施，把國(guó)內(nèi)市場(chǎng)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到國(guó)際市場(chǎng)，使得國(guó)際食糖市場(chǎng)價(jià)格長(zhǎng)期低于世界平均生產(chǎn)成本。中國(guó)入世后所面對(duì)的食糖市場(chǎng)并非是完全競(jìng)爭(zhēng)的健康市場(chǎng)，而是一個(gè)各國(guó)自我保護(hù)的扭曲市場(chǎng)（例如，巴西持續(xù)大幅匯率貶值、印度出口補(bǔ)貼360元/t、泰國(guó)甘蔗種植補(bǔ)貼35元/t，美國(guó)、日本、歐盟等地區(qū)進(jìn)行進(jìn)口管制），加上我們利用國(guó)際規(guī)則和國(guó)內(nèi)法律進(jìn)行產(chǎn)業(yè)保護(hù)的能力有待提升，使得我們甘蔗糖產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)了信息亂、進(jìn)口亂、亂建糖廠、亂批條子等亂象。

2.1無(wú)法可依導(dǎo)致市場(chǎng)糖變成政策糖

中國(guó)食糖產(chǎn)業(yè)對(duì)外面對(duì)的就是一個(gè)扭曲的國(guó)際市場(chǎng)，因?yàn)楦鲊?guó)都對(duì)自身糖產(chǎn)業(yè)設(shè)置了各種法制保護(hù)措施。也就是說(shuō)，各國(guó)食糖產(chǎn)業(yè)本身就出發(fā)點(diǎn)不一樣，站在不同的起跑線上。對(duì)內(nèi)則因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，對(duì)于平抑價(jià)格波動(dòng)沒(méi)有一整套相關(guān)法律措施，而只是依靠行政部門(mén)不斷出臺(tái)政策來(lái)頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳。也就是說(shuō)，行政管理部門(mén)疲于奔命，熱衷于出臺(tái)政策，而不是立足法治，做到?jīng)Q策于法有據(jù)，導(dǎo)致幾屆副總理都管不好管不住一根甘蔗。當(dāng)然，我們也進(jìn)行過(guò)立法努力，2002年出臺(tái)了《糖業(yè)管理暫行辦法》，但是無(wú)法根本解決近年來(lái)出現(xiàn)的蔗區(qū)生產(chǎn)管理混亂的問(wèn)題，無(wú)法推動(dòng)國(guó)儲(chǔ)糖積極作為的問(wèn)題，無(wú)法懲治走私的問(wèn)題，我們立法工作滯后性和不完善可見(jiàn)一斑。其中最為關(guān)鍵的是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不健全。我國(guó)糖業(yè)標(biāo)準(zhǔn)少而不全，僅有《中華人民共和國(guó)赤砂糖國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)》、《中華人民共和國(guó)白砂糖國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)》及國(guó)家有關(guān)部門(mén)修訂的綿白糖國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。而真正的糖業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化是從食糖消費(fèi)需求和生活水準(zhǔn)出發(fā)，制定統(tǒng)一的檢驗(yàn)檢測(cè)體系、糖業(yè)生產(chǎn)環(huán)境、生產(chǎn)技術(shù)規(guī)程、糖業(yè)投入品、糖業(yè)生產(chǎn)市場(chǎng)來(lái)規(guī)范生產(chǎn)符合一定營(yíng)養(yǎng)水平、品嘗水平、衛(wèi)生水平和審美水平并深受國(guó)內(nèi)外消費(fèi)者歡迎的食糖。進(jìn)出口管理方面，總體上有《中華人民共和國(guó)對(duì)外貿(mào)易法》、《中華人民共和國(guó)海關(guān)法》、《中華人民共和國(guó)貨物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》，但是沒(méi)有專門(mén)的食糖進(jìn)出口管理法律。中國(guó)制糖業(yè)自從1949年以來(lái)己取得巨大成就，但發(fā)展過(guò)程波動(dòng)劇烈，行業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行混亂，特別是近10年出現(xiàn)幾次價(jià)格與產(chǎn)量的交替大波動(dòng)，使糖業(yè)幾年大面積巨額虧損，大批企業(yè)停擺、破產(chǎn)或重組。究其根源在于我國(guó)制糖行業(yè)管理機(jī)制尚未完善，行業(yè)政策法制不健全。相較而言，國(guó)外制糖行業(yè)管理機(jī)制完善，行業(yè)政策法制健全。制糖行業(yè)管理體制可大體分為兩類，一類是泰國(guó)和古巴為代表的政府主導(dǎo)型：由政府統(tǒng)一控制種植面積、價(jià)格體系、配額制度、貿(mào)易控制和儲(chǔ)備機(jī)制等產(chǎn)業(yè)各方面；另一類是巴西和墨西哥為代表的市場(chǎng)主導(dǎo)型：政府開(kāi)放食糖市場(chǎng)，價(jià)格隨行入市。由于食糖產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)的特殊性，世界上絕大多數(shù)產(chǎn)糖國(guó)家采取第一種類型，因而制訂完整的法制和政策進(jìn)行管理。如，澳大利亞制糖工業(yè)法案，印度食糖控制法，泰王國(guó)食糖法，歐盟糖業(yè)政策，美國(guó)農(nóng)業(yè)法案則專門(mén)規(guī)定糖業(yè)政策。這些政策都是為了保障國(guó)內(nèi)市場(chǎng)主體的合理利益和產(chǎn)業(yè)安全。例如，日本為了保護(hù)本國(guó)糖料種植戶和制糖企業(yè)的利益，先后在1965年和2000年出臺(tái)了《食糖價(jià)格穩(wěn)定政策》和《食糖價(jià)格調(diào)整法》，明確糖業(yè)監(jiān)督管理由農(nóng)林水產(chǎn)省一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，具體事項(xiàng)由非政府組織、法人單位——農(nóng)畜產(chǎn)業(yè)振興機(jī)構(gòu)（ALIC）操作執(zhí)行。農(nóng)林水產(chǎn)省測(cè)算并公布每年的食糖調(diào)整基準(zhǔn)價(jià)，ALIC以此價(jià)格征收調(diào)整金和精準(zhǔn)補(bǔ)貼糖農(nóng)糖企；同時(shí)ALIC根據(jù)農(nóng)林水產(chǎn)省公布的基準(zhǔn)價(jià)，對(duì)進(jìn)口原糖企業(yè)征收調(diào)整金，進(jìn)口原糖企業(yè)按照國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)口國(guó)外食糖，以國(guó)際市場(chǎng)價(jià)加上食糖調(diào)整基準(zhǔn)價(jià)出售給ALIC。精煉糖的進(jìn)口，則是在征收定額關(guān)稅（約折合300%的稅率）后，再征收調(diào)整金，征稅后的進(jìn)口精煉糖價(jià)格較高，日本沒(méi)有企業(yè)愿意進(jìn)口。70多年來(lái)，日本國(guó)內(nèi)外食糖價(jià)差穩(wěn)定可控，國(guó)外原糖進(jìn)入日本的成本接近于國(guó)內(nèi)產(chǎn)糖成本；農(nóng)林水產(chǎn)省把征收的調(diào)整金全部用于對(duì)糖料種植戶和制糖企業(yè)的補(bǔ)貼，維護(hù)了國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。日本真正做到了以法治糖、以國(guó)際糖養(yǎng)國(guó)產(chǎn)糖，而且不受到世貿(mào)組織規(guī)則約束和起訴。

2.2小生產(chǎn)大市場(chǎng)存在天然矛盾

2.2.1生產(chǎn)分散化一是蔗農(nóng)千家萬(wàn)戶無(wú)法實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，二是糖廠盲目建設(shè)導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩。我國(guó)在農(nóng)村推廣聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，確實(shí)激發(fā)了廣大農(nóng)民的積極性，但是也使得原來(lái)存在的生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)解散了，使得中國(guó)一度存在的一些大規(guī)模農(nóng)業(yè)項(xiàng)目消失了，出現(xiàn)了小生產(chǎn)無(wú)法適應(yīng)大市場(chǎng)的根本矛盾。

2.2.2市場(chǎng)復(fù)雜變化多端也就是小家小戶的蔗農(nóng)和糖廠，對(duì)內(nèi)面對(duì)的是十幾億人口的大市場(chǎng)，對(duì)外面對(duì)的是美國(guó)、澳大利亞、巴西等發(fā)達(dá)國(guó)家的激烈競(jìng)爭(zhēng)，但是因?yàn)閮r(jià)格波動(dòng)、氣候變化、游資炒作和國(guó)外同類產(chǎn)品沖擊，導(dǎo)致蔗農(nóng)和糖廠總是面臨階段性困難甚至顛覆性風(fēng)險(xiǎn)。

2.2.3計(jì)劃蔗與市場(chǎng)糖的矛盾農(nóng)民、農(nóng)戶直接被推向市場(chǎng)，糖價(jià)高時(shí)出現(xiàn)一窩蜂的羊群效應(yīng)，紛紛加碼種植甘蔗、建設(shè)糖廠，一旦糖價(jià)跌時(shí)又出現(xiàn)一窩蜂的逆效應(yīng)，紛紛撤出糖產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致時(shí)常出現(xiàn)價(jià)高無(wú)收、豐收成災(zāi)的情況。在此情況下，政府開(kāi)始干預(yù)，糖料實(shí)行計(jì)劃價(jià)，而糖價(jià)仍然實(shí)行市場(chǎng)價(jià)。這樣，小生產(chǎn)與大市場(chǎng)的矛盾就轉(zhuǎn)為計(jì)劃蔗與市場(chǎng)糖的矛盾。各地方也看到了小生產(chǎn)的弊端，但是由于我國(guó)土地仍然無(wú)法科學(xué)流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致我們的糖料生產(chǎn)效率依舊十分低下。

2.2.4國(guó)儲(chǔ)糖沒(méi)有發(fā)揮正向激勵(lì)作用糖價(jià)低時(shí)，竟然購(gòu)買(mǎi)外國(guó)糖來(lái)儲(chǔ)備，因而沒(méi)有充分保護(hù)國(guó)內(nèi)糖產(chǎn)業(yè)；糖價(jià)高時(shí)，竟然有時(shí)候儲(chǔ)備不足無(wú)法平抑糖價(jià)。2010年出現(xiàn)“糖高宗”現(xiàn)象，就是因?yàn)閲?guó)儲(chǔ)糖儲(chǔ)量不足30萬(wàn)t的消息泄露，導(dǎo)致各種游資大肆炒作，國(guó)儲(chǔ)糖措手不及，最終糖價(jià)飆升。

2.2.5經(jīng)濟(jì)作物替代頻繁我國(guó)農(nóng)民大都常年居住農(nóng)村，對(duì)整個(gè)市場(chǎng)缺乏了解。沒(méi)有大型種植基地和成熟職業(yè)化農(nóng)民，市場(chǎng)應(yīng)對(duì)能力和戰(zhàn)略定力嚴(yán)重不足，使得頻繁更替種植，甚至鋌而走險(xiǎn)種植毒品或改種煙草。在自家有限的土地上，農(nóng)戶當(dāng)然追求投入少、產(chǎn)出多。種植什么則大都依靠村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣市等部門(mén)的倡導(dǎo)，同時(shí)鄰里互相跟風(fēng)。一旦氣候變化，蔬菜等其他經(jīng)濟(jì)作物價(jià)格高于甘蔗，蔗農(nóng)便會(huì)考慮轉(zhuǎn)種其他經(jīng)濟(jì)作物。于是，糖料劇減，這時(shí)候就會(huì)出現(xiàn)“大廠吃不飽，小廠挖墻腳”，企業(yè)爭(zhēng)著到甘蔗園里搶糖料，好話勸說(shuō)農(nóng)民來(lái)年增加種植。當(dāng)糖業(yè)不景氣的時(shí)候，邊境地區(qū)農(nóng)民有的便開(kāi)始重新種植罌粟、煙草，使我國(guó)禁毒大業(yè)火上加油。

2.2.6甘蔗及食糖價(jià)格扭曲甘蔗全身都是寶，可以分為果蔗、菜蔗、糖蔗、能源蔗。也就是說(shuō)，甘蔗不僅可以制糖，還可以當(dāng)菜和水果吃，蔗渣和葉子還可以制造肥料、飼料、紙張，糖還可發(fā)酵變成乙醇等工業(yè)燃料，甚至可以變成石墨烯等納米新能源材料。食糖是人體必需品和調(diào)味品，而且是生長(zhǎng)周期200多天的甘蔗經(jīng)過(guò)多道程序后的結(jié)晶。但是甘蔗和食糖的價(jià)格比煙便宜，有時(shí)候還比雞蛋便宜。

2.3三大障礙導(dǎo)致缺乏國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力

2.3.1土地、氣候等基礎(chǔ)自然條件相對(duì)較差從土地條件看，中國(guó)蔗區(qū)地處廣西、云南、廣東、福建丘陵紅壤旱地，土壤貧瘠、雨量不均、大片蔗田難以實(shí)現(xiàn)機(jī)械化生產(chǎn)，產(chǎn)量不高、成本不低，甘蔗生產(chǎn)成本中近一半為人工成本且高出國(guó)外1倍。澳大利亞、巴西蔗區(qū)土地平整，雨量均勻，無(wú)需灌溉，100%實(shí)現(xiàn)了機(jī)械化生產(chǎn)。從氣候條件看，中國(guó)蔗區(qū)極端天氣狀況頻發(fā)，雨量分布不均，春旱、秋旱現(xiàn)象普遍，時(shí)有凍災(zāi)、臺(tái)風(fēng)影響，自然災(zāi)害對(duì)甘蔗生產(chǎn)造成嚴(yán)重影響。例如，廣西90%的甘蔗是種植在旱坡地上，全區(qū)有灌溉的甘蔗面積不足20%。

2.3.2產(chǎn)業(yè)技術(shù)改進(jìn)不足、綜合技術(shù)水平較低甘蔗種植技術(shù)水平方面，一是品種嚴(yán)重單一化。甘蔗新品種創(chuàng)新相對(duì)緩慢，ROC系列品種占全國(guó)面積的80%，其中最大產(chǎn)區(qū)廣西占92%，僅ROC22就占60%以上，提高了甘蔗生長(zhǎng)的系統(tǒng)性自然風(fēng)險(xiǎn)；二是防治病蟲(chóng)害水平不高。每年因甘蔗黑穗病、花葉病、宿根矮化病和黃葉病能造成20%的經(jīng)濟(jì)損失；三是肥料偏施濫施現(xiàn)象嚴(yán)重。中國(guó)甘蔗偏施濫施化肥超過(guò)世界平均水平的3～4倍，為巴西的10倍，提高了甘蔗生產(chǎn)的物質(zhì)成本；四是機(jī)械化條件無(wú)法滿足。適合于本國(guó)的甘蔗收獲機(jī)械尚處在研發(fā)階段，農(nóng)機(jī)與農(nóng)藝配套的栽培模式還不成熟，農(nóng)地流轉(zhuǎn)和集中難以實(shí)現(xiàn)，全國(guó)甘蔗機(jī)械化水平非常低，提高了甘蔗生產(chǎn)的人工成本。制糖工業(yè)技術(shù)水平方面，中國(guó)制糖企業(yè)大多數(shù)糖廠為老國(guó)企和民營(yíng)企業(yè)，投資行為短期化，普遍缺乏技術(shù)升級(jí)改造的意識(shí)和遠(yuǎn)見(jiàn)。據(jù)國(guó)家甘蔗產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究室調(diào)查，中國(guó)絕大多數(shù)糖廠仍采用亞硫酸法制糖技術(shù)，只生產(chǎn)原料白糖，產(chǎn)品單一，還有相當(dāng)多糖廠的設(shè)施設(shè)備仍停留在上世紀(jì)70～80年代的水平。政府對(duì)產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)投入仍然不足。雖然近年來(lái)政府通過(guò)國(guó)家甘蔗產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系建設(shè)項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)公益性行業(yè)科研項(xiàng)目、制糖企業(yè)技術(shù)改造項(xiàng)目、國(guó)家科技支撐項(xiàng)目等對(duì)甘蔗糖業(yè)技術(shù)升級(jí)改造給予了較大支持，但與國(guó)外政府對(duì)糖業(yè)的投入水平差距仍較大，與國(guó)內(nèi)對(duì)糧食、棉花、油料等產(chǎn)業(yè)的投入水平也存在較大差距。

2.3.3政府管理體制不順導(dǎo)致糖業(yè)支持保護(hù)力度不夠一是對(duì)糖業(yè)進(jìn)行多頭管理，管理體制不順暢。政府人為地將產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)割裂開(kāi)來(lái)，影響了其對(duì)糖業(yè)發(fā)展方向的把握和相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的及時(shí)出臺(tái)。僅食糖進(jìn)出口監(jiān)管這個(gè)環(huán)節(jié)就有國(guó)辦、發(fā)改委、商務(wù)部、海關(guān)總署、質(zhì)檢總局、外匯管理局、邊防武警、海事局、糖協(xié)等部門(mén)，但仍然無(wú)法杜絕走私，日本海岸線比我們長(zhǎng)，但是70多年來(lái)沒(méi)有一例非法進(jìn)口；國(guó)內(nèi)食糖生產(chǎn)貿(mào)易則涉及財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、工信部、商務(wù)部、人民銀行、工商總局、食藥總局等部門(mén)，可是依然無(wú)法平抑糖價(jià)使得銷售價(jià)格高于成本價(jià)；二是政府對(duì)食糖市場(chǎng)的宏觀調(diào)控能力有待提高。政府儲(chǔ)備糖制度是食糖市場(chǎng)價(jià)格宏觀調(diào)控的主要手段，但從近年國(guó)家收儲(chǔ)政策來(lái)看，存在著政策出臺(tái)時(shí)機(jī)滯后、部分政策收儲(chǔ)價(jià)格與數(shù)量不合理等問(wèn)題，未能給予市場(chǎng)主體穩(wěn)定的價(jià)格預(yù)期。另外，政府未能像日本那樣既不違反世貿(mào)組織規(guī)則又能夠通過(guò)征收進(jìn)口糖價(jià)格調(diào)整金補(bǔ)貼糖農(nóng)，迄今為止尚未實(shí)施良種補(bǔ)貼、直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼，而糖廠為了維持生存不得不與糖農(nóng)結(jié)成全方位的命運(yùn)、責(zé)任、利益共同體。這樣一來(lái)，農(nóng)戶種植糖料仍主要依靠糖廠扶持，年景不好的時(shí)候，糖廠不得不拖欠甘蔗款或者打白條。三是政府對(duì)糖業(yè)利益分配機(jī)制缺乏調(diào)控和監(jiān)管手段。盡管廣西和云南部分地區(qū)已率先建立了“蔗糖聯(lián)動(dòng)，二次結(jié)算”的利益分配機(jī)制，但由于中國(guó)蔗農(nóng)生產(chǎn)規(guī)模較小，甘蔗合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展滯后，蔗農(nóng)與糖廠的談判地位相對(duì)較低，對(duì)收購(gòu)價(jià)格的影響力明顯弱于糖廠，大多數(shù)地區(qū)政府在矯正利益分配格局中缺位，因此，目前的甘蔗收購(gòu)與定價(jià)機(jī)制仍然不利于蔗農(nóng)增收[5]。四是進(jìn)出口管制能力弱、產(chǎn)業(yè)損害貿(mào)易救濟(jì)水平比較有限。食糖是世界上重要的基礎(chǔ)農(nóng)產(chǎn)品，也是國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易中保護(hù)程度和敏感程度最高的商品之一。因此，各國(guó)都對(duì)食糖貿(mào)易進(jìn)行嚴(yán)格管制，但是我們的進(jìn)出口管理政策卻變化頻繁，并且無(wú)法平衡國(guó)內(nèi)外價(jià)差，而且無(wú)法杜絕走私，甚至有保險(xiǎn)產(chǎn)品堂而皇之地防患走私失敗。

以上三大障礙，使得我國(guó)糖業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力低下，產(chǎn)業(yè)脆弱性、附庸化、殖民化現(xiàn)象比較嚴(yán)重。2015年我國(guó)食糖成本價(jià)約5500元，而2015年我國(guó)進(jìn)口485萬(wàn)t糖，均價(jià)僅為2400元左右，價(jià)差高達(dá)約2100元/t。面對(duì)國(guó)內(nèi)外食糖巨額價(jià)差造成的產(chǎn)業(yè)沖擊與損害，貿(mào)易救濟(jì)管理部門(mén)可能因?yàn)榘钢递^低而無(wú)法足夠重視，而行業(yè)協(xié)會(huì)則只愿意在國(guó)內(nèi)協(xié)調(diào)而未能帶動(dòng)企業(yè)利用國(guó)際規(guī)則來(lái)保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)利益。

3　加快出臺(tái)我國(guó)甘蔗糖產(chǎn)業(yè)治理的綜合舉措

2014年食糖進(jìn)口自動(dòng)許可制度執(zhí)行以來(lái)，由于控制住了外糖沖擊，糖價(jià)由3800元/t逐漸接近成本價(jià)5500元/t，制糖企業(yè)和農(nóng)民減虧明顯。實(shí)踐證明，糖產(chǎn)業(yè)是可以管好并且應(yīng)該管好的攸關(guān)國(guó)計(jì)民生領(lǐng)域。為此，我們應(yīng)該抓緊召開(kāi)全國(guó)糖業(yè)工作會(huì)議或者中央糖業(yè)會(huì)議，討論并迅速出臺(tái)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于糖產(chǎn)業(yè)健康穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的意見(jiàn)》，特別是在以下6個(gè)方面做好戰(zhàn)略決策。

3.1要有戰(zhàn)略意識(shí)，將糖業(yè)發(fā)展作為產(chǎn)業(yè)扶貧、精準(zhǔn)脫貧、防止返貧的示范產(chǎn)業(yè)

當(dāng)前，糖業(yè)雖然在商務(wù)部進(jìn)口自動(dòng)許可制度管控下，出現(xiàn)趨穩(wěn)向好的回升態(tài)勢(shì)，但是基本面還是比較薄弱，形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。國(guó)際庫(kù)存4000萬(wàn)t，國(guó)儲(chǔ)糖680萬(wàn)t，這些存量的消化需要一定時(shí)間。糖業(yè)，對(duì)國(guó)家而言，是一個(gè)小產(chǎn)業(yè)；但是對(duì)某些主產(chǎn)區(qū)而言，則是一個(gè)大產(chǎn)業(yè)，攸關(guān)4000萬(wàn)人的脫貧致富，甚至攸關(guān)禁毒大業(yè)。因此，各主產(chǎn)區(qū)必須在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧、防止返貧上下功夫求實(shí)效，以精準(zhǔn)扶貧和全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略意識(shí)，全力保障當(dāng)?shù)靥菢I(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。中央層面，應(yīng)該在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)支持、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等方面全力支持主產(chǎn)區(qū)，探索產(chǎn)業(yè)扶貧、精準(zhǔn)脫貧、防止返貧的中國(guó)模式。

3.2要有長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，將“十三五”作為糖業(yè)跨越發(fā)展、深化發(fā)展、全面發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期

李克強(qiáng)總理2015年批示指出，“食糖產(chǎn)業(yè)關(guān)系農(nóng)民切實(shí)利益和農(nóng)業(yè)安全，確應(yīng)有系統(tǒng)和長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮”。而且，十三五期間也是我國(guó)7000萬(wàn)人口徹底脫貧的最后五年，因此國(guó)家相關(guān)部門(mén)和主產(chǎn)區(qū)要充分溝通協(xié)調(diào)，出臺(tái)和實(shí)施糖產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)五年規(guī)劃，合理規(guī)劃甘蔗糖、甜菜糖、甜菊糖、淀粉糖的發(fā)展結(jié)構(gòu)，合理規(guī)劃央企、國(guó)企、私企、農(nóng)墾等各部門(mén)的糖業(yè)布局，合理規(guī)劃食糖產(chǎn)業(yè)上下游和甘蔗延伸產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局，合理規(guī)劃糖業(yè)走出去東盟、中亞、中東等地區(qū)，為“一帶一路”建設(shè)貢獻(xiàn)力量，特別是消化過(guò)剩煉糖產(chǎn)能，加快推進(jìn)廣西、云南糖企與越南、柬埔寨、泰國(guó)等東南亞國(guó)家糖廠的合作，做好糖業(yè)的來(lái)料加工。或者適當(dāng)轉(zhuǎn)移國(guó)內(nèi)生產(chǎn)線到東南亞地區(qū)。

3.3要有法律保障，將糖業(yè)法治化作為可復(fù)制、好推廣、嚴(yán)管控的產(chǎn)業(yè)立法規(guī)范

3.3.1適當(dāng)吸納發(fā)達(dá)國(guó)家立法實(shí)踐和內(nèi)容借鑒美國(guó)永久農(nóng)業(yè)法案與動(dòng)態(tài)調(diào)整農(nóng)業(yè)法案相互協(xié)調(diào)不斷完善的法治體系。1938年農(nóng)業(yè)法案、1949年農(nóng)業(yè)法案與2014年農(nóng)業(yè)法案形成了美國(guó)食糖產(chǎn)業(yè)法規(guī)體系，為食糖產(chǎn)業(yè)健康法制形成了良好的市場(chǎng)預(yù)期。另外，美國(guó)還在法律框架下不斷創(chuàng)新農(nóng)業(yè)支持機(jī)制。例如，2008年美國(guó)農(nóng)業(yè)法案中，美國(guó)谷物、油脂與棉花等農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼政策除直接補(bǔ)貼外，還有營(yíng)銷貸款差額補(bǔ)貼、反周期補(bǔ)貼和平均作物收入選擇補(bǔ)貼，2014年美國(guó)農(nóng)業(yè)法案刪除了直接支付、反周期補(bǔ)貼和平均收入選擇補(bǔ)貼，建立了價(jià)格損失覆蓋計(jì)劃（PLC）、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)覆蓋計(jì)劃（ARC）等新扶持手段。即2014年美國(guó)農(nóng)業(yè)法案為了避免補(bǔ)貼可能帶來(lái)的矛盾爭(zhēng)端，傳統(tǒng)的目標(biāo)價(jià)格和差價(jià)補(bǔ)貼措施逐步轉(zhuǎn)為價(jià)格損失覆蓋計(jì)劃和農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)覆蓋計(jì)劃，通過(guò)價(jià)格受損時(shí)支持措施弱化了補(bǔ)貼可能帶來(lái)的一些爭(zhēng)議性事項(xiàng)。借鑒澳大利亞的糖業(yè)監(jiān)管立法。1999年《食糖工業(yè)法》對(duì)蔗區(qū)管理程序做了嚴(yán)格規(guī)定，要求新建蔗區(qū)一定要與糖廠簽訂穩(wěn)定的甘蔗供應(yīng)協(xié)議，確保了蔗農(nóng)和糖廠的利益。此外，政府還設(shè)立糖業(yè)管理委員、糖業(yè)局等專門(mén)糖業(yè)管理機(jī)構(gòu)，遵守法規(guī)受政府委托專門(mén)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工、農(nóng)關(guān)系，監(jiān)管全國(guó)日常糖業(yè)生產(chǎn)。這種健全的糖業(yè)管理機(jī)構(gòu)保證了澳洲制糖業(yè)能在良好、穩(wěn)定的環(huán)境下發(fā)展。借鑒日本的糖業(yè)補(bǔ)貼立法。日本為了保護(hù)本國(guó)糖料種植戶和制糖企業(yè)的利益，先后在1965年和2000年出臺(tái)了《食糖價(jià)格穩(wěn)定政策》和《食糖價(jià)格調(diào)整法》，明確糖業(yè)監(jiān)督管理由農(nóng)林水產(chǎn)省一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，具體事項(xiàng)由非政府組織、法人單位—農(nóng)畜產(chǎn)業(yè)振興機(jī)構(gòu)（ALIC）操作執(zhí)行。農(nóng)林水產(chǎn)省測(cè)算并公布每年的食糖調(diào)整基準(zhǔn)價(jià)，ALIC以此價(jià)格征收調(diào)整金和精準(zhǔn)補(bǔ)貼糖農(nóng)糖企。

3.3.2根據(jù)中國(guó)立法程序早日出臺(tái)相應(yīng)層級(jí)的法律在借鑒這些國(guó)際立法基礎(chǔ)上，我們可以考慮廣西壯族自治區(qū)先出條例，再區(qū)內(nèi)立法，然后再全國(guó)立法。或者先出臺(tái)糖業(yè)發(fā)展的負(fù)面清單、責(zé)任清單、權(quán)利清單。但是，立法一定不能違背世貿(mào)組織規(guī)則，不能違反我們簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定，一定要有簡(jiǎn)單易行的管理程序和實(shí)施機(jī)制，盡可能破除各種不確定性和風(fēng)險(xiǎn)對(duì)糖業(yè)的不良影響，真正做到只要一個(gè)處長(zhǎng)就可以管住糖產(chǎn)業(yè)，而不需要部長(zhǎng)和總理來(lái)參與搞定。

3.4要有貿(mào)易壁壘，將糖業(yè)貿(mào)易作為中國(guó)參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)治理的經(jīng)典案例

商務(wù)部自2014年11月1日實(shí)施食糖進(jìn)口自動(dòng)許可制度以來(lái)，政策效應(yīng)在一年后顯現(xiàn)出來(lái)，但并非長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。關(guān)鍵是要在進(jìn)出口環(huán)境做好立法，進(jìn)行總量控制，按需有序進(jìn)口，維持國(guó)內(nèi)食糖市場(chǎng)供求平衡，提升進(jìn)出口貿(mào)易管理成效。

3.4.1禁止進(jìn)口成品糖，只可適當(dāng)進(jìn)口原糖我國(guó)已經(jīng)可以加工精制糖，根本不需每年從韓國(guó)進(jìn)口6萬(wàn)t～10萬(wàn)t精制糖。但要全面研究中韓、中澳等自由貿(mào)易協(xié)定，妥善出臺(tái)諸如價(jià)格調(diào)整金等相關(guān)應(yīng)對(duì)策略。

3.4.2市場(chǎng)化拍賣(mài)或招投標(biāo)出口配額原糖進(jìn)口配額進(jìn)行市場(chǎng)化拍賣(mài)或者招投標(biāo)，拍賣(mài)或招投標(biāo)收入補(bǔ)貼主產(chǎn)區(qū)的糖農(nóng)和煉糖企業(yè)。

3.4.3提高關(guān)稅或征收調(diào)整金補(bǔ)貼糖農(nóng)糖企配額外進(jìn)口關(guān)稅提高到200%甚至300%，或者像日本那樣零關(guān)稅進(jìn)口，但是向進(jìn)口糖商征收價(jià)格調(diào)整金，利用關(guān)稅或調(diào)整金補(bǔ)貼糖農(nóng)糖企。或者暫停配額外進(jìn)口三年，逐步消化近年來(lái)超額儲(chǔ)備和進(jìn)口造成的過(guò)剩供給，并通過(guò)關(guān)稅、利率、匯率、補(bǔ)貼等綜合手段進(jìn)行箱體調(diào)控，使甘蔗和食糖價(jià)格恢復(fù)并穩(wěn)定在成本價(jià)以上，例如2015年的甘蔗和食糖成本價(jià)應(yīng)該在500元/t和6000元/t以上。

3.4.4開(kāi)展產(chǎn)業(yè)損害調(diào)查，適時(shí)啟動(dòng)反傾銷反補(bǔ)貼等貿(mào)易救濟(jì)舉措以保護(hù)國(guó)內(nèi)糖業(yè)2015年7月1日，巴西對(duì)中國(guó)進(jìn)口農(nóng)機(jī)輪胎采取反傾銷調(diào)查，同日啟動(dòng)對(duì)來(lái)自于中國(guó)的汽車用鋼化玻璃采取反傾銷調(diào)查，2015年9月14日，巴西對(duì)來(lái)自于中國(guó)的無(wú)縫碳鋼管啟動(dòng)反傾銷調(diào)查，2015年12月25日，巴西啟動(dòng)了對(duì)來(lái)自于中國(guó)進(jìn)口的合金鋼條采取反傾銷調(diào)查。巴西動(dòng)作頻頻，而我們對(duì)其食糖低價(jià)進(jìn)入境內(nèi)卻遲遲沒(méi)有措施，政府、協(xié)會(huì)應(yīng)該帶動(dòng)相關(guān)企業(yè)堅(jiān)決反擊，因?yàn)槲覀兪程沁M(jìn)口高度集中于巴西（占比超過(guò)60%），我們食糖產(chǎn)業(yè)已經(jīng)面臨大豆式崩盤(pán)風(fēng)險(xiǎn)。

3.4.5強(qiáng)化外貿(mào)統(tǒng)一監(jiān)管，集中加大食糖走私打擊力度或者建立某部門(mén)歸口管理的部際聯(lián)席機(jī)制，確實(shí)使國(guó)辦、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、公安部、工信部、質(zhì)檢總局、工商總局、食藥總局等相關(guān)部門(mén)形成糖業(yè)發(fā)展推動(dòng)合力。

3.4.6同等對(duì)待境外中資糖廠和國(guó)內(nèi)外資糖廠全資收購(gòu)的國(guó)外糖廠的產(chǎn)品進(jìn)入國(guó)內(nèi)也必須嚴(yán)格管制，同時(shí)引導(dǎo)其出口國(guó)際市場(chǎng)例如，中糧全資收購(gòu)的澳大利亞塔里糖廠，廣西農(nóng)墾集團(tuán)與越南、柬埔寨合作的糖廠，其原糖只能作為來(lái)料加快進(jìn)入國(guó)內(nèi)，或者按照上述的配額管制和征收調(diào)整金的方式進(jìn)入國(guó)內(nèi)。另外，把中外合資的糖企納入監(jiān)控范圍。以前在華合資糖企上馬新的生產(chǎn)線、進(jìn)口食糖都缺少管制，此后一定要實(shí)施國(guó)民待遇，公平對(duì)待一視同仁。

3.5要有科技武裝，將糖業(yè)作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的參照標(biāo)準(zhǔn)

供給側(cè)改革，關(guān)鍵在于優(yōu)化制度、技術(shù)、勞力、資本、土地等要素的配置和供給。在糖業(yè)領(lǐng)域，要以此次轉(zhuǎn)型升級(jí)為契機(jī)，提升糖業(yè)科技發(fā)展，提高糖業(yè)科技含量，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)規(guī)?；?、種植良種化、全程機(jī)械化、水利現(xiàn)代化，大規(guī)模大幅度實(shí)現(xiàn)高產(chǎn)高糖，推動(dòng)糖業(yè)領(lǐng)域的大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新，推動(dòng)新技術(shù)、新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展。

3.5.1借鑒重慶地票制度加快實(shí)施土地流轉(zhuǎn)政策，為全面機(jī)械化提供土地基礎(chǔ)首先，土地管理部門(mén)嚴(yán)格丈量驗(yàn)收土地，并規(guī)劃確定土地用途。其次，對(duì)所有土地進(jìn)行確權(quán)，然后根據(jù)產(chǎn)權(quán)制定地票。再次，建立農(nóng)村土地交易所，交易地票以此推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)和專業(yè)化集中。最后，購(gòu)買(mǎi)土地者，連片開(kāi)發(fā)推進(jìn)全程機(jī)械化。

3.5.2健全糖業(yè)科研體系，優(yōu)化糖業(yè)領(lǐng)域各項(xiàng)科技供給糖料研發(fā)上，支持高生物量、高可發(fā)酵糖量、宿根性好、抗逆性強(qiáng)的能源甘蔗育種（含基因工程育種），支持高效耐底物濃度、耐高溫、耐乙醇濃度的酵母菌篩選前瞻性基礎(chǔ)和應(yīng)用基礎(chǔ)研究，支持不同工藝成熟期品種的篩選以及高效、環(huán)境友好型成套技術(shù)的研究和公共設(shè)施建設(shè)；同時(shí)根據(jù)各地資源稟賦，技術(shù)基礎(chǔ)和企業(yè)實(shí)力，確定示范工程、布局原料產(chǎn)地。糖料生產(chǎn)上，根據(jù)我國(guó)土質(zhì)情況，引進(jìn)或者制造適合當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)機(jī)械。澳大利亞等地土質(zhì)較好，不像我們蔗區(qū)大都是丘陵地帶，外國(guó)的機(jī)械到國(guó)內(nèi)可能“水土不服”。因此，應(yīng)該在引進(jìn)機(jī)械化農(nóng)具時(shí)加以改造，或者加快自身研發(fā)力度研制出符合我國(guó)山地特點(diǎn)的機(jī)械，推進(jìn)糖產(chǎn)業(yè)的種植、施肥、澆水、除草、砍收等環(huán)節(jié)的全程機(jī)械化，降低我國(guó)食糖原料的種植生產(chǎn)成本。糖品制作上，一方面在器具上，加快研發(fā)更加高端的制糖機(jī)械和生產(chǎn)工藝，為中國(guó)高端裝備設(shè)備走出去做貢獻(xiàn)；另一方面在甘蔗產(chǎn)品上，提高蔗糖科技含量，研發(fā)各種高端精制糖及糖類衍生物，利用甘蔗的末梢、葉子、須根開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品。在科研管理上，建立高效的糖業(yè)科研機(jī)構(gòu)，根據(jù)甘蔗種植、制糖工藝、甘蔗農(nóng)機(jī)、制糖設(shè)備、綜合利用和新產(chǎn)品開(kāi)發(fā)等各個(gè)專業(yè)成立相應(yīng)研究所；科研部門(mén)屬行業(yè)管理部門(mén)直接領(lǐng)導(dǎo)，并與糖廠和種植基地緊密合作，有針對(duì)性地從生產(chǎn)實(shí)際中出現(xiàn)的問(wèn)題和難點(diǎn)進(jìn)行聯(lián)合研究和攻關(guān)；建立科研資金和人才運(yùn)營(yíng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資金雄厚，人才資源豐富，使人財(cái)物能夠最高效率運(yùn)行起來(lái)，推動(dòng)甘蔗產(chǎn)業(yè)的科技化綜合提升。

3.5.3加快兼并重組，實(shí)現(xiàn)糖業(yè)的全程集團(tuán)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理可以考慮央企、地方國(guó)企、農(nóng)墾、民營(yíng)企業(yè)4個(gè)層面，組建一批糖業(yè)旗艦集團(tuán)。特別是借助中央頒發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)墾改革發(fā)展的意見(jiàn)》的契機(jī)，推動(dòng)墾區(qū)承包農(nóng)民土地、雇傭農(nóng)民，擴(kuò)大甘蔗種植規(guī)模，提升規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。也可以借助新常態(tài)下服務(wù)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的趨勢(shì)、形勢(shì)、氣勢(shì)，建立集生態(tài)、綠色、低碳、環(huán)保、旅游、休閑于一體的農(nóng)業(yè)公園，整體提升甘蔗的經(jīng)濟(jì)、科技和其他綜合效益。

3.5.4提高甘蔗的綜合利用率，特別是推動(dòng)甘蔗能源化充分借鑒國(guó)內(nèi)外綜合利用的成功經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)采用“甘蔗-機(jī)制白砂糖-蔗渣-蔗渣漿-紙”、“甘蔗-蔗渣-木糖”、“甘蔗-機(jī)制白砂糖-糖蜜-酒精（或酵母）”、“甘蔗-濾泥-復(fù)合肥”和“酒精廢醪液-液態(tài)肥”等典型模式，獲取高附加值，增加企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和產(chǎn)業(yè)總和效益。在政策建構(gòu)上，鼓勵(lì)實(shí)力雄厚的大型糖廠開(kāi)展蔗糖深加工，提高蔗糖的科技含量，優(yōu)化蔗糖品種結(jié)構(gòu)；同時(shí)鼓勵(lì)對(duì)蔗糖副產(chǎn)品開(kāi)展綜合利用，不斷依靠科技，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，提高企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力和蔗糖產(chǎn)業(yè)效率。在產(chǎn)業(yè)升級(jí)上，建立以蔗糖為主涉及造紙、化工、發(fā)酵、醫(yī)藥、建材、家具等多種產(chǎn)品的循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈。充分利用甘蔗全身，蔗梢、蔗葉用于生產(chǎn)飼料和肥料來(lái)發(fā)展畜牧業(yè)、漁業(yè)等農(nóng)業(yè)項(xiàng)目；蔗渣用于造紙、生產(chǎn)有機(jī)肥、發(fā)電等領(lǐng)域，還可以加工成精制糖、低聚果糖、衣糠酸、蔗糖酯等，開(kāi)發(fā)木糖、醫(yī)用酵母、麥角固醇、冰醋酸等額外產(chǎn)品。另外，還可以仿照巴西、印度和泰國(guó)等世界甘蔗生產(chǎn)大國(guó)推行生物能源計(jì)劃，可借鑒美國(guó)加州綠色能源項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，制定甘蔗燃料乙醇產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展目標(biāo)、優(yōu)惠政策和試行標(biāo)準(zhǔn)，把甘蔗燃料乙醇列入國(guó)家戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，避免甘蔗產(chǎn)業(yè)單一化，全面推動(dòng)甘蔗產(chǎn)業(yè)多元化、能源化，形成循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈條，破除甘蔗過(guò)?，F(xiàn)象，提升整體經(jīng)濟(jì)效益，提高我國(guó)的能源國(guó)際治理水平。

3.6要有金融手段，將糖業(yè)金融化綜合治理作為中國(guó)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的借鑒模板

糖業(yè)面臨多次顛覆性危機(jī)，不能全怪國(guó)外沖擊。一方面，要怪我們自身生產(chǎn)力水平低下；另一方面要怪我們金融化運(yùn)營(yíng)不夠。在通過(guò)上述舉措提高糖業(yè)科技水平的基礎(chǔ)上，我們要加快科學(xué)使用稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼等常規(guī)性手段，更要提升金融化綜合治理水平。信貸上，通過(guò)政策性貸款，支持技術(shù)改造、升級(jí)和創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)糖業(yè)的良種化、機(jī)械化、灌溉水利現(xiàn)代化；同時(shí)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，簡(jiǎn)化投融資手續(xù)。股市上，提升資本市場(chǎng)的農(nóng)業(yè)板塊，加大糖業(yè)的精準(zhǔn)扶持力度。收儲(chǔ)上，必須優(yōu)先考慮國(guó)產(chǎn)糖，在充分論證的前提下，可以考慮進(jìn)口低價(jià)國(guó)外糖進(jìn)行價(jià)格對(duì)沖和套利。保險(xiǎn)上，建立包括農(nóng)作物保險(xiǎn)單、保費(fèi)收入、賠付金額和災(zāi)害損失等內(nèi)容的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)，用以厘定費(fèi)率和開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)研究；完善財(cái)政、防疫站、保險(xiǎn)公司和種植戶四位一體的綜合疫病保險(xiǎn)、自然災(zāi)害保險(xiǎn)、意外事故保險(xiǎn)、再保險(xiǎn)等品種的系統(tǒng)保險(xiǎn)制度，特別是建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)等政策性保險(xiǎn)，提高食糖產(chǎn)業(yè)應(yīng)對(duì)氣候變化和自然災(zāi)害的能力。期貨上，在總結(jié)國(guó)內(nèi)外商品交易所經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)更加合理的食糖期貨交易流程，設(shè)計(jì)更加嚴(yán)格的食糖期貨合約，建立更加有效的食糖期貨風(fēng)險(xiǎn)防范體系，加快成立期貨投資基金，適時(shí)推出期貨期權(quán)，做好食糖期貨交易。利率匯率上，通過(guò)利率科學(xué)調(diào)節(jié)食糖價(jià)格，使食糖價(jià)格落在合理區(qū)間；通過(guò)有管理的浮動(dòng)匯率，減少人民幣幣值變化對(duì)糖價(jià)的影響。金融監(jiān)管上，建立有效的信息服務(wù)體系，建立有效的市場(chǎng)監(jiān)管和市場(chǎng)調(diào)節(jié)體系，嚴(yán)格金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入和退出制度，同時(shí)設(shè)立投資者、消費(fèi)者保護(hù)制度[6]。

糖產(chǎn)業(yè)是一個(gè)甜蜜事業(yè)，糖和制糖技術(shù)的普及就是一部文明傳播史。隨著糖產(chǎn)業(yè)與能源產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)的有機(jī)結(jié)合，中國(guó)應(yīng)該全面踐行“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”這五大發(fā)展理念，在這一輪革命性發(fā)展過(guò)程中再現(xiàn)輝煌，為人類文明做出新的貢獻(xiàn)。

[1]云南糖網(wǎng).中國(guó)2015年原糖進(jìn)口量觸及紀(jì)錄新高[EB/OL].http://www.ynsugar.com/Article/hot/201601/47475.html.

[2]徐欣，鄭傳芳，陳如凱.中國(guó)、泰國(guó)、澳大利亞糖業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力比較與政策啟示[J].甘蔗糖業(yè)，2010（6）：39-43.

[3]劉曉雪，王沈南，鄭傳芳。2015—2030年中國(guó)食糖消費(fèi)量預(yù)測(cè)和供需缺口分析[J].農(nóng)業(yè)展望，2013（2）：72-75.

[4]李運(yùn)濤，張文德，雷承寶.“甜蜜產(chǎn)業(yè)”為什么苦不堪言—廣西糖業(yè)調(diào)查[N].中華工商時(shí)報(bào)，2015-07-23.

[5]徐欣，鄭傳芳，陳如凱.中國(guó)食糖產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力分析——基于與澳大利亞、泰國(guó)糖業(yè)的比較[J].中國(guó)農(nóng)墾，2010（10）：53-55.

[6]楊枝煌.我國(guó)生豬產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的金融化綜合治理[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2008（4）：31-34

S566.1

B

1007－2624（2016）03－0061－07

10.13570/j.cnki.scc.2016.03.021

2016-02-18

楊枝煌（1975-），原名楊杞煌，閩南人，福建師大中文系脫產(chǎn)碩士，北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)脫產(chǎn)博士，浙江大學(xué)法金融學(xué)脫產(chǎn)博士后，國(guó)家某部工作人員，國(guó)家治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究員，長(zhǎng)期關(guān)注中國(guó)經(jīng)濟(jì)、金融、文化、經(jīng)貿(mào)合作、法經(jīng)濟(jì)學(xué)等前沿學(xué)科的研究。Email：yangqihuang@163.com