北約華沙峰會(huì)與聯(lián)盟新戰(zhàn)略

朱耿華++++劉軍

2016年7月8日～9日，北大西洋公約組織領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)在波蘭首都華沙召開。58個(gè)國(guó)家和國(guó)際組織的官方代表團(tuán)參加了本次峰會(huì)，包括北約28個(gè)成員國(guó)、進(jìn)入入盟批準(zhǔn)程序的黑山、26個(gè)伙伴國(guó)以及聯(lián)合國(guó)、歐盟、世界銀行等主要國(guó)際組織。此次峰會(huì)的召開基于三大背景：首先，奧巴馬政府上臺(tái)以來，美國(guó)戰(zhàn)略重心東移導(dǎo)致北約力量一定程度的弱化；其次，歐洲正面臨自冷戰(zhàn)結(jié)束以來最嚴(yán)重的安全危機(jī)，烏克蘭問題、難民問題、恐怖襲擊、英國(guó)脫歐都深深地困擾著尚未走出主權(quán)債務(wù)陰霾的歐洲各國(guó)；最后，俄羅斯展現(xiàn)出自蘇聯(lián)解體以來前所未有的強(qiáng)硬姿態(tài)，使歐洲國(guó)家感到威脅與日俱增。早在峰會(huì)召開之前，北約秘書長(zhǎng)斯托爾滕貝格和副秘書長(zhǎng)弗什博等高官就數(shù)次發(fā)表吹風(fēng)講話，認(rèn)為聯(lián)盟當(dāng)前面臨的威脅主要來自東部（俄羅斯）和南部（西亞北非），表示華沙峰會(huì)旨在實(shí)現(xiàn)三大目標(biāo)：一是提升北約的集體防御和威懾能力；二是維護(hù)聯(lián)盟邊境之外地區(qū)的穩(wěn)定；三是拓展與歐盟的合作關(guān)系。從會(huì)后發(fā)表的峰會(huì)公報(bào)和各項(xiàng)宣言來看，北約各國(guó)已就上述目標(biāo)達(dá)成共識(shí)，聯(lián)盟將會(huì)在一些重大戰(zhàn)略以及具體領(lǐng)域政策上做出新的調(diào)整，北約未來的行動(dòng)方向也隨之基本得以明確。

加強(qiáng)對(duì)俄羅斯的戰(zhàn)略威懾能力

由于俄羅斯吞并克里米亞并支持烏克蘭東部親俄分裂勢(shì)力，同時(shí)又在聯(lián)盟東部邊境毗鄰地區(qū)開展頻繁的軍事活動(dòng)，北約各國(guó)特別是東歐成員國(guó)深感聯(lián)盟和國(guó)家安全受到嚴(yán)重威脅。北約峰會(huì)公報(bào)指出，“俄羅斯的進(jìn)攻性舉動(dòng)，包括在北約領(lǐng)土周邊的挑釁性軍事活動(dòng)，以及用威脅和武力實(shí)現(xiàn)政治目的的取向，是地區(qū)動(dòng)蕩的根源，從根本上對(duì)聯(lián)盟形成了挑戰(zhàn)，破壞了歐洲-大西洋地區(qū)的安全，威脅到作為整體的歐洲的自由與和平?！?014年為了應(yīng)對(duì)烏克蘭危機(jī)和中東地區(qū)威脅，威爾士峰會(huì)曾提出了“戰(zhàn)備行動(dòng)計(jì)劃”，但隨著歐洲安全狀況的持續(xù)惡化，北約認(rèn)為目前的措施已不足以應(yīng)對(duì)來自俄羅斯等各方的挑戰(zhàn)。

為了反制俄羅斯的所謂進(jìn)攻性姿態(tài)，華沙峰會(huì)提出了“戰(zhàn)備行動(dòng)計(jì)劃”的升級(jí)版，主要措施包括擴(kuò)大北約反應(yīng)部隊(duì)的規(guī)模，建立新的高速戰(zhàn)備聯(lián)合任務(wù)部隊(duì)，在東歐地區(qū)設(shè)立8個(gè)小型多國(guó)部隊(duì)聯(lián)合指揮單位，加強(qiáng)北約部隊(duì)的增援行動(dòng)能力，提升北約在波蘭和羅馬尼亞指揮中心的作用，強(qiáng)化海軍力量等。事實(shí)上，北約加強(qiáng)防御與威懾的謀劃早已開始。2016年6月13日，北約秘書長(zhǎng)斯托爾滕貝格在布魯塞爾召開北約防長(zhǎng)會(huì)議之前宣布，將在波蘭和波羅的海三國(guó)（愛沙尼亞、拉脫維亞和立陶宛）輪換駐扎4個(gè)營(yíng)的多國(guó)部隊(duì)。在本次峰會(huì)上這一決定得到再次確認(rèn)，并宣布4個(gè)營(yíng)的多國(guó)部隊(duì)分別由美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)和加拿大領(lǐng)導(dǎo)。北約尚未具體透露4支多國(guó)部隊(duì)的兵力配備，但此前曾有北約官員表示，兵員總數(shù)將達(dá)到2500～3000人左右，也有消息稱部隊(duì)人數(shù)為4000人。此外，為了加強(qiáng)東南歐和黑海地區(qū)的前沿威懾，峰會(huì)還決定在羅馬尼亞部署一個(gè)多國(guó)旅的兵力。在5月12日，美國(guó)根據(jù)雙邊協(xié)議，在羅馬尼亞德維塞盧空軍基地設(shè)立陸基“宙斯盾”反導(dǎo)系統(tǒng)，此舉與俄羅斯在加里寧格勒部署“伊斯坎德爾”導(dǎo)彈相互較勁的意味不言自明。在此基礎(chǔ)上，華沙峰會(huì)進(jìn)一步?jīng)Q定將德維塞盧的反導(dǎo)系統(tǒng)與北約反導(dǎo)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)并網(wǎng)，并歡迎波蘭建設(shè)位于其北部瑞茲科沃的反導(dǎo)基地。加上部署在土耳其的反導(dǎo)系統(tǒng)的早期預(yù)警雷達(dá)，北約即將實(shí)現(xiàn)對(duì)俄羅斯歐洲領(lǐng)土的反導(dǎo)全覆蓋。臨近北約峰會(huì)前，北約接連在波蘭、立陶宛和波羅的海舉行了多場(chǎng)大規(guī)模軍事演習(xí)，其中在波蘭舉行的代號(hào)為“蟒蛇2016”多國(guó)軍演，參演兵力達(dá)3.1萬人，據(jù)稱是冷戰(zhàn)結(jié)束以來北約最大規(guī)模的軍演之一。而僅2015年，北約進(jìn)行的軍事演習(xí)就高達(dá)300場(chǎng)次。華沙峰會(huì)宣布北約將開展“更具雄心的演習(xí)項(xiàng)目”，同時(shí)加強(qiáng)與瑞典和芬蘭等非北約伙伴的安全合作。無怪乎西方媒體紛紛驚呼一個(gè)新的冷戰(zhàn)時(shí)代已經(jīng)來臨。

北約華沙峰會(huì)涉及俄羅斯的決議可能帶來三大效應(yīng)：首先，使北約各國(guó)目前相對(duì)松散的軍事力量獲得整合，形成強(qiáng)大的合力；其次，打破北約與俄羅斯間的戰(zhàn)略平衡，確立戰(zhàn)略導(dǎo)彈的優(yōu)勢(shì)；最后，升級(jí)北約與俄羅斯之間目前緊張的對(duì)峙，迫使俄羅斯采取更加強(qiáng)硬的措施。北約與俄羅斯的關(guān)系目前已陷入某種程度的安全困境，雙方自認(rèn)的自衛(wèi)性舉動(dòng)通常都會(huì)被對(duì)方視為具有進(jìn)攻意圖。為了應(yīng)對(duì)北約的戰(zhàn)略挑戰(zhàn)，俄羅斯總統(tǒng)新聞秘書佩斯科夫曾明確表示，俄軍會(huì)追蹤北約部隊(duì)在俄羅斯邊境的行動(dòng)，并采取措施確保俄羅斯的安全。在當(dāng)前的情勢(shì)下，除非有一方作出重大讓步，北約與俄羅斯雙方的對(duì)峙局面才會(huì)得以緩解，但由于二者對(duì)烏克蘭危機(jī)等問題認(rèn)知的重大差異，使雙方很難在短期內(nèi)恢復(fù)昔日的伙伴關(guān)系。

強(qiáng)調(diào)維護(hù)聯(lián)盟周邊毗鄰地區(qū)的穩(wěn)定

當(dāng)前，無論是聯(lián)盟東部毗鄰的烏克蘭危機(jī)，還是南部毗鄰的西亞北非動(dòng)蕩，都對(duì)北約領(lǐng)土造成了直接或潛在的威脅。從北約峰會(huì)公報(bào)的表述來看，北約希望通過加強(qiáng)對(duì)這些地區(qū)所在伙伴國(guó)的安全援助和人員培訓(xùn)，向這些地區(qū)輸入安全與穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定周邊的目標(biāo)。2016年5月30日，在與波蘭總統(tǒng)舉行的聯(lián)合記者會(huì)上，斯托爾滕貝格表示，“通過支持東翼的烏克蘭、格魯吉亞、摩爾多瓦和南翼的伊拉克、約旦、突尼斯等伙伴國(guó)，我們將更加努力地維護(hù)聯(lián)盟邊境外地區(qū)的穩(wěn)定，我們將幫助它們建立更強(qiáng)的防務(wù)體制，同時(shí)培訓(xùn)稱職的安全力量來保衛(wèi)這些的國(guó)家”。

在東翼方向，北約將依托歐洲-大西洋伙伴關(guān)系理事會(huì)框架下的伙伴關(guān)系，繼續(xù)對(duì)烏克蘭、格魯吉亞、摩爾多瓦等國(guó)提供軍事援助和防務(wù)咨詢，鼓勵(lì)這些國(guó)家的民主轉(zhuǎn)型進(jìn)程和防務(wù)改革；在南翼方向，北約現(xiàn)有兩個(gè)伙伴關(guān)系機(jī)制，分別是“地中海對(duì)話”（伙伴國(guó)包括阿爾及尼亞、埃及、以色列、約旦、毛里塔尼亞、摩洛哥、突尼斯）和“伊斯坦布爾合作倡議”（伙伴國(guó)包括巴林、卡塔爾、科威特、阿聯(lián)酋），北約希望通過以上兩個(gè)機(jī)制為伙伴國(guó)提供人員培訓(xùn)和軍事援助，加強(qiáng)伙伴國(guó)的安全能力。同時(shí)，北約也表示應(yīng)利比亞政府的要求將為利比亞的安全制度建設(shè)提供咨詢，并在未來有可能將利比亞納入“地中海對(duì)話”機(jī)制。伊拉克安全局勢(shì)是北約南翼關(guān)注的重點(diǎn)，華沙峰會(huì)決定將在“全球伙伴”機(jī)制框架下，加大對(duì)伊拉克的援助力度，具體措施包括派遣北約人員赴巴格達(dá)為伊拉克政府提供培訓(xùn)和咨詢，啟用北約空中預(yù)警機(jī)協(xié)助國(guó)際反恐聯(lián)盟打擊“伊斯蘭國(guó)”、繼續(xù)利用約旦和土耳其的基地為伊拉克安全力量提供人員培訓(xùn)等。

不過，相對(duì)于北約周邊地區(qū)動(dòng)蕩的規(guī)模和烈度，華沙峰會(huì)謀劃的投射安全之舉無異于杯水車薪。首先，烏克蘭和西亞北非的亂局有著深刻的歷史、地緣、宗教等原因，僅僅依靠軍事手段無法消除危機(jī)發(fā)生的根源；其次，北約援助的伙伴國(guó)政府不少都是在國(guó)內(nèi)存在合法性爭(zhēng)議的政權(quán)，國(guó)家內(nèi)部都有實(shí)力強(qiáng)大的反對(duì)勢(shì)力，北約“拉偏架”很可能進(jìn)一步加劇局勢(shì)的動(dòng)蕩；第三，許多阿拉伯國(guó)家對(duì)北約有不信任情緒，擔(dān)心北約利用伙伴關(guān)系干涉本國(guó)內(nèi)政；第四，外部國(guó)家和非國(guó)家行為體不同程度地介入了動(dòng)蕩地區(qū)的紛爭(zhēng)，沒有國(guó)際社會(huì)的廣泛支持和共識(shí)，很難平息現(xiàn)有的沖突。因此，北約穩(wěn)定周邊的舉措將會(huì)很快被證明是徒勞無功的努力。

強(qiáng)化與歐盟的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系

當(dāng)前，歐洲正面臨著冷戰(zhàn)以來最嚴(yán)重的安全局勢(shì)。烏克蘭危機(jī)、難民危機(jī)、恐怖主義、主權(quán)債務(wù)危機(jī)、英國(guó)脫歐等問題正給歐洲帶來政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的全方位安全挑戰(zhàn)。歐洲當(dāng)今面臨的局勢(shì)需要北約常稱的“全面方案”來加以解決，北約和歐盟都無法憑借一己之力來解決歐洲眼下的安全困境。北約具有軍事力量的優(yōu)勢(shì)，歐盟則有民事力量的優(yōu)勢(shì)，雙方攜手可以更好地應(yīng)對(duì)歐洲面臨的挑戰(zhàn)。2016年5月20日，北約秘書長(zhǎng)斯托爾滕貝格和歐盟外交與安全政策高級(jí)代表莫蓋里尼在聯(lián)合記者會(huì)上表示，北約與歐盟將進(jìn)行更加緊密的合作，因?yàn)楸奔s和歐盟“作為平等的伙伴，享有共同價(jià)值觀，同時(shí)面臨共同的安全挑戰(zhàn)”。

北約與歐盟在2001年正式建立制度化的關(guān)系，雙方在2002年發(fā)表了關(guān)于歐盟共同安全與防務(wù)政策的宣言，確立了指導(dǎo)雙方關(guān)系的政治原則。然而，長(zhǎng)期以來雙方的合作并不密切。直到近來歐洲安全局勢(shì)的惡化，雙方才將密切合作的問題提上議事日程。自2016年2月以來，北約和歐盟先后就網(wǎng)絡(luò)防御和愛琴海地區(qū)打擊走私和非法移民合作等議題達(dá)成了一系列正式和非正式的協(xié)議。按照斯托爾滕貝格的說法，“2016年3個(gè)月達(dá)成的協(xié)議比過去13年還要多”。本次峰會(huì)期間，北約和歐盟雙方發(fā)表了加強(qiáng)戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的聯(lián)合宣言，規(guī)劃了雙方未來合作的方向。宣言強(qiáng)調(diào)的優(yōu)先合作領(lǐng)域包括共同抵御復(fù)合威脅、海洋安全合作、網(wǎng)絡(luò)安全合作、加強(qiáng)互補(bǔ)性和協(xié)調(diào)性、防務(wù)工業(yè)研發(fā)、聯(lián)合演習(xí)、支持共同伙伴國(guó)提升安全能力等。

從2016年以來的各項(xiàng)合作看來，北約和歐盟雙方進(jìn)行了較為成功的合作，未來有望延續(xù)這一趨勢(shì)。在當(dāng)前多重安全壓力下，由于雙方都存在能力短板，惟有同舟共濟(jì)，方能共克時(shí)艱。同時(shí)，兩大聯(lián)盟共享22個(gè)成員國(guó)，在決策和執(zhí)行上易于達(dá)成共識(shí)。此外，雙方對(duì)歐洲及周邊安全都制定各自的政策和具體的實(shí)施項(xiàng)目，在伙伴關(guān)系框架內(nèi)加強(qiáng)合作，有助于避免重復(fù)投資，提高政策實(shí)施效能。

除此之外，峰會(huì)決議的其他三方面的問題也值得引起關(guān)注。

阿富汗問題 自2014年底結(jié)束在阿富汗的戰(zhàn)斗任務(wù)后，北約以代號(hào)為“堅(jiān)定支持使命”的部署形勢(shì)取代了原來國(guó)際安全援助部隊(duì)的任務(wù)，主要職能是為阿富汗安全部隊(duì)提供培訓(xùn)、咨詢和協(xié)助，現(xiàn)有駐軍約1.2萬人。2015年12月和2016年5月，北約兩次決定延長(zhǎng)在阿富汗的使命，將“堅(jiān)定支持使命”持續(xù)到2016年以后。在本次華沙峰會(huì)上，北約各國(guó)一致確認(rèn)將駐軍延長(zhǎng)，并同意將援助阿富汗的計(jì)劃持續(xù)到2020年。目前，阿富汗安全局勢(shì)依然嚴(yán)峻，北約貿(mào)然撤出阿富汗有使其再次成為恐怖主義天堂之虞，并且阿富汗也是歐洲難民的主要來源地之一，維持阿富汗的軍事存在和提供援助符合北約的利益。

網(wǎng)絡(luò)防御問題 近年來，北約日益重視網(wǎng)絡(luò)安全問題，在近幾次峰會(huì)宣言和2010出臺(tái)的戰(zhàn)略構(gòu)想文件《積極參與，現(xiàn)代防御》中都強(qiáng)調(diào)了增強(qiáng)聯(lián)盟網(wǎng)絡(luò)防御能力的重要性。過去，北約把網(wǎng)絡(luò)防御問題放在一個(gè)與恐怖主義、能源安全、氣候變化等非傳統(tǒng)安全問題同等重要的位置。然而，隨著網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用的日益廣泛，民用基礎(chǔ)設(shè)施和軍用武器裝備都更加依賴網(wǎng)絡(luò)控制，網(wǎng)絡(luò)安全已成為一個(gè)牽一發(fā)而動(dòng)全身的全局性問題，加之北約認(rèn)為俄羅斯近來頻頻利用網(wǎng)絡(luò)對(duì)北約成員國(guó)發(fā)動(dòng)非對(duì)稱攻擊，華沙峰會(huì)因此把網(wǎng)絡(luò)防御提升到一個(gè)更加重要的位置，將網(wǎng)絡(luò)空間確立為與海、陸、空并列的第四大防御空間。

北約擴(kuò)大問題 華沙峰會(huì)正如普遍預(yù)期的一樣沒有做出新的擴(kuò)大決定，甚至一反常態(tài)地沒有提及烏克蘭入盟的問題。自2008年布加勒斯特峰會(huì)宣布準(zhǔn)備接納烏克蘭入盟以來，北約歷次峰會(huì)決議必然提及烏克蘭的入盟問題，此次罕見的在烏克蘭入盟問題上失聲，可能出于兩重考慮：一方面，在當(dāng)前烏克蘭的亂局之下，再冠冕堂皇地宣稱將吸收烏克蘭入盟顯然顯得有些“虛偽”；另一方面，暫時(shí)擱置烏克蘭入盟問題無疑具有向俄羅斯釋放善意的作用，為以后的和解做好鋪墊。因此，華沙峰會(huì)除再次確認(rèn)已在5月宣布的黑山入盟決定外，北約只宣示性地表明將繼續(xù)對(duì)格魯吉亞、馬其頓等國(guó)奉行門戶開放政策。不過，格魯吉亞由于和俄羅斯存在阿布哈茲與南奧塞梯的領(lǐng)土紛爭(zhēng)，讓其入盟無疑也會(huì)引火燒身，而馬其頓則因?yàn)榕c希臘存在國(guó)名爭(zhēng)端一直被希臘阻撓加入北約和歐盟。預(yù)計(jì)在黑山加入聯(lián)盟后，北約將在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)不會(huì)吸收新成員。

總之，北約華沙峰會(huì)是威爾士峰會(huì)的延續(xù)和深化。如果說威爾士峰會(huì)只是制定了一些應(yīng)付當(dāng)時(shí)安全局勢(shì)的應(yīng)急措施，那么華沙峰會(huì)可以說是一次謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)鍵會(huì)議。當(dāng)然，決議的實(shí)施不免受到一些因素的干擾，如成員國(guó)因責(zé)任分?jǐn)倖栴}產(chǎn)生的分歧、英國(guó)脫歐帶來的不信任情緒、美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人換屆帶來的不確定性、東歐國(guó)家與南歐國(guó)家就誰是安全重點(diǎn)的爭(zhēng)執(zhí)以及俄羅斯的離間等問題。不過，北約近70年的歷史表明，雖然聯(lián)盟共同行動(dòng)的過程常常橫生枝節(jié)，但只要美國(guó)在聯(lián)盟內(nèi)部還能起到主導(dǎo)作用，同時(shí)聯(lián)盟又面臨共同的威脅，盟國(guó)在一番討價(jià)還價(jià)后一定能采取平衡各方利益的聯(lián)合行動(dòng)。

責(zé)任編輯：張傳良