詮釋森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)管理體制問(wèn)題的探究

呂亮

生態(tài)環(huán)境建設(shè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，必須有完備的生態(tài)體系作保障。隨著新形勢(shì)下林業(yè)工作的戰(zhàn)略定位和發(fā)展思路調(diào)整，建立比較完備的林業(yè)生態(tài)體系和比較發(fā)達(dá)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，已成為我國(guó)林業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)。森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)改革是建立比較完備的林業(yè)生態(tài)體系和比較發(fā)達(dá)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的基礎(chǔ)工作。

一、森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)理論及在我國(guó)的實(shí)踐概況

森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)并不是近年才提出來(lái)的，在18世紀(jì)形成的森林經(jīng)營(yíng)管理（森林經(jīng)理）理論中就有組織森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)的理論與實(shí)踐。例如，在地域上把相互連接的、具有相同經(jīng)營(yíng)方向的塊劃分為森林經(jīng)營(yíng)區(qū)，與此同時(shí)，把地域上不相連接，但在森林經(jīng)營(yíng)目的、經(jīng)營(yíng)周期、森林經(jīng)營(yíng)方式上相同的小班組織成森林經(jīng)營(yíng)類(lèi)型比如用材、防護(hù)、水源涵養(yǎng)、特種目的的森林經(jīng)營(yíng)類(lèi)型合并建立起相應(yīng)的森林經(jīng)營(yíng)體系，甚至直接以小班作為經(jīng)營(yíng)類(lèi)型，這就是典型的分類(lèi)經(jīng)營(yíng)。問(wèn)題是傳統(tǒng)的這種分類(lèi)經(jīng)營(yíng)有以下的缺點(diǎn)：第一，突出了木材的利用忽略了其它各種效益；第二，只強(qiáng)調(diào)了經(jīng)營(yíng)的生物學(xué)和技術(shù)方面，忽略了經(jīng)營(yíng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面和林政管理方面；第三，只從自然和生物物理方面，而沒(méi)有從事理和人理的互為儲(chǔ)存關(guān)系考慮；第四，也是一個(gè)很重要的方面，體現(xiàn)為就林論林，沒(méi)有與其它各部門(mén)、行業(yè)有機(jī)地結(jié)合，因而沒(méi)有跳出行業(yè)的局限。

二、森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)的政策和經(jīng)營(yíng)體制問(wèn)題

新時(shí)期、新形勢(shì)要求國(guó)家林業(yè)建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)是建立比較完備的林業(yè)生態(tài)體系和比較發(fā)達(dá)的林業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。要達(dá)到國(guó)家林業(yè)建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)，必須根據(jù)森林的不同功能，實(shí)施分類(lèi)經(jīng)營(yíng)、分區(qū)突破、總體推進(jìn)的發(fā)展戰(zhàn)略。分類(lèi)經(jīng)營(yíng)是新時(shí)期林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)和核心。森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)牽涉到林業(yè)發(fā)展的方向，牽涉到林區(qū)最廣大人民群眾的根本利益，牽涉到國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境保障體系建設(shè)和國(guó)家財(cái)政經(jīng)濟(jì)利益。國(guó)家和地方的政策、法規(guī)是實(shí)施森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)的保障，經(jīng)營(yíng)體制改革是實(shí)施森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)的措施。但目前在實(shí)施森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)中還存在有如下問(wèn)題必須研究解決。

2.1國(guó)家和地方的生態(tài)公益林補(bǔ)償辦法尚未出臺(tái)

生態(tài)公益林補(bǔ)償政策是實(shí)施森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)的核心政策，但是我國(guó)一直為建立生態(tài)公益補(bǔ)償機(jī)制，這勢(shì)必導(dǎo)致公益林經(jīng)營(yíng)主體不明，或經(jīng)營(yíng)主體無(wú)力正常地對(duì)其進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管護(hù)，甚至?xí)l(fā)生對(duì)森林資源的破壞性掠奪。經(jīng)調(diào)查分析，我們認(rèn)為造成這種局面的原因主要在于：①人們的生態(tài)觀念不強(qiáng)，對(duì)林業(yè)的三大效益認(rèn)識(shí)不到位。雖然我國(guó)在歷史上就有植樹(shù)種竹的優(yōu)良傳統(tǒng)，但人們更多的是追求森林中的木材、薪材及林副產(chǎn)品等林產(chǎn)品所帶來(lái)的直接經(jīng)濟(jì)效益。農(nóng)業(yè)、水利、旅游等行業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)形成認(rèn)識(shí)上的嚴(yán)重偏差，弱視甚至無(wú)視林業(yè)所帶來(lái)的各種生態(tài)、社會(huì)效益，人們享受這種效益成了理所當(dāng)然，而補(bǔ)償卻成了盲區(qū)。林業(yè)部門(mén)，特別是營(yíng)林業(yè)承擔(dān)了繁重的造林、育林任務(wù)，而不能獲得相應(yīng)的補(bǔ)償，經(jīng)營(yíng)困難成為必然。如一些森林公園、水利設(shè)施的經(jīng)營(yíng)中，森林的管護(hù)和撫育等任務(wù)屬林業(yè)部門(mén)的“分內(nèi)事”，而經(jīng)營(yíng)收入?yún)s進(jìn)入了旅游部門(mén)、水利部門(mén)的賬戶(hù)。這種投入和產(chǎn)出脫節(jié)、剝離的現(xiàn)象應(yīng)該說(shuō)帶有一定的普遍性。②森林的生態(tài)、社會(huì)效益計(jì)算困難。森林的生態(tài)、社會(huì)效益補(bǔ)償問(wèn)題的提出，已為時(shí)不短，并早已載入《森林法》中，但迄今還沒(méi)有一個(gè)明確且切實(shí)可行的計(jì)算方法和補(bǔ)償辦法。

2.2分類(lèi)經(jīng)營(yíng)管理體制尚不完善

長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)林業(yè)經(jīng)營(yíng)一直擔(dān)負(fù)著兩大基本任務(wù)：一是為國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)民生活提供木質(zhì)產(chǎn)品及其它林產(chǎn)品；二是改善國(guó)民生存環(huán)境。但事實(shí)上，我國(guó)林業(yè)幾十年來(lái)受傳統(tǒng)的管理體制和林業(yè)經(jīng)營(yíng)模式以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的要求等影響，一直奉行以木材生產(chǎn)為中心，重采輕造、集中過(guò)伐的林業(yè)經(jīng)營(yíng)模式 。幾十年來(lái)，整個(gè)林業(yè)的基礎(chǔ)幾乎完全建立在森林采伐工業(yè)上，大規(guī)模開(kāi)采國(guó)有林區(qū)與天然林區(qū)，造成天然林面積的劇減。

三、實(shí)施森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)有關(guān)對(duì)策和建議

實(shí)行森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)是一項(xiàng)根本性和全局性的改革，其主要任務(wù)并不在于對(duì)森林進(jìn)行簡(jiǎn)單的劃類(lèi)，而在于圍繞分類(lèi)經(jīng)營(yíng)這一個(gè)基本要求必須進(jìn)行的從管理體制、經(jīng)營(yíng)方式、經(jīng)濟(jì)政策等一系列相關(guān)方面的配套改革，以推進(jìn)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)建設(shè)的全面的可持續(xù)發(fā)展。

盡快制訂和完善政策法規(guī)，建立管理辦法。森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)是一項(xiàng)全新的工作，各種政策、法規(guī)還不十分完善，正在積極探索之中。建議國(guó)家林業(yè)局在詳細(xì)調(diào)研的基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)政策法規(guī)，如“公益林管理辦法”、“商品林管理辦法”、“公益林補(bǔ)償資金管理辦法”等。各級(jí)地方政府根據(jù)國(guó)家有關(guān)森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)的法規(guī)法律制訂適合本地區(qū)的相關(guān)政策，使森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)的管理和公益林的補(bǔ)償、補(bǔ)助資金的使用與管理納入法制化軌道。

結(jié)束語(yǔ)

森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)作為我國(guó)林業(yè)改革的關(guān)鍵一環(huán)，要走的路還很長(zhǎng)，在實(shí)行林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的過(guò)程中，如何更好地實(shí)施分類(lèi)經(jīng)營(yíng)仍是我們關(guān)注的重點(diǎn)。建立完整的森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)管理體制并給予相應(yīng)的政策支持是當(dāng)前工作的重心。林業(yè)部門(mén)都應(yīng)該從本地區(qū)的實(shí)際情況出發(fā)，在林業(yè)可持續(xù)發(fā)展原則的指導(dǎo)下，找到適合本地區(qū)林業(yè)發(fā)展的分類(lèi)經(jīng)營(yíng)辦法。森林分類(lèi)經(jīng)營(yíng)實(shí)施的關(guān)鍵問(wèn)題是統(tǒng)籌安排，分門(mén)別類(lèi)。難點(diǎn)在于生態(tài)公益林的建設(shè)與發(fā)展。而生態(tài)公益林建設(shè)的關(guān)鍵是要有大量的資金投入 。而現(xiàn)階段我國(guó)財(cái)政狀況持續(xù)緊張，資金問(wèn)題已經(jīng)成為整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。在這種情況下，建立生態(tài)公益林的補(bǔ)償制度就是當(dāng)務(wù)之急。

（作者單位：156322黑龍江省建三江管理局紅衛(wèi)農(nóng)場(chǎng)林業(yè)科）