蘇州農(nóng)宅流轉(zhuǎn)機制的問題與對策研究

惲波，黃明華

（蘇州科技大學建筑與城市規(guī)劃學院，江蘇　蘇州　215011）

蘇州農(nóng)宅流轉(zhuǎn)機制的問題與對策研究

惲波，黃明華

（蘇州科技大學建筑與城市規(guī)劃學院，江蘇蘇州215011）

基于對蘇州農(nóng)宅流轉(zhuǎn)基本情況的認知，借由對流轉(zhuǎn)機制的完善來推進農(nóng)宅流轉(zhuǎn)，深入剖析其流轉(zhuǎn)機制在方式、市場、收益、政策等方面的問題，并在流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)市場、退出機制、保障機制等方面提出相應(yīng)的農(nóng)宅流轉(zhuǎn)機制構(gòu)建對策，以期完善農(nóng)宅流轉(zhuǎn)機制、保障農(nóng)民利益，實現(xiàn)農(nóng)村土地集約利用及其資源的合理配置，為其他地區(qū)的農(nóng)宅流轉(zhuǎn)提供參考。

農(nóng)宅流轉(zhuǎn)；流轉(zhuǎn)機制；構(gòu)建對策；蘇州

農(nóng)宅即農(nóng)村住宅，是指農(nóng)村中主要供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者居住的宅院，既包含居住功能，同時又具備部分生產(chǎn)功能［1］。農(nóng)宅作為我國新農(nóng)村建設(shè)的主體而備受關(guān)注，大量專家學者將其作為研究對象以探尋新農(nóng)村建設(shè)路徑。黨在十六屆五中全會指出要建設(shè)社會主義新農(nóng)村，并提出了“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的具體建設(shè)要求，使新農(nóng)村建設(shè)內(nèi)涵更為豐富［2］。樸永吉在《村莊整治規(guī)劃編制》明確對現(xiàn)有村莊要素的整體規(guī)劃與設(shè)計，是保護地域特色、保護生態(tài)環(huán)境、推動農(nóng)村發(fā)展的重要方式［3］。蘇州于2014年開始建設(shè)美麗村莊，不僅作為對村莊環(huán)境整治的升級，同時是對城鄉(xiāng)一體化與新型城鎮(zhèn)化的提升［4］。

新農(nóng)村建設(shè)并不僅僅局限于村莊外貌建設(shè)與環(huán)境維育上，農(nóng)宅流轉(zhuǎn)作為農(nóng)村建設(shè)資源合理配置的重要方式之一，是新農(nóng)村建設(shè)不可獲取的一部分。但當前蘇州農(nóng)宅流轉(zhuǎn)的核心——流轉(zhuǎn)機制除自身制度政策的制約之外，還造成農(nóng)宅流轉(zhuǎn)方式單一、流轉(zhuǎn)市場不健全、退出資金不平衡、補償力度不滿意、收益分配不協(xié)調(diào)等困境。流轉(zhuǎn)機制作為“上層建筑”，以一定的意識形態(tài)為指導，因而其構(gòu)建得合理與否直接作用于農(nóng)宅實際流轉(zhuǎn)。如何針對當前蘇州農(nóng)宅流轉(zhuǎn)機制存在的問題，切實有效地、針對地完善、構(gòu)建流轉(zhuǎn)機制，是研究的重點與難點。

1　蘇州農(nóng)宅流轉(zhuǎn)的基本情況

目前，關(guān)于農(nóng)宅流轉(zhuǎn)學術(shù)界并無統(tǒng)一概念，根據(jù)對國內(nèi)研究成果及實踐經(jīng)驗的總結(jié)，文章認為農(nóng)宅流轉(zhuǎn)主要包括退出、出租、轉(zhuǎn)讓、買賣、抵押等幾種形式。目前蘇州在農(nóng)宅流轉(zhuǎn)方面積累了一定經(jīng)驗，也有一些新的做法，具體如下:

1.1農(nóng)宅流轉(zhuǎn)的“三大意見"，規(guī)制農(nóng)宅流轉(zhuǎn)政策

蘇州在城鄉(xiāng)一體化進程中制定了一系列農(nóng)宅流轉(zhuǎn)政策，主要聚焦于“農(nóng)宅退出”領(lǐng)域。《蘇州市人民政府關(guān)于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革的若干意見》（蘇發(fā)［2008］52號）提出“鼓勵農(nóng)戶將宅基地及住房置換成城鎮(zhèn)住房”［5］?！短K州市農(nóng)村住宅置換商品房實施意見》（蘇發(fā)［2009］48號）指出，“農(nóng)村住宅用地置換的范圍應(yīng)選擇在土地利用總體規(guī)劃所確定的建設(shè)用地預(yù)留區(qū)以外的農(nóng)戶”，并提出現(xiàn)房安置、貨幣補償和工業(yè)集中區(qū)置換標準廠房三種拆遷安置補償形式。同時規(guī)定，“有關(guān)部門應(yīng)盡快為置換農(nóng)戶辦理安置商品房的房地產(chǎn)登記，核發(fā)權(quán)屬證書。取得房地產(chǎn)權(quán)證后，安置商品房可以上市流通”［6］?！短K州市人民政府關(guān)于鼓勵農(nóng)民進城進鎮(zhèn)落戶的若干意見》（蘇發(fā)［2010］30號）提出“加大‘三置換’力度”的政策，主要是配套與推動“舊宅換新房”的實踐，保障農(nóng)民在農(nóng)宅退出同時帶保、帶股進城進鎮(zhèn)。

1.2農(nóng)宅流轉(zhuǎn)的“兩大渠道"，推動農(nóng)宅流轉(zhuǎn)實踐

“農(nóng)宅退出”是蘇州目前農(nóng)宅流轉(zhuǎn)的主流做法，特別是在撤并村莊普遍適用，主要通過“宅基地換房”的形式實現(xiàn)，其實質(zhì)是農(nóng)民“舊宅換新房”。截至2013年底，蘇州市累計140多萬農(nóng)民實現(xiàn)農(nóng)宅退出，52.2%的農(nóng)戶置換到新房，農(nóng)宅退出后，農(nóng)民擁有新房所有權(quán)，產(chǎn)權(quán)70年，同時獲得相應(yīng)補償，補償包括兩部分:一是舊宅補償，補償金額主要由被拆遷農(nóng)宅的建筑面積、農(nóng)宅建設(shè)與裝修新舊程度決定，在吳中城區(qū)、木瀆鎮(zhèn)、太倉市城廂鎮(zhèn)、張家港市鳳凰鎮(zhèn)等地補償金額還包括農(nóng)宅區(qū)位價；二是新房安置，有兩種方式，一種是根據(jù)被拆遷房屋的建筑面積大小來決定安置房面積大小，另一種是根據(jù)家庭人口數(shù)量，按每人某一面積標準進行分配，戶頭與獨生子女另可照顧安置一定面積。園區(qū)、高新區(qū)以人口數(shù)量為標準，太倉市采用面積標準，吳中區(qū)、相城區(qū)兩種情況都有，但具體的安置標準各區(qū)各鎮(zhèn)各村不同。

另一種比較常見的流轉(zhuǎn)渠道為“農(nóng)宅出租”，多見于保留村莊，以非正規(guī)流轉(zhuǎn)為主，多為農(nóng)民進行自由租賃，偶見村委介入引導。依據(jù)用途不同農(nóng)宅出租有四種類型（見表1）。

表1　農(nóng)宅出租類型

1.3農(nóng)宅流轉(zhuǎn)的“四大模式"，創(chuàng)新農(nóng)宅流轉(zhuǎn)特色

（1）“自上而下”——政府主導模式?！罢負Q房”的農(nóng)宅退出模式由政府主導、自上而下地推進。鎮(zhèn)政府在宅基地換房中充當了組織者和推動者角色，在城鄉(xiāng)綜合配套改革規(guī)劃基礎(chǔ)上，制定宅基地換房的具體政策措施，并建設(shè)集中居住區(qū)，分期領(lǐng)導、推動“農(nóng)宅退出”實踐［7，8］。

（2）“自下而上”——農(nóng)民自主模式。農(nóng)民自愿將閑置或多余農(nóng)宅空間進行出租，與租戶簽訂雙方協(xié)議，約定出租期限與租金，收益歸農(nóng)民所有，村委及政府不加干涉。

（3）“上下結(jié)合”——“上級推動+農(nóng)民自主”模式。主要是指街道、鎮(zhèn)等地方政府，牽頭為村莊農(nóng)宅流轉(zhuǎn)創(chuàng)基礎(chǔ)造條件，出資統(tǒng)一改造農(nóng)宅外立面，完善配套設(shè)施，提升環(huán)境質(zhì)量，農(nóng)民在上級的支持鼓勵下將農(nóng)宅自主進行出租。

（4）“中間合作”——“村委+企業(yè)”模式。由村委與企業(yè)合作，搭建流轉(zhuǎn)平臺，促進農(nóng)宅流轉(zhuǎn)。如吳中區(qū)橫涇街道上林村，由書記牽頭成立“民房合作社”，農(nóng)民在村委領(lǐng)導宣傳鼓勵下，將閑置農(nóng)宅作為資產(chǎn)入社，合作社與農(nóng)民達成協(xié)議后，將收集的農(nóng)宅統(tǒng)一出租給北京頤生投資有限公司，并與企業(yè)簽訂協(xié)議，由企業(yè)進行投資，對外部環(huán)境、房屋外立面以及內(nèi)部進行裝修，并負責統(tǒng)一出租、經(jīng)營管理、發(fā)布市場招租信息。

2　蘇州農(nóng)宅流轉(zhuǎn)機制存在的問題

2.1農(nóng)宅流轉(zhuǎn)方式單一及數(shù)據(jù)不全面

蘇州農(nóng)宅流轉(zhuǎn)僅有退出與出租兩種渠道，這兩種方式分別存在于撤并村莊與保留村莊，各自有其針對性與適用性，特別是農(nóng)宅出租，對農(nóng)宅區(qū)位、資源環(huán)境、供需條件等有一定要求，那些出租市場較差的保留村莊空置農(nóng)宅目前仍缺乏相應(yīng)的流轉(zhuǎn)渠道。農(nóng)宅出租以租給外地人口居住為主，僅有少量用于商業(yè)經(jīng)營、開發(fā)旅游、休閑養(yǎng)老等，出租類型有限。

蘇州農(nóng)宅流轉(zhuǎn)主要是以村或鎮(zhèn)為單位進行，缺乏專門機構(gòu)或組織進行農(nóng)宅專項普查、管理。只能獲得單個村莊、鎮(zhèn)的零散數(shù)據(jù)，內(nèi)容不夠全面，更缺少宏觀大市層面的農(nóng)宅數(shù)據(jù)，政府難以據(jù)此對其流轉(zhuǎn)進行分類指導與分區(qū)管控。同時，農(nóng)宅流轉(zhuǎn)效率與流轉(zhuǎn)意愿也無數(shù)據(jù)支撐，不利于政府決策流轉(zhuǎn)試點與流轉(zhuǎn)時序。

2.2缺乏健全的農(nóng)宅流轉(zhuǎn)市場

評估機制不力。農(nóng)宅退出過程中，存在價格評估標準透明性不高。雖然有專門評估機構(gòu)對退出農(nóng)宅進行評估，但是農(nóng)民反映，對具體評估標準并不清楚，如高新區(qū)通安鎮(zhèn)被安置村民在訪談中反映對評估價格表示質(zhì)疑。其次，農(nóng)宅出租過程中，不存在價格評估機制。對于進行自主出租的農(nóng)民，農(nóng)宅租金價格是由農(nóng)民自定或與租客協(xié)商約定的，不存在價格評估。對于有統(tǒng)一組織的農(nóng)宅出租，只有粗略的評估，如吳中區(qū)越溪街道上林村，農(nóng)宅租金價格是根據(jù)農(nóng)宅質(zhì)量分階梯制定的，質(zhì)量好壞劃分標準具有模糊性，無專門價格評估體系。此外，更無專門價格評估機制服務(wù)于農(nóng)宅抵押，從而限制農(nóng)宅抵押發(fā)展嘗試。

流轉(zhuǎn)平臺缺乏。農(nóng)宅流轉(zhuǎn)平臺缺乏，使得農(nóng)宅資源整合不足，無法發(fā)布流轉(zhuǎn)信息。大部分村莊并不存在農(nóng)宅流轉(zhuǎn)平臺，少數(shù)村莊雖然建有流轉(zhuǎn)平臺，但運行尚不成熟。

2.3農(nóng)宅退出的資金平衡與補償力度難以滿足

資金平衡困難。資金問題是蘇州農(nóng)宅退出過程中一大困擾因素。在“舊宅換新房”過程中，當?shù)刎斦枰度氪罅抠Y金，用于新房建設(shè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施配套、農(nóng)戶舊宅拆遷補償以及退出后宅基地復(fù)墾、建設(shè)等，這些資金投入需要農(nóng)民購買安置房以及城鄉(xiāng)增減掛鉤新增建設(shè)用地收益來平衡，但是由于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地收益有限、融資渠道狹窄等原因，很難實現(xiàn)資金的就地平衡，“自上而下”的農(nóng)宅退出“推動力”不足。

補償力度不強。農(nóng)宅退出補償在實際操作中往往低于農(nóng)民心理預(yù)期，因而農(nóng)民退出農(nóng)宅的意愿較低，農(nóng)宅流轉(zhuǎn)的“吸引力”不足。一方面各鎮(zhèn)對退出農(nóng)戶置換標準不統(tǒng)一，另一方面拆遷補償時只考慮農(nóng)宅補償，缺乏對宅基地使用權(quán)與發(fā)展權(quán)的補償。農(nóng)宅退出不能僅對其建筑進行補償，其所附著的宅基地也應(yīng)當有所補償。調(diào)研發(fā)現(xiàn)在吳中城區(qū)、木瀆鎮(zhèn)、太倉市城廂鎮(zhèn)等地補償包括房屋區(qū)位價，而大部分地區(qū)并沒有這一補償。

2.4農(nóng)宅流轉(zhuǎn)收益分配不公且難以協(xié)調(diào)

收益分配不公。在農(nóng)宅退出過程中，利益主體多，農(nóng)民收益少。農(nóng)宅退出涉及政府、開發(fā)商、村委、農(nóng)民等利益主體，政府屬于決策層，開發(fā)商資金雄厚，村委屬于基層管理，農(nóng)民地位弱勢，享受收益少，不能滿足補償和發(fā)展需要。在農(nóng)宅出租過程中，農(nóng)民自由租賃情況下，租客與農(nóng)民之間利益分配不公，農(nóng)民利用自己農(nóng)宅收取少量租金，而租客卻能利用農(nóng)宅獲取大量收益，租金收入所占比例較低，這也使得有些農(nóng)民漸漸不愿意將農(nóng)宅出租轉(zhuǎn)而自己經(jīng)營。

協(xié)調(diào)機制欠缺。在農(nóng)宅退出過程中，農(nóng)民覺得補償不足，卻又缺乏相應(yīng)的表達和協(xié)調(diào)機制，就會產(chǎn)生社會矛盾，容易引發(fā)群體事件。農(nóng)宅出租過程中，自由租賃僅涉及農(nóng)民和租戶這兩種主要利益相關(guān)者，對于用于居住用途的農(nóng)宅出租，產(chǎn)生的利益糾紛主要在于租金高低，樹山村調(diào)研中，租戶反映租金太貴，認為租金制定無標準、不合理，而農(nóng)民認為租金并不高，租戶與農(nóng)民之間產(chǎn)生利益矛盾，若不能及時調(diào)解，將阻礙農(nóng)宅出租的繼續(xù)進行。由地方政府或村委、企業(yè)、農(nóng)民共同參與的農(nóng)宅出租過程中，利益關(guān)系更為復(fù)雜，利益沖突與矛盾更多，更需要進行利益協(xié)調(diào)。

2.5農(nóng)宅流轉(zhuǎn)自身制度政策的瓶頸

制度瓶頸制約。“宅基地使用權(quán)”禁止流轉(zhuǎn)是限制農(nóng)宅自由流轉(zhuǎn)的法律制度瓶頸。從產(chǎn)權(quán)視角分析，目前蘇州農(nóng)宅退出屬于農(nóng)宅所有權(quán)與宅基地使用權(quán)同時流轉(zhuǎn)；農(nóng)宅出租則是使用權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)，所有權(quán)無法流轉(zhuǎn)［9］。若想流轉(zhuǎn)更為完整的農(nóng)宅產(chǎn)權(quán)，或在更大范圍、更長時間地流轉(zhuǎn)農(nóng)宅，現(xiàn)有宅基地制度瓶頸不容回避。

政策措施有限。蘇州農(nóng)宅流轉(zhuǎn)政策主要集中于退出領(lǐng)域，然而農(nóng)宅出租政策缺失、抵押政策不明，阻礙農(nóng)宅流轉(zhuǎn)實踐的規(guī)范與創(chuàng)新。如吳中區(qū)上林村，成立了民房合作社，但由于并無相關(guān)合作社法規(guī)，在工商部門審批時遇到障礙，阻礙了農(nóng)宅流轉(zhuǎn)進程。

3　蘇州農(nóng)宅流轉(zhuǎn)機制構(gòu)建對策

3.1奠定農(nóng)宅流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)

農(nóng)宅流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)調(diào)查。對于撤并村莊，要統(tǒng)計好村莊農(nóng)宅數(shù)量、閑置農(nóng)宅數(shù)量，已退出農(nóng)宅數(shù)量、未退出農(nóng)宅數(shù)量，做好數(shù)據(jù)統(tǒng)計基礎(chǔ)工作，為農(nóng)宅退出下一步工作提供參考；對于保留村莊，一是要做好農(nóng)宅基礎(chǔ)調(diào)查，包括村莊農(nóng)宅數(shù)量（總數(shù)量、閑置數(shù)量、出租數(shù)量等）、形式及質(zhì)量等，為評估農(nóng)宅基礎(chǔ)條件與流轉(zhuǎn)潛力提供依據(jù)，為預(yù)算農(nóng)宅維修、加固等資金提供基礎(chǔ)；二是對具有流轉(zhuǎn)潛力的農(nóng)宅空間分布與特征進行調(diào)查，根據(jù)不同情況選擇出租、抵押或其它流轉(zhuǎn)方式；三是農(nóng)宅流轉(zhuǎn)配套設(shè)施調(diào)查，對影響農(nóng)宅流轉(zhuǎn)的配套基礎(chǔ)設(shè)施如污水處理、道路交通、環(huán)境衛(wèi)生等進行基礎(chǔ)情況調(diào)查，為完善農(nóng)宅流轉(zhuǎn)相關(guān)配套設(shè)施提供參考。

城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃銜接。農(nóng)宅流轉(zhuǎn)與城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃雙向互動作用機制。一方面，在農(nóng)宅流轉(zhuǎn)基本情況全面普查基礎(chǔ)上，銜接鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，分區(qū)、分類對農(nóng)宅流轉(zhuǎn)方式進行引導。結(jié)合鎮(zhèn)村布局規(guī)劃中村莊定位促進農(nóng)宅差異化、多元化、特色化流轉(zhuǎn)?？偟脑瓌t是對于鎮(zhèn)村布局規(guī)劃中的撤并村莊，以農(nóng)宅退出為主，而保留村莊則以農(nóng)宅出租為主，抵押為輔，并根據(jù)不同農(nóng)宅條件選擇具體出租形式。另一方面，農(nóng)宅分類流轉(zhuǎn)機制反過來也對村莊修建性詳細規(guī)劃編制工作提出具體要求，應(yīng)根據(jù)不同類型的農(nóng)宅流轉(zhuǎn)定位，規(guī)劃其村莊的發(fā)展目標、配套設(shè)施、農(nóng)宅整治形式、環(huán)境營造特色等內(nèi)容。

3.2豐富農(nóng)宅流轉(zhuǎn)方式

創(chuàng)新農(nóng)宅抵押方式。一是確定農(nóng)宅產(chǎn)權(quán)，確權(quán)是實現(xiàn)農(nóng)宅抵押的前提。蘇州村莊農(nóng)宅只有宅基地證，并無專門的房產(chǎn)證。街道和村委應(yīng)該成立專門小組，發(fā)放農(nóng)村房產(chǎn)證書，明確農(nóng)宅產(chǎn)權(quán)。避免農(nóng)宅在處置和交易過程中發(fā)生權(quán)利糾紛；二是與相關(guān)銀行溝通，街道政府與村委要與相關(guān)銀行進行溝通合作，為農(nóng)民提供農(nóng)宅抵押貸款業(yè)務(wù)。

豐富農(nóng)宅出租類型?？筛鶕?jù)不同村莊資源、特色，豐富拓展農(nóng)宅出租類型，促進農(nóng)宅主動、特色流轉(zhuǎn)，為村莊帶來發(fā)展活力，提高農(nóng)宅流轉(zhuǎn)附加值，并延長農(nóng)宅流轉(zhuǎn)產(chǎn)業(yè)鏈。對于生態(tài)環(huán)境良好的村莊，可利用其優(yōu)勢，針對特定人群進行農(nóng)宅流轉(zhuǎn)策劃，除像吳中區(qū)上林村開發(fā)生態(tài)養(yǎng)老外，還可以利用農(nóng)村特有的景色、資源，吸引畫家前來居住，形成畫家村，也可針對康復(fù)療養(yǎng)人群營造生態(tài)療養(yǎng)村等；對于具有歷史文脈的村莊，可以利用鄉(xiāng)村特色，歷史文脈、農(nóng)耕文化等，開展鄉(xiāng)村文化大課堂，利用閑置或多余農(nóng)宅，進行改造裝修，建設(shè)成歷史博物展覽觀、文化創(chuàng)意工作室、旅游客棧等；對于具有農(nóng)業(yè)特色的村莊，可以結(jié)合農(nóng)業(yè)與農(nóng)宅開發(fā)體驗式開心農(nóng)場，吸引城市居民前來耕作、采摘與度假；對于雕刻等手工業(yè)特色村莊，可以舉辦相關(guān)活動，吸引專業(yè)人才，農(nóng)宅流轉(zhuǎn)成大師工作坊，形成集聚效應(yīng)，并可配套相關(guān)市場。讓更多的人通過農(nóng)宅流轉(zhuǎn)，在蘇州“望得見山，看得見水，感受到鄉(xiāng)愁”。

3.3建立農(nóng)宅流轉(zhuǎn)市場

完善價格評估機制。建立專門評估機構(gòu)，通過合理的價格評估與定價標準保護農(nóng)民權(quán)益，使價格在農(nóng)宅流轉(zhuǎn)中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。建議由政府組織“農(nóng)宅流轉(zhuǎn)價格評估領(lǐng)導小組”，“領(lǐng)導小組”下設(shè)“價格評估專家組”和“協(xié)調(diào)會議辦公室”。同時，明確相關(guān)部門責任，“領(lǐng)導小組”負責全鎮(zhèn)農(nóng)宅流轉(zhuǎn)價格評估的組織領(lǐng)導及指導價格的評估等工作；“專家組”具體負責農(nóng)宅流轉(zhuǎn)價格評估所涉及的區(qū)域性、市場型及趨勢性等方面的調(diào)查與研究，并結(jié)合實際，擬定具有指導性的農(nóng)宅流轉(zhuǎn)價格評估方案，在方案制定過程中要考慮多方面因素，質(zhì)量、區(qū)位、環(huán)境等都是考慮的因素；“辦公室”具體負責該項工作的組織協(xié)調(diào)、具體操作和評估結(jié)果的公布，以及日常管理工作。

搭建農(nóng)宅流轉(zhuǎn)平臺。多層次搭建農(nóng)村流轉(zhuǎn)平臺:一是由村委搭建平臺，通過成立農(nóng)宅合作社，進行資源整合；二是村村聯(lián)合搭建平臺，成立農(nóng)宅合作聯(lián)社，將不同村莊的農(nóng)宅、資金進行整合，實現(xiàn)規(guī)模化、互助化流轉(zhuǎn)；三是鎮(zhèn)村聯(lián)合搭建平臺，村委通過合作社形式將閑置農(nóng)宅資源整合，對接撤并村莊的農(nóng)宅退出，由鎮(zhèn)政府出面租賃用作為退出農(nóng)宅的農(nóng)民拆遷安置過渡房。其次，多角度設(shè)定進入流轉(zhuǎn)的農(nóng)宅條件，為了交易安全與管理方便，應(yīng)當規(guī)定只有符合相應(yīng)條件的農(nóng)宅才能上市交易，一是流轉(zhuǎn)的農(nóng)宅所有權(quán)須合法，依法辦理土地登記，有合法的土地權(quán)屬證書；二是權(quán)屬沒有爭議；三是征得共有人的同意。此外，全方位設(shè)置專門服務(wù)機構(gòu)，為農(nóng)宅流轉(zhuǎn)平臺提供相關(guān)配套服務(wù)，如咨詢、查詢、協(xié)調(diào)、交易等，保障流轉(zhuǎn)平臺的有效運轉(zhuǎn)。

3.4完善農(nóng)宅退出機制

建立退出約束機制。農(nóng)宅退出必然牽涉到其所附著的宅基地，約束機制的建立主要就是針對與農(nóng)宅密切相關(guān)的宅基地，通過約束宅基地的使用，規(guī)范農(nóng)宅的建設(shè)行為并促進農(nóng)宅的退出。主要是建立宅基地有償使用制度。通過增加宅基地使用權(quán)人在保有宅基地環(huán)節(jié)的留置成本，使得其持有宅基地的成本高于預(yù)期收益，形成經(jīng)濟上的壓力，以促使其放棄宅基地的保有。對于合法取得、面積符合標準的農(nóng)民，采用比較低的使用費標準；對于合法取得但又不符合宅基地取得主體資格而取得存量農(nóng)村宅基地的農(nóng)戶，采用相對高的有償使用標準；對于由于種種原因?qū)嶋H占有非法獲得的宅基地的農(nóng)戶，采用懲罰性質(zhì)的高額有償使用費標準。通過這種有償使用制度，規(guī)范農(nóng)村宅基地使用、利用率低的現(xiàn)象，同時促進農(nóng)民主動放棄宅基地退出農(nóng)宅。

創(chuàng)建退出引力機制。首先平衡退出資金，通過采取多種途徑，積極拓展融資渠道，減輕政府財政壓力，保證農(nóng)宅退出資金平衡。一是尋求多方融資。以“融資機構(gòu)”為平臺，多渠道、多方位、高效化籌集到農(nóng)宅退出的運行資金。二是平移用地指標。宅基地退出后進行復(fù)墾，獲得掛鉤指標，由于各地經(jīng)濟條件不同，建設(shè)用地指標所在區(qū)域體現(xiàn)的價值差別很大。只有遠距離、大范圍的流轉(zhuǎn)建設(shè)用地指標，從區(qū)位差的區(qū)域移到區(qū)位好的區(qū)域，才能獲得更大的收益。因此，可以將周轉(zhuǎn)指標空間平移到區(qū)位好的地方，獲得高收益，來平衡農(nóng)宅退出涉及到的補償、建新、復(fù)墾等資金支出，實現(xiàn)農(nóng)宅退出資金的異地平衡。三是采用“有償選位”。對于退出農(nóng)宅的農(nóng)民，進行有償選擇新建房屋所處的位置，既體現(xiàn)公開、公平和公正原則，如目前在張家港就有在鎮(zhèn)區(qū)范圍內(nèi)自由選擇置換住房政策，提高了農(nóng)民積極性，減輕政府資金壓力。

其次提高退出補償，針對蘇州農(nóng)宅退出中補償力度不夠、新房安置選擇單一的問題，堅持保障農(nóng)民權(quán)益，制定科學合理的補償標準與新房置換方法，以合理的補償和安置吸引農(nóng)民退出農(nóng)宅。一是加大貨幣補償力度，在貨幣補償方面，除了對舊房的補償外增加宅基地發(fā)展權(quán)的貨幣補償，要科學評估宅基地價值，政府應(yīng)根據(jù)區(qū)域土地的現(xiàn)實狀況，制定和公布宅基地的區(qū)位補償價，為宅基地退出提供經(jīng)濟補償依據(jù)，宅基地價格的評估，按照與國有建設(shè)用地“同地、同權(quán)、同價”的原則來定［10］。二是提供多樣化置換方法，對于農(nóng)宅置換，應(yīng)當深化安置標準及模式的針對性和多元化。提供“面積安置”與“人口安置”相結(jié)合的置換選擇；將“以農(nóng)宅置換商品房”的單一結(jié)構(gòu)擴展為“農(nóng)宅換廠房”、“農(nóng)宅換集宿區(qū)”等多種置換形式。

3.5構(gòu)建利益保障機制

建立利益分配機制。建立利益分配機制是公平正義的體現(xiàn)。利益分配既要有利于農(nóng)民個人通過流轉(zhuǎn)獲得收益，又要保證地方政府和村集體土地收益不流失，使收益在各利益相關(guān)者之間合理分配。首先，要定位政府角色。政府應(yīng)當做好利益分配的裁判員，調(diào)控農(nóng)宅流轉(zhuǎn)收益在各利益相關(guān)者之間的分配。可由市、鎮(zhèn)（街道）、村自上而下建立利益分配聯(lián)動機制，由管理部門、相關(guān)專家參與，根據(jù)不同流轉(zhuǎn)情況確定合理的利益分配比例。其次，保障農(nóng)民在利益分配中的主體地位。農(nóng)民是農(nóng)宅流轉(zhuǎn)的主體，也應(yīng)是農(nóng)宅流轉(zhuǎn)的最大受益者。因此要保證農(nóng)民在利益分配中處于主體地位，在整個流轉(zhuǎn)收益分配中，總的分配比例順序應(yīng)當是農(nóng)民＞村集體＞（租客）開發(fā)商＞政府。農(nóng)民的利益主要有農(nóng)宅退出補償、農(nóng)宅出租租金；村集體的利益主要是農(nóng)宅流轉(zhuǎn)管理費用；租客的利益主要是經(jīng)營收益；政府的利益主要是稅收。

創(chuàng)建利益協(xié)調(diào)機制?？梢氲谌街辛⒔M織，建立第三方利益協(xié)調(diào)機制，通過“表達訴求-對話協(xié)商-第三方調(diào)解”程序來進行協(xié)調(diào)。首先，建立利益表達機制，可通過成立服務(wù)中心搭建利益訴求表達平臺，讓利益相關(guān)者各方表達自己的利益訴求；其次，搭建多方代表對話平臺，在利益訴求表達基礎(chǔ)上，利益相關(guān)者各方派出代表進行共同協(xié)商對話；最后由第三方代表進行調(diào)解，使利益相關(guān)者各方代表達成一致。第三方組織接受政府、村集體和農(nóng)民的監(jiān)督。

4　結(jié)語

隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化進程的不斷深入，農(nóng)宅流轉(zhuǎn)這一基礎(chǔ)需求日益增強，其復(fù)雜性與多樣性的提升對流轉(zhuǎn)機制構(gòu)建提出更高的要求，而機制構(gòu)建的合理性與適應(yīng)性會對農(nóng)宅流轉(zhuǎn)帶來直接影響。面對復(fù)雜且困難的流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，我們必須正視流轉(zhuǎn)機制構(gòu)建所面臨的限制條件，并考慮機制與實踐的相融性，不僅要強化相關(guān)專業(yè)理論的深入研究，還要建立具體試點進行實踐，將“經(jīng)濟基礎(chǔ)”與“上層建筑”緊密聯(lián)系在一起，真正實現(xiàn)“優(yōu)化住宅、合理流轉(zhuǎn)、利益予民”，切實推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與新型城鎮(zhèn)化的進程。

［1］農(nóng)村住宅［EB/OL］.http://baike.baidu.com/link？url=7vMmRkPJp5JXaXiWoyjkhoqT37wQU2xithXfFr9KvMVtmVR8Tz41LJIBoogeShsEj1q4bbNpLl wALO801Ik7x_.

［2］賀聰志，李玉勤.社會主義新農(nóng)村建設(shè)研究綜述［J］.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2006，27（10）:67-73.

［3］樸永吉.村莊整治規(guī)劃編制［M］.北京:中國建筑工業(yè)出版社，2010.

［4］10個美麗村莊示范點、90個“三星級康居鄉(xiāng)村”.蘇州都市網(wǎng)［EB/OL］.［2014-10-17］.http://www.szdushi.com.cn/news/201410/2014103161. shtm l.

［5］中共蘇州市委，蘇州市人民政府.關(guān)于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革的若干意見［J］.蘇州市人民政府公報，2008（12）:5-9.

［6］王勇，李廣斌.蘇南農(nóng)村土地制度變遷及其居住空間轉(zhuǎn)型——以蘇州為例［J］.城市發(fā)展研究，2011，18（4）:99-103.

［7］王千，李哲，李金鹿，等.我國農(nóng)村宅基地管理政策梳理與思考［J］.國土資源情報，2013（10）:39-42.

［8］徐志明.農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的市場與政府——蘇州市宅基地換房模式分析［J］.學海，2011（6）:53-56.

［9］谷敏.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)［D］.重慶:西南政法大學，2013.

［10］羅偉玲，劉禹麒.基于產(chǎn)權(quán)的宅基地退出機制研究［J］.國土資源科技管理，2010，27（3）:122-126.

The research on the problems and measures for the transfermechanism of rural housing in Suzhou

YUN Bo，HUANGMinghua
（School of Architecture and Urban Planning，SUST，Suzhou 215011，China）

Based on the actual situation of the rural housing transfer in Suzhou，this paper presents the promotion of the transfer by the improvement of the transfer mechanism.The paper deeply analyses some problems of the mechanism in the transfer runs，the market，the advantages and the policy，and proposes countermeasures that suit the current situation，running ways，themarket of the transfer and the withdraw and safeguard policy，which will help to improve the transfer mechanism，security of the farmer interests，realization of the intensive use of rural land and rational allocation of resources.The study can provide some reference to the circulation of rural housing in other areas.

circulation of rural housing；transfermechanism；construction countermeasure；Suzhou

TU982.29

A

1672-0679（2016）03-0071-06

2015-11-15

惲波（1990-），男，江蘇常州人，碩士研究生。

通信聯(lián)系人:黃明華（1964-），男，副教授，博士，主要從事城市地理與區(qū)域規(guī)劃方面的研究，Email:hmh6412@163.com。

（責任編輯:盧文君）