武芳梅 黃桂儒

摘要：草原生態(tài)系統(tǒng)是中國面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)和最重要的綠色生態(tài)屏障。隨著草原地區(qū)資源開發(fā)力度的增強(qiáng)，資源開發(fā)與草原生態(tài)保護(hù)之間矛盾日益凸現(xiàn)。如何在草原生態(tài)環(huán)境保護(hù)的背景下做到資源合理有序開發(fā)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會與自然環(huán)境和諧發(fā)展值得關(guān)注。在調(diào)查研究寧夏海原縣草原生態(tài)建設(shè)現(xiàn)狀與主要做法基礎(chǔ)上，分析了存在的問題，提出了對策建議。

關(guān)鍵詞：草原生態(tài)；休養(yǎng)生息；生態(tài)保護(hù)

1 基本情況

1.1 草原生態(tài)基本現(xiàn)狀

海原縣地處祖國西北，位于寧夏中部干旱帶南緣，總面積6899平方公里，縣內(nèi)風(fēng)沙災(zāi)害多發(fā)，干旱少雨，年降水量160-388.7 mm；海原縣有天然草原面積402萬畝，占總土地面積的38.85%；多年生人工草地留床60萬畝。由于長期過度放牧等掠奪式經(jīng)營利用，93.5%的草場已不同程度地退化，草原鼠、蟲、病害的發(fā)生和危害也日趨嚴(yán)重，據(jù)2015年調(diào)查統(tǒng)計，鼠類危害總面積為270萬畝，占草原總面積的67%；蟲害總面積為190萬畝，占草原總面積的47%。鼠蟲危害每年約造成牧草損失約5000萬kg。海原縣人畜飲水困難，草原生態(tài)環(huán)境及其脆弱，缺水是制約畜牧業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)建設(shè)的重要瓶頸因素之一。

1.2 草原畜牧業(yè)生產(chǎn)基本情況

截至2015年底，海原縣牛、羊、豬、雞存欄量分別為9.3萬頭、65.5萬只、4萬頭、4萬羽；出欄分別為9.2萬頭、82.5萬只、4萬頭、3萬羽；肉類總產(chǎn)量30513噸，奶牛存欄1500頭，實現(xiàn)畜牧業(yè)產(chǎn)值15.78億元，人均牧業(yè)純收入758元。

1.3 草原生態(tài)建設(shè)基本情況

自2003年以來，海原縣率先在全區(qū)實施禁牧封育，40萬只放牧羊只“下了山”實行舍飼圈養(yǎng)；同時積極實施退牧還草、草原鼠蟲防治項目、加強(qiáng)草原執(zhí)法，使草原生態(tài)建設(shè)與保護(hù)工作取得了顯著成效。截至十二五末，海原縣共完成草原圍欄建設(shè)217萬畝，補(bǔ)播改良108萬畝，人工飼草基地建設(shè)13萬畝、舍飼棚圈建設(shè)47.2萬m2，完成國家投資8377.2萬元；完成退牧還草政策性飼料糧補(bǔ)助款項8085.025萬元，累計受益農(nóng)戶達(dá)268525戶，人口1579083人，退牧戶人均受益51元。海原縣委、政府始終把草原災(zāi)害防控草原資源生態(tài)安全保護(hù)擺在首要位置， 并將草原防火、鼠害防治作為一項草原生態(tài)保護(hù)措施，納入到草原生態(tài)建設(shè)內(nèi)容中。

1.4 草原生態(tài)保護(hù)法制建設(shè)

為進(jìn)一步加快海原縣草原生態(tài)保護(hù)，海原縣縣委、政府高度重視草原保護(hù)、禁牧封育制度的建設(shè)，結(jié)合《草原法》、《寧夏回族自治區(qū)草原管理條例》、《草原防火條例》、《草原征占用審批制度》的宣傳執(zhí)行，2008年依據(jù)《寧夏回族自治區(qū)禁牧封育條例》規(guī)定海原縣境內(nèi)所有草原和林地均屬禁牧封育范圍，禁牧封育管護(hù)的重點(diǎn)區(qū)域為：退耕還林還草區(qū)、天然林保護(hù)區(qū)、“三北”防護(hù)林區(qū)、綠色通道和天然草原區(qū)、人工牧草基地區(qū)；為草原生態(tài)保護(hù)和禁牧封育提供了制度保障。

2 草原生態(tài)建設(shè)的主要做法

2.1 堅持禁牧封育政策不動搖，大力培育后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

海原縣委、政府積極響應(yīng)自治區(qū)禁牧封育政策不動搖，并將種草養(yǎng)畜作為改善生態(tài)環(huán)境，農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的后續(xù)產(chǎn)業(yè)來培育，出臺了無償向種草農(nóng)戶提供牧草種子、對種植多年生牧草的農(nóng)戶第一年每畝補(bǔ)助糧食50 kg、對發(fā)展舍飼養(yǎng)殖的農(nóng)戶在畜種改良、棚圈建設(shè)、技術(shù)服務(wù)方面優(yōu)先等優(yōu)惠政策，鼓勵農(nóng)民發(fā)展舍飼養(yǎng)殖，走千家萬戶“小群體、整體上規(guī)模”的路子，實現(xiàn)了養(yǎng)羊逐步由集中在少數(shù)大戶放牧飼養(yǎng)向分散到小戶舍飼養(yǎng)殖的轉(zhuǎn)變，使生態(tài)環(huán)境得到明顯改善，實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)和生態(tài)雙贏的目標(biāo)。

2.2 認(rèn)真實施草原生態(tài)保護(hù)工程項目

通過認(rèn)真實施國家退牧還草工程、草原鼠蟲防治、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助政策的落實等，建成草原圍欄建設(shè)217萬畝，補(bǔ)播改良天然草場108萬畝，建設(shè)人工飼草基地13萬畝、舍飼棚圈建設(shè)47.2萬m2，完成國家投資8377.2萬元，使海原縣草原得以休養(yǎng)生息，草場植被有效恢復(fù)，生態(tài)環(huán)境明顯改善。據(jù)測定，項目區(qū)草場植被覆蓋度和生產(chǎn)力都有了明顯的提高，優(yōu)良牧草比例也有所上升，干草原草場植被和產(chǎn)草量分別由建前的40%和35 kg/畝提高到75%和70 kg/畝，圍欄內(nèi)家畜喜食性牧草產(chǎn)量由55.1%提高到63.9%，毒害草產(chǎn)量由15.7%下降到12.3%。草原退化趨勢得到了有效遏制，區(qū)域生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。

2.3 加強(qiáng)草原執(zhí)法工作，確保草原資源安全

禁牧封育以來，我們結(jié)合《草原法》、《寧夏回族自治區(qū)草原管理條例》的宣傳，建立業(yè)務(wù)主管部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、行政村（組）、承包經(jīng)營者四級管護(hù)網(wǎng)絡(luò)。業(yè)務(wù)主管部門負(fù)責(zé)海原縣草原監(jiān)理和項目建設(shè)工作，定期或不定期地對草原禁牧情況進(jìn)行巡查，并對各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）反映的破壞草原行為及時查處；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府實行科級干部包村，一般干部包片辦法，做到責(zé)任到人，發(fā)現(xiàn)偷牧、破壞草原圍欄設(shè)施的行為，及時進(jìn)行查處。積極配合縣業(yè)務(wù)主管部門實施好草原圍欄、補(bǔ)播改良等項目建設(shè)，組織承包經(jīng)營者投工投勞。

2.4 逐步完善草原執(zhí)法機(jī)制

為進(jìn)一步加強(qiáng)草原生態(tài)建設(shè)與保護(hù)工作，自2000年以來，海原縣設(shè)立了草原執(zhí)法大隊、草原派出所、草原防火辦公室、草原鼠蟲害監(jiān)測防治辦公室，實施草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)全面監(jiān)督管理。對應(yīng)縣級草原監(jiān)督管理組織，先后設(shè)立了21個鄉(xiāng)級草原執(zhí)法與封山禁牧小組和65個圍欄區(qū)域管護(hù)責(zé)任人；設(shè)立了6個草原鼠蟲害監(jiān)測點(diǎn)、14個草原生態(tài)監(jiān)測點(diǎn)；組織建設(shè)了19個鄉(xiāng)級草原防火專業(yè)隊伍和21個村級民兵兼職防火隊。初步形成了一套自下而上的草原生態(tài)建設(shè)與保護(hù)網(wǎng)絡(luò)體系。

2.5 明確禁牧責(zé)任主體，堅持獎罰結(jié)合

海原縣黨委、政府高度重視禁牧封育政策的落實，依據(jù)《寧夏草原禁牧封育條列》，進(jìn)一步明確了各級政府為禁牧封育責(zé)任主體，進(jìn)一步加強(qiáng)了禁牧封育工作?？h委、政府把禁牧封育工作納入政府工作考核的主要內(nèi)容，真正形成人人肩上有任務(wù)、個個肩上有擔(dān)子的工作機(jī)制。

3 草原生態(tài)建設(shè)存在的問題

3.1 草原征占用的問題突出

占用現(xiàn)象突出，草原面積不斷減少，生態(tài)保護(hù)面臨困難。隨著全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)較快發(fā)展，草原征占用問題日益嚴(yán)重，成為草原保護(hù)和建設(shè)的突出矛盾。主要表現(xiàn)為建設(shè)征占和造林、農(nóng)田改造、村莊侵占。建設(shè)征占包括基礎(chǔ)設(shè)施、新能源建設(shè)、礦產(chǎn)開采以及其他建設(shè)用地征占；草原濫墾濫征主要原因是征占用審批制度不夠規(guī)范、執(zhí)法不夠嚴(yán)格，草原界限權(quán)屬不明確，建設(shè)規(guī)劃不合理。據(jù)不完全統(tǒng)計，截止“十二五”末，海原縣草原被各類用地征占達(dá)3155畝，其中建設(shè)征占用2105畝，造林、農(nóng)田改造1050萬畝。

3.2 承包權(quán)落實不徹底，草原使用者管理積極性不高

海原縣402.1萬畝天然草原中90%以上存在著不同程度的退化，其中重度退化面積336萬畝，沙化面積20萬畝，加之草原承包戶承包權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)不清，一定程度上還存在吃大鍋飯，嚴(yán)重制約著農(nóng)牧民草原生態(tài)保護(hù)的積極性。

3.3 執(zhí)法手段軟弱，隊伍不健全，落實不徹底

國家雖然有《草原法》、《草原防火條例》、《草原征占用審批制度》，寧夏有《草原管理條例》、《禁牧封育制度》等一系列的法規(guī)制度，但執(zhí)行都要靠執(zhí)法隊伍來落實。雖然成立了草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)，但執(zhí)法水平、手段相對落后，特別是草原征占用審批還不夠規(guī)范，草原生態(tài)保護(hù)制度還不夠嚴(yán)格，基本草原保護(hù)制度、草原紅線劃定制度、草原功能區(qū)劃分制度等都沒有建立，影響了草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)進(jìn)程。

3.4 草原監(jiān)測評估體系不健全，防災(zāi)防控能力低下

海原縣草原生態(tài)監(jiān)測還處在起步階段，監(jiān)測體系還不夠完善，自1985年以來，30多年沒有做過草原調(diào)查，草原底子不清，草原保護(hù)建設(shè)功能區(qū)劃分定位不明確，致使草原保護(hù)建設(shè)利用矛盾非常突出。草原可持續(xù)利用監(jiān)測評估體系都不健全，草原保護(hù)建設(shè)方案不夠合理細(xì)致，監(jiān)測預(yù)警體系不夠完善，防災(zāi)防控能力十分低下。

4 對草原休養(yǎng)生息保護(hù)建設(shè)的建議

4.1 對草原休養(yǎng)生息保護(hù)建設(shè)的政策建議

4.1.1 堅持禁牧封育政策不動搖。因海原縣地處寧夏中部干旱帶，80%的地域年降水量在300 mm以下，生態(tài)環(huán)境敏感復(fù)雜、脆弱。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口資源環(huán)境之間矛盾日益凸顯，環(huán)境承載壓力加大，草原生態(tài)保護(hù)和建設(shè)任務(wù)十分緊迫而艱巨。因此海原縣應(yīng)當(dāng)把禁牧做為長期的基本修復(fù)生態(tài)的有效手段，按照生態(tài)監(jiān)測劃分不同的生態(tài)功能區(qū)，把該禁的堅決禁起來。

4.1.2 加快推進(jìn)優(yōu)質(zhì)飼草資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。根據(jù)中央1號文件，《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》加快發(fā)展草牧業(yè)，支持青貯玉米和苜蓿等飼草料種植，開展糧改飼和種養(yǎng)結(jié)合模式試點(diǎn)，促進(jìn)糧食、經(jīng)濟(jì)作物、飼草料三元種植結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展。海原縣應(yīng)立足實際，充分發(fā)揮海原縣資源優(yōu)勢，大力發(fā)展人工種草，加大紫花苜蓿和青儲玉米等一年生禾草飼種植，擴(kuò)大飼草料來源，進(jìn)一步促進(jìn)草牧業(yè)健康持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

4.1.3 加強(qiáng)對草原生態(tài)生產(chǎn)力的監(jiān)測預(yù)警。建立草原生態(tài)、生產(chǎn)力動態(tài)監(jiān)測體系，摸底細(xì)化草原生態(tài)功能區(qū)，布點(diǎn)開展動態(tài)監(jiān)測，確保即時掌握各區(qū)域草原生態(tài)狀況及草原生態(tài)保護(hù)建設(shè)基本情況，建立草原生態(tài)保護(hù)預(yù)警機(jī)制，確保草原保護(hù)建設(shè)利用科學(xué)有序。

4.2 進(jìn)一步加強(qiáng)草原保護(hù)建設(shè)利用制度的建議

4.2.1 劃定草原生態(tài)紅線。依據(jù)寧夏空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和海原縣土地利用規(guī)劃，劃定草原禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、嚴(yán)格管控區(qū)，制定《草原生態(tài)保護(hù)紅線管控條例》，對草原生態(tài)保護(hù)紅線實行嚴(yán)格管控，將嚴(yán)守生態(tài)紅線納入各級政府責(zé)任制考核。

4.2.2 推行禁牧休牧輪牧、草畜平衡制度。對于有效的恢復(fù)草原，依據(jù)監(jiān)測各項生態(tài)指標(biāo)，逐步推行季節(jié)性、區(qū)域性的對天然草原進(jìn)行放牧利用，實行輪牧休牧制度、以草定畜，確保草原資源安全有效利用。

4.2.3 嚴(yán)格征占用審批。堅持生態(tài)優(yōu)先、嚴(yán)格征占用審批，各級政府要落實草原征占用責(zé)任制，堅決制止濫占濫用，確保不該占的堅決不占，合理征占的規(guī)范有序，并有適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償措施。

4.2.4 建議把草原生態(tài)保護(hù)納入地方領(lǐng)導(dǎo)干部的績效考核。國家把禁牧封育納入草原立法，成立草原派出所，加大禁牧封育的法律保障；建議出臺草原休養(yǎng)生息有關(guān)的條例法規(guī)，從國家層面給予草原生態(tài)保護(hù)法律保障。

4.2.5 進(jìn)一步完善草原生態(tài)補(bǔ)償獎勵制度。增加補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和范圍，確保農(nóng)牧戶在保護(hù)和建設(shè)生態(tài)的同時無后顧之憂。