流動人口城市融入問題與對策研究

■邊　正/文

流動人口城市融入問題與對策研究

■邊正/文

一、問題提出

城市化進(jìn)程給中國經(jīng)濟(jì)社會帶來了翻天覆地的變化，不僅發(fā)揮了市場經(jīng)濟(jì)體制的資源配置決定性作用，也建立了長效穩(wěn)定的法治化社會治理體系，是我國經(jīng)濟(jì)社會實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要步驟?，F(xiàn)階段，一些地方的城市化進(jìn)程已經(jīng)逐漸趨于后期階段，后城市化時期的主要任務(wù)是解決城市化進(jìn)程中因過分追求城市化率所暴露出來的問題，鞏固城市化進(jìn)程的文明成果。其中，外來流動人口的城市融入問題是現(xiàn)階段所要解決的重要問題。外來流動人口在城市發(fā)展過程中發(fā)揮了不可替代的作用，城市發(fā)展離不開外來流動人口，但是外來流動人口的城市融入?yún)s異常艱難，外來流動人口難以對城市擁有歸屬感和忠誠感。

城市化可以說是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一個持續(xù)性的動態(tài)過程，也可以稱之為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展達(dá)到一定水準(zhǔn)的狀態(tài)。城市化包涵三個方面的內(nèi)容：一是系統(tǒng)層面的整合，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等層面的整合，以系統(tǒng)性思維進(jìn)行全方位的整合，突出城市治理體制的包容性，絕不能在經(jīng)濟(jì)層面對外來流動人口吸納，而在其他方面對外來流動人口排斥；二是社會層面的融合，促進(jìn)外來流動人口與城市居民在生活方式和社會活動等方面的融合，突出城市文化的多樣性；三是內(nèi)在心理的融合，通過構(gòu)建各種活動載體密切外來流動人口與城市居民的關(guān)系，促進(jìn)兩者心理認(rèn)同和文化接納。綜上所述，外來流動人口的城市融入指的是完全與城市生活相匹配，而不是“半融入”狀態(tài)，即外來人口雖然在城市生活，但卻因政治、社會等方面的原因難以獲得存在感而始終無法真正對城市產(chǎn)生歸屬感和忠誠感，更談不上對城市的責(zé)任感。當(dāng)城市化進(jìn)程的“質(zhì)”達(dá)到一定層次，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸被打破，意味著人口流動更加自由。因此，探索出一套具備可持續(xù)性特征的外來流動人口管理機(jī)制，其重要性不言而喻。

二、原因分析

在經(jīng)濟(jì)物質(zhì)消費方面，外來流動人口不存在城市難以融入的問題，但這不并意味著外來流動人口與城市居民這兩個群體在物質(zhì)消費方面處于絕對同等水平，而是從相對的角度看待兩個群體的消費差距，外來流動人口也可以基本滿足日常生活開支，并且城市發(fā)展需要外來流動人口創(chuàng)造財富。在生活方式、生活觀念方面，外來流動人口已經(jīng)開始逐步與城市生活融合，但還是存在難以融入的問題，如居住和活動空間的差異無形中將外來流動人口標(biāo)簽化，并反映出兩個群體的身份差異；流動人口在城市中可支配性的資源缺乏，很少或者沒有參與公共活動的機(jī)會，難以形成對城市的認(rèn)可；身份的差異、文化的差異、活動載體的缺乏，導(dǎo)致外來流動人口與城市居民交往不足。

（一）客觀因素

1.制度因素

以城鄉(xiāng)二元戶籍制度為基礎(chǔ)的制度因素是導(dǎo)致外來流動人口難以真正融入城市生活的最大障礙。當(dāng)我國戶籍制度開始實行以來，為了方便人口管理，每個人的身份都被劃分為農(nóng)村和城鎮(zhèn)的“二元”戶籍。從此，戶籍標(biāo)簽便一直與個人形影不離。戶籍劃分作為一種社會管理的方式無可厚非，但以戶籍制度為基礎(chǔ)的就業(yè)制度、社會保障制度、醫(yī)療制度、教育制度等將人群分為了兩個不平等的群體。戶籍制度的“附加值”隨著社會的發(fā)展越來越明顯，城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展差距也越來越大。在各種不平等制度的作用下，社會群眾被劃分為占有優(yōu)勢資源的城鎮(zhèn)戶口和處于劣勢地位的農(nóng)村戶口。外來流動人口雖然在城市生活，但依然沒有擺脫農(nóng)村戶口的身份，在城市中享受不了城市居民所享有的各種福利政策，甚至就連最基本的公共服務(wù)也存在差異化待遇。

2.社會文化因素

外來流動人口來自全國各地，擁有不同的文化背景、生活方式與語言習(xí)慣，這也是導(dǎo)致外來流動人口與城市居民關(guān)系陌生的一個重要原因。外來流動人口大多來自農(nóng)村，在家鄉(xiāng)維系其交往關(guān)系的主要依靠血緣和地緣，是一個由“熟人”組成的交往圈子。來到城市中，傳統(tǒng)的人際交往的基礎(chǔ)被打破，彼此之間都是孤立的陌生人，地緣和血緣被冰冷的鋼筋水泥所隔斷。人與人之間缺乏必要的溝通和了解，更難在短時間內(nèi)形成互幫互助的“鄰里價值”。外來流動人口缺少對城市的歸屬感和忠誠感，將城市僅僅當(dāng)作一個謀生的地方，難以真正融入城市。

（二）主觀因素

1.流動人口自身心理因素

大部分的外來流動人口都來自農(nóng)村，所享受到的公共服務(wù)與城市居民存在較大差距。在城市化的過程中，城市和鄉(xiāng)村的關(guān)系異化，城市成為先進(jìn)的象征，鄉(xiāng)村成為落后的標(biāo)志。外來流動人口已成型固化的生活方式和生活理念難以適應(yīng)城市生活的節(jié)奏，自我評價較低、自卑感較重，主動將自己排除于城市群體之外，在城市群體生活中缺乏主動交往能力和主體參與意識。加上城市生活的不平等待遇，迫使外來流動人口對城市居民產(chǎn)生不平等的階層意識，兩個群體之間的隔閡進(jìn)一步加深。

2.城市居民對外來人口的排斥

城市的運(yùn)作和發(fā)展離不開外來流動人口帶來的活力。但是在一些城市居民看來，外來流動人口來到城市中會分享和侵占他們享受的公共資源和服務(wù)。個別外來流動人口的不文明行為，更助長了城市居民的偏見。部分城市居民對外來流動人口持有偏見，而忽略他們對城市所做的貢獻(xiàn)。外來流動人口從事比較危險或者比較臟累的工作時，會被一些人認(rèn)為是理所應(yīng)當(dāng)?shù)摹?/p>

三、對策探討

城市社區(qū)是城市最基本的構(gòu)成單位，也是外來流動人口生活和活動的區(qū)域。隨著外來人口的激增，外來流動人口以及與城市居民之間矛盾的產(chǎn)生，將會阻礙城市穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。切實安頓好外來流動人口，增進(jìn)外來流動人口與城市居民之間的互相理解和包容，可以上升到社會和諧穩(wěn)定的高度。因此，解決外來流動人口的城市融入問題，需要在宏觀制度環(huán)境得到完善的前提下，從社區(qū)層面開展具體的安置措施。

（一）完善流動人口城市融入的制度體系

1.深化戶籍制度改革

當(dāng)我國戶籍制度開始實行之后，戶籍制度及其“附加值”造成了社會結(jié)構(gòu)的分化和不平等，阻礙了流動人口城市融入。緩解外來流動人口數(shù)量劇增與城市包容度之間的張力，切實解決外來流動人口城市融入困境，就要消除外來流動人口與城市居民之間以戶籍制度為依據(jù)的事實不平等。黨的十八大以來，中央進(jìn)一步提出了推進(jìn)戶籍制度改革的要求，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。深化戶籍制度改革，一是要取消二元戶口性質(zhì)，建立統(tǒng)一的戶籍管理制度，打破戶口類別的區(qū)分；二是要以“合法固定居所”為參考條件，完善戶口遷移政策；三是要建立全國統(tǒng)一的身份證信息管理制度和信息網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)從戶口登記到人口登記的轉(zhuǎn)變。

2.完善社會保障制度

全國統(tǒng)一戶籍管理制度的建立，意味著城鄉(xiāng)二元戶口性質(zhì)的廢除。以戶籍制度為基礎(chǔ)的各項社會保障制度也逐漸打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)公共資源在城市和鄉(xiāng)村之間的公平合理流動?！秶鴦?wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》提出，要進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實施居住證制度，加快建設(shè)和共享國家人口基礎(chǔ)信息庫，穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口。外來流動人口最關(guān)注的是子女受教育問題、住房問題以及醫(yī)療保障問題。建立覆蓋外來流動人口的公共服務(wù)體系，需要政府轉(zhuǎn)變理念。由單方面的管理戶籍人口變?yōu)閷⑼鈦砹鲃尤丝诩{入管理和服務(wù)的范圍；由排斥、管理、防范外來流動人口轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┕降墓卜?wù)。既要重視外來流動人口的生存問題，也要重視外來人口流動的生活問題。

（二）從社區(qū)層面推動外來流動人口城市融入的措施

城市社區(qū)是推動外來流動人口城市融入的基本單位，具有可指導(dǎo)性和可行性。以往的外來流動人口管理傾向于剛性的維穩(wěn)目的，很少真正體現(xiàn)以人為本的服務(wù)理念。外來流動人口不僅有最基本的生理需要，還擁有參與社會管理獲得尊重和自我實現(xiàn)的需求。將外來流動人口納入公平服務(wù)的范疇，承認(rèn)其社會治理主體的地位，提供實現(xiàn)其社會價值的機(jī)會，可以讓其在參與社會管理過程中熟悉城市的環(huán)境和運(yùn)行規(guī)則，培養(yǎng)城市的認(rèn)同感和責(zé)任感。豐富社會活動形式和載體，包括流動人口在內(nèi)的居民通過各種社會活動，學(xué)會相互理解相互包容，消除歧視和偏見。將消極的被動管制變?yōu)榉e極的主動融入。

1.構(gòu)建溫情家園，滿足外來流動人口的情感需求

外來流動人口與城市居民之間存在群體隔離現(xiàn)象，是外來流動人口城市融入無法跨越的現(xiàn)實障礙。加強(qiáng)正確引導(dǎo)，幫助外來流動人口樹立對城市的責(zé)任心和歸屬感，鼓勵外來流動人口自我管理和主動融入。通過宣傳外來流動人口對城市所做的貢獻(xiàn)和真人事跡，幫助城市居民接納外來流動人口，消除他們的偏見和隔閡，以平等包容的心態(tài)對待外來流動人員。此外，加強(qiáng)輿論宣傳，反映外來流動人口真實的生活狀況，呼吁全社會關(guān)注并改善其生存環(huán)境。

2.發(fā)展社會組織，助力外來流動人口城市融入

社會組織是社會有效治理的重要主體，發(fā)展社會組織是實現(xiàn)社會自我治理的有效途徑。外來流動人口的城市融入是流動人口在城市中生活能力和生活秩序的構(gòu)建過程。發(fā)展社會組織，培育流動人口城市生活的重要載體，搭建溝通平臺，通過社會組織開展形式多樣、內(nèi)容豐富的社會活動，吸引市民和外來流動人口參與。在參與社會活動的過程中，逐漸建立起來對城市的歸屬感和對外來流動人口的認(rèn)同感，生成相互之間良好互動的協(xié)作秩序。

（作者單位：中共浙江省委黨校）