杜　波

（華北電力大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院，北京 102206）

從食品安全風(fēng)險特點的角度看我國食品安全社會共治法律制度

杜波

（華北電力大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)院，北京 102206）

從食品安全風(fēng)險特點的角度出發(fā)，探討風(fēng)險的管理控制方法是解決食品安全問題的路徑之一。通過對食品安全風(fēng)險的管理控制以達(dá)到全社會的食品安全，不僅是建立食品安全社會共治法律制度的出發(fā)點，也是該制度追求的 最終目標(biāo)。因而提出食品安全社會共治法律制度應(yīng)是“人人參與、人人負(fù)責(zé)、人人共享”的制度構(gòu)想。遵循食品安全社會共治的原則有助于食品安全社會共治法律制度的實現(xiàn)。

食品安全風(fēng)險；人人參與；人人負(fù)責(zé)；人人共享；原則

2013年“全國食品安全宣傳周”的主題為“社會共治同心攜手維護(hù)食品安全”，意在動員全社會參與構(gòu)建食品安全防線，各盡其責(zé)，各顯其能，成為食品安全的監(jiān)督者和受益者。“食品安全社會共治”作為一種理念被正式提出，并引起社會各界的廣泛關(guān)注。2015年新修訂的《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）第3條規(guī)定：“食品安全工作實行預(yù)防為主、風(fēng)險管理、全程控制、社會共治，建立科學(xué)、嚴(yán)格的監(jiān)督管理制度”。由此看出，食品安全社會共治作為一項法律制度被提出。何謂食品安全社會共治，為何要建立食品安全社會共治法律制度，如何構(gòu)建食品安全法律制度等問題是研究我國食品安全社會共治法律制度必須首先回答的問題。“食品安全問題不僅是生物學(xué)、衛(wèi)生檢疫學(xué)方面的問題，更是經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)、社會學(xué)、心理學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)所面臨的問題”［1］。針對我國的食品安全問題，有的學(xué)者從食品安全的源頭及食品安全鏈上的各環(huán)節(jié)入手，發(fā)現(xiàn)食品安全問題，并提出相應(yīng)的解決對策［2］。也有人從主體行為引發(fā)食品安全問題的角度，分析生產(chǎn)者的行為、消費者的行為及政府監(jiān)管活動對食品安全的影響［3］，以找到相應(yīng)的對策。這些研究對解決我國食品安全問題提供了有益的參考。本文擬以食品安全風(fēng)險的特點為切入點，探討食品安全社會共治法律制度建立與完善的客觀依據(jù)，并據(jù)此提出構(gòu)建“人人參與、人人負(fù)責(zé)、人人共享”的食品安全社會共治法律制度的設(shè)想，最后提出實現(xiàn)法律制度構(gòu)想應(yīng)貫徹的基本原則。

1　食品安全社會共治法律制度的客觀基礎(chǔ)

1.1食品安全風(fēng)險的特點

與食品安全相對的是食品安全風(fēng)險。食品安全風(fēng)險是指食品對公眾健康產(chǎn)生不利影響的可能性和嚴(yán)重性。食品安全風(fēng)險具有以下特點：

1.1.1不確定性

風(fēng)險可以理解為“在給定的條件和某一特定的時期，未來結(jié)果的變動”。風(fēng)險是客觀存在的，食品安全風(fēng)險的不確定性主要與人類對客觀世界的認(rèn)識，以及對客觀世界認(rèn)識的有限性有關(guān)。表現(xiàn)在：一方面，不同的主體站在不同的角度對食品安全風(fēng)險這一未來結(jié)果進(jìn)行預(yù)測的過程中，對引起食品安全風(fēng)險的不確定因素的認(rèn)識有差別，有時甚至?xí)纬山厝幌喾吹恼J(rèn)識。例如，公眾對我國食品安全狀況的總體評價較低。近年來我國頻發(fā)的食品安全問題，使國民（消費者）對我國食品安全狀況表示擔(dān)憂，并認(rèn)為食品安全形勢在惡化。而相關(guān)部門公布的數(shù)據(jù)表明：“我國2010年蔬菜、畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品檢測的合格率都在96%以上。中國食品安全監(jiān)督抽查的合格率一直保持在90%以上，出口食品在國外的檢測合格率也在90%以上”［4］。食品安全風(fēng)險形勢總體樂觀。公眾與政府食品安全監(jiān)管部門對食品安全的認(rèn)識形成極大反差。另一方面，大規(guī)模侵權(quán)損害具有不可預(yù)測性，損害后果具有長期性、潛伏性［5］。增加了人們對食品安全風(fēng)險認(rèn)識的難度，使建立在已有基礎(chǔ)上的知識、手段很難對風(fēng)險做出全面、準(zhǔn)確的認(rèn)識、判斷。

1.1.2廣泛性、復(fù)雜性

現(xiàn)代社會風(fēng)險無處不在。過去的風(fēng)險主要來自于自然界，多為自然力量所制造，而當(dāng)代社會的風(fēng)險卻更多是由人類自身活動所造成的，是人類在追求經(jīng)濟發(fā)展的進(jìn)程當(dāng)中，自己給自己制造的［6］。食品安全風(fēng)險也無處不在。張艷等［7］認(rèn)為，從食品生產(chǎn)到消費的整個產(chǎn)業(yè)鏈來看，將食品安全質(zhì)量的影響因素歸納為產(chǎn)地環(huán)境污染，生產(chǎn)過程污染，食品加工過程中運用新原料、添加劑、新工藝引發(fā)的污染，食品在運輸、貯存和銷售環(huán)節(jié)可能產(chǎn)生的微生物污染等。食品產(chǎn)業(yè)鏈越長，包含的環(huán)節(jié)越多，食品安全風(fēng)險產(chǎn)生的概率就越大。從主體的行為看，“食品安全風(fēng)險是生產(chǎn)出來的”。食品生產(chǎn)者的生產(chǎn)是食品安全風(fēng)險的源頭。

1.1.3后果嚴(yán)重性

食品安全風(fēng)險與食品安全問題有密切的關(guān)系。食品安全風(fēng)險并不必然導(dǎo)致食品安全問題的產(chǎn)生。冀瑋［8］認(rèn)為，只有在食品安全風(fēng)險沒有得到控制，而對人們產(chǎn)生了實際威脅的現(xiàn)象、狀態(tài)或情況，才形成食品安全問題。近年來頻發(fā)的食品安全問題造成的后果十分嚴(yán)重：使消費者對食品安全狀況產(chǎn)生不滿，給食品行業(yè)的發(fā)展帶來不利影響，甚至損害了政府食品安全監(jiān)管部門的公信力和權(quán)威性［9］。

1.1.4相關(guān)性

在食品安全鏈上，食品安全各主體相互依賴，影響食品安全的因素也相互聯(lián)系。某一主體行為所引發(fā)的食品安全風(fēng)險，可能會殃及食品安全鏈上的其他主體。食品安全鏈上某一環(huán)節(jié)發(fā)生的食品安全風(fēng)險，也會波及其他環(huán)節(jié)乃至整個食品安全鏈。

1.1.5可規(guī)制（管制）性

食品安全風(fēng)險規(guī)制包含兩個層面含義：一是基于食品安全風(fēng)險是一種客觀存在，從科學(xué)技術(shù)的角度對這種客觀存在對食品安全的影響予以判斷、評價。食品風(fēng)險評估就是一種方法，“風(fēng)險評估是風(fēng)險分析的基礎(chǔ)，指一個包括在特定條件下，風(fēng)險源暴露時將對人體健康和環(huán)境產(chǎn)生不良效果的事件發(fā)生可能性的評估，風(fēng)險評估過程包括：危害識別、危害描述、暴露評估、風(fēng)險描述”［10］。第二層意思是在采用科學(xué)技術(shù)方式對食品安全風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上，制定對食品安全風(fēng)險進(jìn)行管理控制的政策、法律措施。為了找到食品安全風(fēng)險，對每樣產(chǎn)品都逐個檢查是不現(xiàn)實的［11］，需要找到食品安全風(fēng)險的發(fā)生規(guī)律，并且找到控制風(fēng)險的政策及法律措施。因此，食品安全風(fēng)險的不確定性可以通過各種技術(shù)、管理手段、法律手段將其相對確定。本文在第二個層面上進(jìn)行探討。

1.2規(guī)制食品安全風(fēng)險的范圍、主體和方法

食品安全風(fēng)險的特點決定了規(guī)制食品安全風(fēng)險的范圍、主體和方法。

多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，造成食品安全問題產(chǎn)生的最根本原因是食品市場的信息不對稱。信息不對稱現(xiàn)象是指交易雙方占有有關(guān)交易信息的不均衡，一方比另一方占有的較多的信息，處于信息優(yōu)勢的地位，而另一方占有較少的信息，處于信息劣勢地位［12］。市場經(jīng)濟是一種信息有限經(jīng)濟。有限的信息意味著失誤是會出現(xiàn)的［13］。食品安全信息是聯(lián)系食品安全鏈上各主體共同行為的紐帶。從“農(nóng)田到餐桌”的整個食品鏈上的每個環(huán)節(jié)都存在不同程度的信息不對稱問題，即存在不同程度的食品安全風(fēng)險，主要表現(xiàn)為：生產(chǎn)資料供應(yīng)商與生產(chǎn)者之間的信息不對稱；生產(chǎn)者、加工商、批發(fā)零售商與消費者彼此之間的信息不對稱；生產(chǎn)經(jīng)營者與政府之間的信息不對稱；消費者與政府之間的信息不對稱；下級管理者（代理人）與上級管理者（委托人）之間存在信息不對稱；環(huán)境污染與新型生產(chǎn)技術(shù)的出現(xiàn)要求生產(chǎn)者、管理者、消費者具有更多更明確的食品質(zhì)量安全信息等［14］?？陀^世界中有大量的食品安全風(fēng)險存在，但并不意味著所有這些食品安全風(fēng)險都會演變成食品安全問題，對社會造成嚴(yán)重?fù)p害。食品安全風(fēng)險在一定條件下才會轉(zhuǎn)變成食品安全問題。因此，有的放矢地規(guī)制可能轉(zhuǎn)化為食品安全問題的那部分食品安全風(fēng)險，既可以節(jié)約規(guī)制風(fēng)險的成本，又可以提高規(guī)制風(fēng)險的效率。規(guī)制食品安全風(fēng)險的需求為食品安全社會共治提供了清晰的范圍。

在食品安全鏈上有眾多的主體，包括食品安全監(jiān)管部門、專業(yè)的檢測檢驗機構(gòu)、食品企業(yè)、媒體、消費者等。從邏輯上看，只有在食品安全各個主體控制好各自的食品安全風(fēng)險后，整體的（全社會的）食品安全風(fēng)險才有望得到有效控制。由于社會分工使每個人、每個企業(yè)專門從事某一特定業(yè)務(wù)活動，特定的人或者企業(yè)一般只掌握與自身業(yè)務(wù)范圍相關(guān)的知識，而對其他領(lǐng)域的業(yè)務(wù)知識缺乏了解。專業(yè)化的社會分工進(jìn)一步加大了知識結(jié)構(gòu)的差異性。再加上囿于人的精力和時間的限制，人們不可能對所有的知識都有所了解，這樣就會增大食品安全風(fēng)險演變成食品安全問題的機率。食品安全風(fēng)險的客觀性決定了食品安全風(fēng)險管理與控制的主體是多元的。

中國社會科學(xué)院食品藥品產(chǎn)業(yè)發(fā)展與監(jiān)管研究中心執(zhí)行主任張永建［15］指出：“我國的食品安全問題主要是：第一，食源性疾病引發(fā)的食品安全問題；第二，食品生產(chǎn)者制假造假造成的；第三，由于管理不當(dāng)所引發(fā)的食品安全問題”。食品安全風(fēng)險是生產(chǎn)出來的，因此，規(guī)制食品生產(chǎn)者的行為是規(guī)制食品安全風(fēng)險的關(guān)鍵。針對個別食品生產(chǎn)者的違法行為，2009年以來，在黨中央、國務(wù)院和各級政府的領(lǐng)導(dǎo)下，對食品安全犯罪進(jìn)行專項治理。隨著相關(guān)法律規(guī)范和政策的實施，已經(jīng)在較短的時間內(nèi)有效遏制食品制假造假、有毒有害食品引發(fā)的食品安全問題。從食品安全的發(fā)展趨勢看，食品安全犯罪不可能消失，我國進(jìn)行食品安全的“專項治理”雖然取得了很好的效果，但由生產(chǎn)者造成的食品安全問題依然存在。這就提示我們僅靠單一手段規(guī)制食品安全風(fēng)險，效果差強人意。食品安全風(fēng)險不是一成不變的。在不同時期和或同一時期的不同階段，風(fēng)險的表現(xiàn)形式會有所不同。采用已有的固定模式管制食品安全風(fēng)險不能滿足實踐的需要。對食品安全風(fēng)險規(guī)制客觀上要求規(guī)制的手段、方法要隨著風(fēng)險的變化而有所不同。

從食品安全風(fēng)險的角度探討食品安全，可以更加全面地認(rèn)識食品安全，更為重要的是有助于找到管理、控制食品安全風(fēng)險的關(guān)鍵點所在。因此可以說，對食品安全風(fēng)險認(rèn)識的深度，影響選擇與制定管理、控制食品安全風(fēng)險的方案，影響食品安全總體目標(biāo)的實現(xiàn)。

2　“人人參與、人人負(fù)責(zé)、人人共享”食品安全社會共治法律制度的構(gòu)想

食品安全是全社會的事。從詞的組成看，食品安全社會共治由“食品安全”和“社會共治”兩個部分構(gòu)成。“食品安全”可以指食品安全問題，在本文中是指食品安全信息不對稱導(dǎo)致的食品安全問題，而“社會共治”指解決食品安全問題的方法。由此，提出規(guī)制食品安全風(fēng)險的方案就是“人人參與、人人負(fù)責(zé)、人人共享”食品安全社會共治法律制度。

2.1人人參與

“人人參與”即公眾參與。公眾參與是法學(xué)術(shù)語，“人人參與”是指食品安全鏈上的各個主體積極參與到食品安全風(fēng)險控制中去?！叭巳藚⑴c”的食品安全社會共治法律制度的基本內(nèi)容包括：公眾、公眾參與的目標(biāo)、公眾參與的事項、公眾參與的方式等內(nèi)容。

公眾指食品安全鏈上的各個主體。順應(yīng)食品安全風(fēng)險管控的需要，參與的主體應(yīng)當(dāng)不斷地擴大。在食品安全社會共治中，改變政府是單一的食品安全管理者的狀況，吸引更廣泛的社會力量，如非政府組織、消費者、公眾、企業(yè)等共同參與到食品安全治理中，形成強大的治理合力。由于我國尚沒有公眾參與的專門法律規(guī)定，公眾的范圍是否包括食品安全監(jiān)管部門還有待進(jìn)一步研究。

公眾參與的事項指規(guī)制食品安全風(fēng)險相關(guān)的風(fēng)險評估、風(fēng)險管理、風(fēng)險交流食品安全信息。具體包括：圍繞食品安全信息的需求與供給，消費者需要獲得普遍增強公眾的健康素質(zhì)［16］的食品安全信息。食品生產(chǎn)經(jīng)營者是食品安全第一責(zé)任人，強化食品經(jīng)營者的食品安全義務(wù)，構(gòu)筑食品安全的第一道防線［17］，需要生產(chǎn)經(jīng)營者及時提供、公開與食品安全生產(chǎn)相關(guān)的信息。行業(yè)協(xié)會發(fā)揮行業(yè)自律，采取食品安全信息管理措施，促進(jìn)食品安全社會共治機制建設(shè)［18］。發(fā)揮民間第三方評估機構(gòu)的作用，使公眾獲得另一個信息來源渠道，從而有助于社會公眾對食品安全問題做出科學(xué)的認(rèn)識和理性的判斷［19］。

公眾參與的方式，改變“自上而下”、被動的食品安全信息傳遞方式，構(gòu)建“自下而上”的、主動的、引導(dǎo)多元主體參與的食品安全信息交流機制。單一的政府監(jiān)管模式是降低食品安全風(fēng)險的體制障礙，從單一的政府監(jiān)管模式走向社會共治模式，是我國食品安全監(jiān)管模式改革的必然選擇［20］。

食品安全是事關(guān)民生福祉、事關(guān)和諧穩(wěn)定的重大問題，需要社會各方面同心攜手、共同治理［21］。構(gòu)建食品藥品安全社會共治格局是新時期構(gòu)建和諧社會的重大戰(zhàn)略舉措［22］。忽視公民參與，已經(jīng)不能適應(yīng)食品安全治理的復(fù)雜性、艱巨性的要求，而且導(dǎo)致管理效率低下［23］。所以，“人人參與”是多方主體參與，多種要素發(fā)揮作用的食品安全綜合治理機制［24］，食品安全社會共治，其實質(zhì)是從由上而下的管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷陆Y(jié)合、國家與社會相結(jié)合的治理模式［25］?！叭巳藚⑴c”回應(yīng)了管理控制食品安全風(fēng)險的吁求，制度的構(gòu)想具有合理性。

2.2人人負(fù)責(zé)

“人人負(fù)責(zé)”，是指食品安全各個主體的主體責(zé)任，即各個主體對各自的食品安全風(fēng)險負(fù)責(zé)。食品安全各主體對各自的行為負(fù)責(zé)，對行為的結(jié)果負(fù)責(zé)，對整個食品安全負(fù)責(zé)。主體責(zé)任是食品安全社會共治法律制度的核心，主要涉及調(diào)整多元主體的眾多利益關(guān)系；規(guī)范各主體的權(quán)利與義務(wù)，法律責(zé)任；法律調(diào)整方法的選擇；食品安全社會共治法律制度的實效等內(nèi)容。

法律是治國之重器，良法是善治之前提。國外的食品安全治理實踐證明，法律手段是解決食品安全問題最有效的方法。調(diào)整和規(guī)范眾多主體的多元利益關(guān)系是食品安全社會共治法律制度的難點問題。從宏觀上可以通過協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、化解社會矛盾和廣泛深入的宣傳工作，加強食品安全社會管治法律制度建設(shè)［26］。

運用法治的思維指導(dǎo)食品安全社會共治制度的構(gòu)建，需要在法律規(guī)則中兼顧不同主體的利益，明確各個主體的權(quán)利與義務(wù)，職責(zé)與法律責(zé)任［27］。食品安全社會共治法律制度是通過權(quán)利、權(quán)力、責(zé)任的公平合理配置建構(gòu)的法律體系。在食品安全社會共治中，對消費者，保障消費者的監(jiān)督權(quán)、舉證權(quán)以及知情權(quán)［28］；對食品生產(chǎn)經(jīng)營者，通過規(guī)定食品生產(chǎn)者的責(zé)任，實現(xiàn)食品安全“第一責(zé)任人”的主體責(zé)任；對食品安全監(jiān)管部門，法律主要通過賦予政府食品安全監(jiān)管部門職責(zé)的方式，通過政府食品安全監(jiān)管部門履行其責(zé)任，創(chuàng)新監(jiān)管方式，建立覆蓋“從農(nóng)田到餐桌”全過程的最嚴(yán)格的科學(xué)監(jiān)管制度，引導(dǎo)各主體共同維護(hù)食品安全；對食品安全檢測檢驗機構(gòu)，通過對檢驗機構(gòu)的權(quán)利、義務(wù)的規(guī)定，發(fā)揮檢驗機構(gòu)對食品安全風(fēng)險的技術(shù)監(jiān)督作用；對新聞媒體，賦予新聞媒體輿論引導(dǎo)、監(jiān)督的責(zé)任。“人人負(fù)責(zé)”一方面體現(xiàn)了“保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由，承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)”，另一方面也體現(xiàn)了對個別違法行為的制裁。

食品安全社會共治法律制度主要是通過促進(jìn)食品安全信息在各主體間的有效傳遞，以解決食品安全信息不暢引發(fā)的食品安全問題。“共治”客觀上需要多元主體的一致行為，即“協(xié)同”。協(xié)同是指各方相互配合，共同做某件事。但多元主體采用多種方式管理控制各自的食品安全風(fēng)險，很難取得良好的效果。因此，采用什么樣的法律調(diào)整方式，以適應(yīng)調(diào)整和規(guī)范眾多主體的相互關(guān)系，調(diào)整和規(guī)范眾多主體多元利益的需要就十分重要。強制性的法律調(diào)整方法調(diào)整社會關(guān)系具有懲罰性、事后性的特點；參與性、促導(dǎo)性、倡導(dǎo)性的法律調(diào)整方式調(diào)整社會關(guān)系具有事先性、綜合預(yù)防性的特點。由此，在食品安全社會共治中需要兩種法律調(diào)整方法相互配合，以此協(xié)調(diào)食品安全鏈上各主體的食品安全信息公開、公布等共同行為，以此矯正生產(chǎn)經(jīng)營主體與消費者的信息不對稱，緩解市場的外部性問題，規(guī)范食品市場秩序。

東山寺因寺而名。這座始建于唐朝的寺廟，位于宜昌城的東山之顛，以其壯美雄姿和香火悠遠(yuǎn)占盡風(fēng)水，佑福宜昌，成為千古名剎，曾被譽為夷陵八景之首。

食品安全社會共治法律制度的有效實施，與各個主體落實各自責(zé)任有至關(guān)重要的關(guān)系。“人人負(fù)責(zé)”中的負(fù)責(zé)是指綜合責(zé)任，需要依據(jù)行為人的不同，其行為方式、性質(zhì)的不同，區(qū)分行為人的行為及應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。我國《食品安全法》中規(guī)定食品安全法律責(zé)任形式有民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任。而在食品安全社會共治法律責(zé)任中應(yīng)突出經(jīng)濟法責(zé)任的復(fù)合性、社會性、不對稱性等責(zé)任特點。強化全社會對食品安全工作的認(rèn)知和教育，形成政府監(jiān)管、生產(chǎn)者自律與消費者覺醒的共同責(zé)任體系是行之有效的重要途徑［29］。

2.3人人共享

“人人共享”（食品安全）是指食品安全各主體享有法律規(guī)定的相應(yīng)權(quán)利。各主體共享食品安全社會共治法律制度的成果。

在法律制度中，首先是指各個主體依法享有獲得、使用食品安全信息的權(quán)利。對食品消費者來說，“民以食為天”。食品的重要性體現(xiàn)在能夠滿足人們生存的需要上。保證食品對人體無害是對食品最基本的要求，是食品的本質(zhì)屬性，也是消費者最關(guān)注的利益。消費者對食品質(zhì)量的了解往往是通過對相關(guān)的食品安全信息的了解。在食品生產(chǎn)中，生產(chǎn)者具有掌握食品安全信息的優(yōu)勢。雖然如此，生產(chǎn)者與消費者的利益不是根本對立的。為了實現(xiàn)食品的價值，生產(chǎn)者按照消費者的需要公開食品安全信息，便于消費者判斷食品的質(zhì)量在某種程度上是可行的。政府食品安全監(jiān)管的最終目的是保障食品安全，獲得人們的信賴與支持，也需要掌握管理食品安全信息，以實現(xiàn)食品安全信息在各個主體間的暢通。

“人人共享”還指各主體享有良好的食品安全形勢、食品安全狀態(tài)、食品安全水平。食品安全法律制度的目標(biāo)是維護(hù)食品安全，可分為近期和終極目標(biāo)?，F(xiàn)階段，我國突出的問題是食品安全信息不對稱引發(fā)食品安全問題。暢通食品安全信息是食品安全社會共治法律制度的近期目標(biāo)。通過食品安全社會共治制度的施行，解決當(dāng)前社會突出的食品安全問題，使食品安全鏈上各個主體的相關(guān)權(quán)利得以實現(xiàn)。法律制度終極目標(biāo)是預(yù)防食品安全問題的發(fā)生，使全社會成員共同享有規(guī)制食品安全風(fēng)險的成果。

“人人參與、人人負(fù)責(zé)、人人共享”的食品安全社會共治制度，是眾多食品安全主體綜合運用多種方式積極參與食品安全風(fēng)險管理與控制的制度，是以食品安全信息作為聯(lián)系各主體的紐帶，以法律責(zé)任作保障，在各主體之間建立互動機制，構(gòu)建企業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會協(xié)同、公眾參與［30］，最終實現(xiàn)人人共享食品安全風(fēng)險治理成果的一項法律制度。若將食品安全社會共治法律制度比作是大廈的建設(shè)，那么“人人參與”是制度的基石，“人人負(fù)責(zé)”是制度內(nèi)容，“人人共享”是制度的目標(biāo)。通過使全體人民在食品安全社會共治法律制度的共建共享中有更多獲得感，實現(xiàn)人民生活水平和質(zhì)量普遍提高，實現(xiàn)全體人民共同邁入全面小康社會，是建立與完善食品安全社會共治法律制度的意義所在。

3　食品安全社會共治法律制度的基本原則

法的基本原則是指體現(xiàn)法的根本價值的法律原則和具體法律原則，它是整個法律活動的指導(dǎo)思想和出發(fā)點，構(gòu)成法律體系的神經(jīng)中樞［31］?！叭巳藚⑴c、人人負(fù)責(zé)、人人共享”的食品安全社會共治法律制度的建立與完善，需要遵循以下基本原則。

3.1食品安全至上原則

食品安全是我國進(jìn)入小康社會的標(biāo)志。食品安全不僅關(guān)系到消費者的經(jīng)濟利益，而且直接關(guān)系著人民的生命和健康?？芍^一餐一飯，關(guān)乎重大的基本民生問題［32］。食品安全至上原則不僅是食品安全社會共治法律制度遵循的首要原則，而且是食品安全社會共治法律制度存在的價值基礎(chǔ)，還是貫徹在食品安全社會共治法律制度從構(gòu)建到制度實施，到社會效果判斷整個過程的指導(dǎo)思想，更是食品安全社會共治法律制度追求的最終目標(biāo)。

3.2預(yù)防為主原則

預(yù)防食品安全風(fēng)險，可以在一定程度上減少食品安全問題造成的各種損害。預(yù)防為主原則，是對食品安全問題的萌芽、形成、及未來的變化趨勢事先做出的應(yīng)對措施。主要是食品安全各主體對新產(chǎn)品、新技術(shù)的認(rèn)識帶來的食品安全風(fēng)險；在食品安全鏈上的各個環(huán)節(jié)因食品安全信息不暢可能引發(fā)的風(fēng)險，以及依據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)科學(xué)預(yù)測出來的，未來可能發(fā)生的食品安全風(fēng)險采取的預(yù)備措施或方案。

隨著社會發(fā)展、科技進(jìn)步，一些新食品、食品生產(chǎn)工藝不斷出現(xiàn)。若憑借已經(jīng)擁有的經(jīng)驗難以對新的食品、新的加工工藝帶來的食品安全風(fēng)險做出全面評估、判斷，及進(jìn)而采取控制風(fēng)險的方案，則需要提前采取一些必要的措施，如加快食品安全信息的傳遞，可以緩解消費者的恐慌情緒對食品安全評價的影響。預(yù)防在生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的風(fēng)險轉(zhuǎn)換為食品安全問題，國際上普遍應(yīng)用的食品安全預(yù)防規(guī)范主要有：良好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)范、良好生產(chǎn)操作規(guī)范、良好衛(wèi)生操作規(guī)范、危害分析與關(guān)鍵控制點技術(shù)等［33］。對未來可能發(fā)生的食品安全風(fēng)險，由法律規(guī)定，相關(guān)部門除了需要公布與預(yù)測出風(fēng)險相關(guān)信息外，還應(yīng)對與此相關(guān)的應(yīng)對風(fēng)險的食品安全信息及時公布。

3.3信息公開的原則

食品安全信息公開不是簡單的“自上而下”的食品安全信息“供給”。食品安全信息監(jiān)管和橫向的監(jiān)督不能滿足生產(chǎn)者、消費者的食品安全信息需要。從滿足食品安全參與者對食品安全信息的需求出發(fā)的“自下而上”的食品安全信息“供給”，以及政府、食品生產(chǎn)者、消費者之間的食品安全信息交流是食品安全信息公開的含義［34］。

為了減少食品安全風(fēng)險造成的損害，減少失誤，許多國家政府采用“信息披露”解決信息不對稱的問題。信息披露一方面是由政府食品安全監(jiān)管部門通過強制生產(chǎn)者向市場提供真實的、全面的信息，另一方面是由政府食品安全監(jiān)管部門通過公布食品安全信息，以“官方信息”滿足公眾的知情要求。而且官方信息還有助于提升政府的公信力。根據(jù)學(xué)者的調(diào)查顯示［35］，食品安全信息披露內(nèi)容中，消費者反映“對政府部門和消費者協(xié)會信任度最高”。

公布相關(guān)的食品安全信息是食品安全信息傳遞本身的要求。信息是一公共物品，政府有責(zé)任提供必要的信息，降低組織（或個人）獲得相關(guān)信息的費用［13］。因此，有必要在信息披露前后采取法律上的控制措施，減少其負(fù)面性影響。同時，應(yīng)當(dāng)以信息披露的使用為契機，爭取公眾的支持，推動食品生產(chǎn)經(jīng)營者自我規(guī)制，最終實現(xiàn)食品安全的社會共治［36］。

3.4政府主導(dǎo)（引導(dǎo)）的原則

政府主導(dǎo)的原則要求發(fā)揮政府食品安全監(jiān)管部門在食品安全社會共治中的主導(dǎo)（引導(dǎo)）作用。

對多元主體的多種行為的引導(dǎo)不僅是政府食品安全監(jiān)管部門的職責(zé)，同時也滿足政府食品安全監(jiān)管制度改革的需要。解決食品安全問題的關(guān)鍵在于對現(xiàn)行食品安全行政監(jiān)管體制的突破［37］。“社會共治”是食品安全監(jiān)管工作的基本原則之一［38］。

解決食品安全問題的實踐經(jīng)歷了從政府主導(dǎo)的單一監(jiān)管，到以政府為主體的管理，再到整合多方社會資源、動員多方社會力量共同治理的歷程［39］。動員多方社會力量的引導(dǎo)者只能由政府食品安全監(jiān)管部門擔(dān)任。食品安全社會共治要以政府為主導(dǎo)，要在不遺余力強化政府監(jiān)管的同時，喚醒和激發(fā)每一個利益相關(guān)方的積極性和全社會的正能量［40］，在食品安全社會共治中，政府監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)不斷完善激勵引導(dǎo)政策［41］，促進(jìn)食品安全信息在各主體間的暢通（圖1）。

圖1　食品安全信息傳遞Fig.1　Food safety information transmission

當(dāng)然，政府食品安全監(jiān)管部門的引導(dǎo)需要依法引導(dǎo)，即在法律范圍內(nèi)的引導(dǎo)。法律的基本作用之一乃是約束和限制權(quán)力，無論是私人的權(quán)力還是政府的權(quán)力。在法律統(tǒng)治的地方，權(quán)力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙，這些規(guī)則使掌握權(quán)力者受到一定行為方式的約束［42］。

食品安全信息關(guān)乎食品安全鏈上的每一個主體，影響每一個主體的行為，因此食品安全社會共治需要每一個主體的共同參與。由于各主體根本利益一致——都是為了實現(xiàn)食品安全，就為法律調(diào)整提供了可能性，也進(jìn)而為法律制度的實施提供了可能性。政府食品安全監(jiān)管部門按照法律規(guī)范，采用引導(dǎo)的方式協(xié)同食品安全鏈上各主體行為，有利于整體食品安全的實現(xiàn)，有利于各主體共同享有食品安全風(fēng)險管理與控制的成果。

4　結(jié) 語

“人人參與、人人負(fù)責(zé)、人人共享”的食品安全社會共治法律制度構(gòu)想，是以“以人為本”為指導(dǎo)思想，在食品安全風(fēng)險規(guī)制中，嘗試提出運用法律手段解決眾多主體參與，眾多主體的主體責(zé)任問題；在法律調(diào)整方法上，強調(diào)運用多種法律調(diào)整方法解決食品安全信息不對稱問題的制度構(gòu)想。從理論上看，貫徹食品安全社會共治法律制度的基本原則有利于充分保障消費者獲得食品安全信息的權(quán)利，規(guī)范食品生產(chǎn)者的食品安全信息公開行為，提升政府食品安全監(jiān)管部門的公信力；維護(hù)社會秩序的安定；使社會成員共享良好的食品安全環(huán)境、食品安全風(fēng)險治理成果；解決我國當(dāng)前突出的食品安全問題的制度方案。但在“人人參與、人人負(fù)責(zé)、人人共享”的食品安全社會共治法律制度構(gòu)想中，運用經(jīng)濟法調(diào)整方法指導(dǎo)食品安全社會共治法律制度的建設(shè)；確定生產(chǎn)者的經(jīng)濟法責(zé)任等理論問題還有待深入研究，食品安全社會共治法律制度實施的社會效果還需要與其他法律制度相配合才能得以顯現(xiàn)。

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Legal System of Co-Regulation in Food Safety Governance in China from the Perspective of the Characteristics of Food Safety Risk

DU Bo
（School of Humanities and Social Science， North China Electric Power University， Beijing 102206， China）

From the perspective of the characteristics of food safety risk， the measure for managing and controlling risk is one of the ways to solve the problem of food safety. Food safety in the whole society which is under the control of food safety risk is not only the starting point but also the ultimate goal of the legal system of co-regulation in food safety governance. Therefore， it is proposed that the system should consist of three parts： public participation， main responsibility and shared rights. Following the principles of the co-regulation in food safety governance will be helpful to the realization of the legal system of co-regulation in food safety governance in China.

food safety risk； public participation； main responsibility； shared rights； principle

10.7506/spkx1002-6630-201619044

TS207.7

A

1002-6630（2016）19-0263-06

杜波. 從食品安全風(fēng)險特點的角度看我國食品安全社會共治法律制度［J］. 食品科學(xué)， 2016， 37（19）： 263-268.

DOI：10.7506/spkx1002-6630-201619044. http：//www.spkx.net.cn

DU Bo. Legal system of co-regulation in food safety governance in China from the perspective of the characteristics of food safety risk［J］. Food Science， 2016， 37（19）： 263-268. （in Chinese with English abstract） DOI：10.7506/spkx1002-6630-201619044. http：//www.spkx.net.cn

2015-12-06

國家社會科學(xué)基金項目（13BFX009）

杜波（1964—），女，教授，碩士，研究方向為經(jīng)濟法學(xué)。E-mail：messagedu@163.com