李 健

公益創(chuàng)投政社合作模式研究

李 健

公益創(chuàng)投因參與主體的角色限制而陷入責(zé)能困境，政社合作是解決當(dāng)前困境的突破口。政社合作使政府的公共服務(wù)能力得到建制性增長(zhǎng)，社會(huì)力量獲得合法性、生存資源及活動(dòng)空間，雙方建構(gòu)的合作網(wǎng)絡(luò)也為社會(huì)組織能力建設(shè)和資源獲取提供了樞紐型平臺(tái)。本文在政社合作的相關(guān)理論視角下，結(jié)合轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)的現(xiàn)實(shí)背景，探討了公益創(chuàng)投政社合作的可能模式，并結(jié)合政府行政層級(jí)提出政府對(duì)社會(huì)力量“合作網(wǎng)絡(luò)”的建構(gòu)策略。本文的創(chuàng)新在于從社會(huì)治理角度分析政府與社會(huì)力量的合作動(dòng)因及模式選擇，豐富了公益創(chuàng)投的理論視角。

公益創(chuàng)投；政社合作；社會(huì)治理

一、引言

公益創(chuàng)投(Venture Philanthropy)，也稱慈善創(chuàng)投，由洛克菲勒三世于20世紀(jì)70年代開創(chuàng)，是一種將風(fēng)險(xiǎn)投資的工具用于支持社會(huì)目的組織(social purpose organization, SPO)的理念與方法。21世紀(jì)初，公益創(chuàng)投伴隨著國(guó)外社會(huì)創(chuàng)新思潮進(jìn)入我國(guó)，包括聯(lián)想集團(tuán)、零點(diǎn)咨詢公司等企業(yè)，育公益、浩盈投資等創(chuàng)投機(jī)構(gòu)，以及億方公益基金會(huì)、愛佑基金會(huì)等社會(huì)組織相繼發(fā)起公益創(chuàng)投。與此同時(shí)，在培育和發(fā)展社會(huì)組織的目標(biāo)助推之下，地方政府尤其是民政部門對(duì)公益創(chuàng)投也展示出了極大的興趣和熱情，公益創(chuàng)投得以成為基層社會(huì)治理和政社互動(dòng)的政策創(chuàng)新典型得以迅速擴(kuò)散。隨著公益創(chuàng)投的參與主體急速增長(zhǎng)，資金規(guī)模也在不斷擴(kuò)大。然而，作為新生事物，公益創(chuàng)投在社會(huì)治理創(chuàng)新中所扮演的角色還未得到我國(guó)政府、雙邊基金和其他市場(chǎng)主體的充分重視，突出表現(xiàn)為“瘋狂西部”（wild west）現(xiàn)象，即一種由個(gè)人、組織和基金會(huì)反復(fù)嘗試的混亂狀態(tài)，影響了公益創(chuàng)投的作用效果。公益創(chuàng)投追求社會(huì)目標(biāo)的特殊性及高度參與投資對(duì)象運(yùn)營(yíng)過(guò)程的特點(diǎn)，決定了其需要更為強(qiáng)大的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)體。①劉志陽(yáng)、邱舒敏：《公益創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展與運(yùn)行：歐洲實(shí)踐及中國(guó)啟示》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2014（2）。如何推動(dòng)多元社會(huì)主體建立起合作關(guān)系，使公益創(chuàng)投擺脫公益產(chǎn)業(yè)鏈的邊緣地位并逐漸成為慈善事業(yè)和社會(huì)投資領(lǐng)域不可或缺的一部分，是當(dāng)前亟待解決的重要問題。檢視該領(lǐng)域的研究成果可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國(guó)圍繞公益創(chuàng)投的研究總體上還處于起步階段，已有研究或集中于歐美國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)介紹，或偏好地方政府的經(jīng)驗(yàn)敘事，尚未將公益創(chuàng)投置于社會(huì)治理的時(shí)代背景下進(jìn)行考察。因此，本文將研究問題聚焦于公益創(chuàng)投的政社合作，并嘗試提出公益創(chuàng)投可能的政社合作模式，不僅有利于更好地實(shí)現(xiàn)培育和發(fā)展社會(huì)組織的目標(biāo)，對(duì)于其他領(lǐng)域的政社合作也具有一定的參考和借鑒意義。

二、文獻(xiàn)評(píng)述

西方學(xué)術(shù)界對(duì)政社合作必要性的認(rèn)知經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)過(guò)程。先是“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”理論為第三部門的出現(xiàn)提供了理論支撐，然而“志愿失靈”的出現(xiàn)打破了許多慈善家改變世界的幻想。薩拉蒙首先提出了政府要與非營(yíng)利組織合作，共同解決公共問題。①[美]薩拉蒙：《走向公民社會(huì)全球結(jié)社革命和解決公共問題的新時(shí)代》，趙黎青，非營(yíng)利部門與中國(guó)發(fā)展，香港：香港社會(huì)科學(xué)出版社，2001，第41頁(yè)。在區(qū)分從私人品到純公共品的多元產(chǎn)品譜系后，奧斯特羅姆提出基于社會(huì)資本之上的第三部門、政府和市場(chǎng)一起參與公共物品供給的“多中心理論”。②[美]奧斯特羅姆：《公共事務(wù)的治理之道—集體行動(dòng)制度的演進(jìn)》，宇遜達(dá)，陳旭東譯，上海：上海三聯(lián)書店，2000，第162頁(yè)。隨后，更多關(guān)注公共和私人多元組織間的協(xié)調(diào)、關(guān)系和互動(dòng)過(guò)程的公共治理理論興起。鄧西爾、佩里等提出的“整體性治理理論”強(qiáng)調(diào)以“問題解決”為宗旨，實(shí)現(xiàn)“治理層級(jí)的整合、治理功能的整合和公私部門的整合”。③Dunsire A. “Holistic Governance”, Public Policy and Administration. 1991,5(1):4-19.Perri.Holistic. Government. London: Demos, 1997, p.38-42.羅德斯、斯托克、戈德史密斯和埃格斯等進(jìn)一步提出網(wǎng)絡(luò)化治理，即由政府、第三部門、私人組織等形成關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，協(xié)同提供公共服務(wù)。④Rhodes R A W. “The New Governance: Governing without Government”. Political Studies, 1996, 44(4):652-667. Stoker, G. “Governance as Theory: Five Proprositions”. International Social Science Journal, 1998, 155(50):17-28. [美]戈德史密斯，埃格斯.《網(wǎng)絡(luò)化治理：公共部門的新形態(tài)》，孫迎春譯，北京：北京大學(xué)出版社，2008.自此，打破“市場(chǎng)—政府”、“社會(huì)—政府”的二分法，引入多元主體、多元機(jī)制改善和優(yōu)化公共服務(wù)漸成共識(shí)。⑤馬莉莉、張亞斌：《網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代的公共服務(wù)模塊化供給機(jī)制》，《中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2013（9）。

隨著理論層面的障礙逐漸掃清，研究開始深入到政社合作具體模式，又可以分為宏觀和微觀兩個(gè)維度。⑥政企合作具有更加多元化的復(fù)雜交換模式，但本文聚焦于指向培育和發(fā)展社會(huì)組織的公益創(chuàng)投行為，因此，以追求經(jīng)濟(jì)利益為目的的政企合作不做為本文的分析范圍。宏觀維度方面，考斯頓提出政社八大合作模式，壓制、敵對(duì)、競(jìng)爭(zhēng)、合同外包、第三方、合作、互補(bǔ)、合影。⑦Coston J. “A Model and Typology of government-NGO Relationships”. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly,1998,27(3):358-382.楊（Young D. R.）通過(guò)對(duì)政府和社會(huì)力量經(jīng)費(fèi)支出規(guī)模的相關(guān)性，歸納了政府與社會(huì)力量之間的合作、互補(bǔ)與抗衡模式。⑧Young D R. “Alternative Models of Government-Nonprofit Sector Relations: Theoretical and International Perspectives”. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 2000, 29(1):149-172.微觀維度方面，納加姆基于多元主體所追求的目標(biāo)及其偏好的策略這兩個(gè)維度，把政府與社會(huì)力量互動(dòng)關(guān)系歸結(jié)為合作型、對(duì)抗型、互補(bǔ)型和籠絡(luò)型四種。⑨吉德倫、卡萊默和薩拉蒙以服務(wù)資金籌集和授權(quán)、服務(wù)的實(shí)際配送這兩個(gè)福利服務(wù)的關(guān)鍵要素為核心變量，提出了政府支配、社會(huì)力量支配、雙重和合作四種基本模式。⑩Gidron B, Kramer P M, Salamon L M. “Government and the Third Sector: Emerging Relationship in Welfare States. San Francisco”. CA: Jossey-Bass publishers, 1992:18.

經(jīng)歷了多年的探索和實(shí)踐，中國(guó)福利領(lǐng)域政社合作的“制度場(chǎng)域”已趨于完善，政社合作已從改革開放初的“變通”之舉，日益成為一種制度化的政府行為。近年來(lái)有關(guān)的法律、法規(guī)相繼出臺(tái)，政社合作已成為一些地方政府公共服務(wù)的常態(tài)，在基層治理、公共服務(wù)提供、社會(huì)建設(shè)等方面，我們都可以看到政社合作所帶來(lái)的巨大改變。然而，上述研究成果都是基于發(fā)達(dá)國(guó)家的制度背景下的討論，處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國(guó)是否還有其他的合作模式與維度？這些維度又受哪些因素的影響？對(duì)此，楊方方總結(jié)了殘疾人社會(huì)保障中政府與社會(huì)力量的合作模式，直接合作與間接合作，政府與社會(huì)力量在不同資源上的多種合作，包括資金、人力資源開發(fā)、培養(yǎng)和使用等。第二種是間接合作，即在社會(huì)力量之間的合作中牽線搭橋，出臺(tái)政策鼓勵(lì)開展合作和互動(dòng)。①楊方方：《殘疾人社會(huì)保障中政府與民間組織的合作模式：一個(gè)初步的探討》，《山東社會(huì)科學(xué)》，2011（1）。劉傳銘等將政府與社會(huì)力量的復(fù)雜互動(dòng)關(guān)系分為強(qiáng)伴生、伴生、弱伴生、無(wú)伴生等四種模式。②劉傳銘、喬?hào)|平、高克祥：《政府與社會(huì)組織的互動(dòng)模式—基于北京市某區(qū)的實(shí)地調(diào)查》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2013,161（3）。敬乂嘉通過(guò)區(qū)分進(jìn)入合作過(guò)程的運(yùn)作性和治理性資源，提出政社合作包括競(jìng)爭(zhēng)對(duì)抗、購(gòu)買服務(wù)、合作治理以及通過(guò)購(gòu)買服務(wù)參與合作治理四種治理模式。③敬乂嘉：《從購(gòu)買服務(wù)到合作治理—政社合作的形態(tài)與發(fā)展》，《中國(guó)行政管理》，2014（7）。鐘慧瀾和章曉懿總結(jié)了養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域中政府與社會(huì)企業(yè)合作的兩種模式：政府自上而下推動(dòng)的勉力協(xié)同型合作，和需求導(dǎo)向催生的互惠共生型合作。④鐘慧瀾、章曉懿：《激勵(lì)相容與共同創(chuàng)業(yè)：養(yǎng)老服務(wù)中政府與社會(huì)企業(yè)合作供給模式研究》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2015,16（5）。

通過(guò)梳理相關(guān)研究可以發(fā)現(xiàn)：首先，公共服務(wù)復(fù)雜性導(dǎo)致的單一主體治理失靈是推動(dòng)政社合作的外在動(dòng)力；其次，相容利益是雙方采取合作行為的基本指向；最后，國(guó)內(nèi)政社合作模式受發(fā)達(dá)國(guó)家影響明顯。當(dāng)然，我國(guó)政社合作模式也具有自身的階段和領(lǐng)域特征，一是區(qū)別于國(guó)外政社合作的伙伴關(guān)系，當(dāng)前階段我國(guó)的政社合作模式更多體現(xiàn)出政府主導(dǎo)色彩；二是相對(duì)于國(guó)外較為固定的政社合作模式，我國(guó)政社合作在不同領(lǐng)域有著不同的面向，反映出政社合作模式受諸多因素的作用和影響。

三、公益創(chuàng)投政社合作的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因

（一）單一主體的角色困境是政社合作的直接原因

公益創(chuàng)投興起的背后是一股蓬勃發(fā)展的社會(huì)力量。根據(jù)亞洲公益創(chuàng)投網(wǎng)絡(luò)（AVPN）統(tǒng)計(jì)，截至2013 年底，我國(guó)社會(huì)力量興辦的公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)已經(jīng)達(dá)到54家。企業(yè)、社會(huì)組織和私募基金發(fā)起的公益創(chuàng)投可以將自身所擁有的一些優(yōu)勢(shì)，包括管理團(tuán)隊(duì)、戰(zhàn)略規(guī)劃、市場(chǎng)營(yíng)銷、人力資源管理、財(cái)務(wù)管理和IT技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)嫁接到公益組織，幫助其更好地成長(zhǎng)。這是實(shí)施公益創(chuàng)投計(jì)劃，支持社會(huì)組織開展能力建設(shè)的重要出發(fā)點(diǎn)。相比其他主體，我國(guó)地方政府在公益創(chuàng)投事業(yè)中扮演了重要的角色，并成為當(dāng)前開展公益創(chuàng)投的主導(dǎo)力量。根據(jù)我們通過(guò)搜索引擎對(duì)公益創(chuàng)投政策文本進(jìn)行的不完全統(tǒng)計(jì)，截至2016年1月1日，我國(guó)已經(jīng)有85個(gè)地區(qū)的城市層面出臺(tái)了政府參與公益創(chuàng)投的管理辦法。但無(wú)論是歐美的社會(huì)力量參與的公益創(chuàng)投還是中國(guó)政府主導(dǎo)的公益創(chuàng)投，實(shí)踐都表明，單一社會(huì)主體在開展公益創(chuàng)投時(shí)已經(jīng)顯露出種種障礙。目前大量社會(huì)力量開展的公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)處于生存階段，管理資金規(guī)模普遍不大，年可用資本受到很大約束，再加上過(guò)于嚴(yán)苛的回報(bào)要求（普遍要求實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)和社會(huì)影響的雙重回報(bào)），投資的數(shù)量非常少，多數(shù)中國(guó)公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)在社會(huì)項(xiàng)目篩選、投資和退出過(guò)程中仍然沒有建立真正的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)制。因而也未能有效地利用自身的市場(chǎng)化力量幫助社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)規(guī)范和專業(yè)發(fā)展。政府參與公益創(chuàng)投也存在政府主導(dǎo)的片面性、資金來(lái)源的鎖閉性、評(píng)估方法的分化性和投資支出的無(wú)償性等特點(diǎn)。①李健、唐娟：《政府參與公益創(chuàng)投：模式、機(jī)制與政策》，《公共管理與政策評(píng)論》，2014，3（1）。由此，單一主體開展公益創(chuàng)投的“角色困境”造成的服務(wù)能力不足是推動(dòng)政社合作的直接原因。

（二）培育和發(fā)展社會(huì)組織的共容利益是政社合作的根本原因

公益創(chuàng)投之所以產(chǎn)生，除了是一種國(guó)家、市場(chǎng)與非營(yíng)利部門發(fā)展的壓力與問題，甚至依我國(guó)國(guó)情包含了“非正式”部門的第四部門所共同形成的一種解決策略。第一，伴隨著對(duì)傳統(tǒng)慈善的深刻反思，基金會(huì)正將公益創(chuàng)投作為替代捐贈(zèng)的另一種工具。在歐美國(guó)家，公益創(chuàng)投已經(jīng)成為基金會(huì)的主流運(yùn)作方式。第二，企業(yè)更多面臨全球化背景下如何生存和發(fā)展的問題，共享經(jīng)濟(jì)理念敦促企業(yè)社會(huì)責(zé)任日益扎根企業(yè)文化，社會(huì)部門機(jī)構(gòu)所投資的基金數(shù)量正在增長(zhǎng)。第三，社會(huì)企業(yè)的崛起與發(fā)展為公益創(chuàng)投提供了絕佳的實(shí)驗(yàn)對(duì)象。企業(yè)、社會(huì)組織和私募基金認(rèn)可社會(huì)企業(yè)和社會(huì)投資的潛力，并開始為這些機(jī)構(gòu)提供急需的耐心資本，以幫助其克服先鋒斷層（pioneer gap）問題。第四，各界對(duì)影響力投資的興趣日漸濃厚，公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)得以有機(jī)會(huì)分享其在支撐和扶持初創(chuàng)期社會(huì)企業(yè)方面的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)也為公益創(chuàng)投人士和影響投資者提供了合作契機(jī)。②第五，中國(guó)公益創(chuàng)投的興起是政府領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)創(chuàng)新結(jié)果。由于現(xiàn)有的法團(tuán)主義體系對(duì)社會(huì)創(chuàng)新的代表力和影響力有限，很可能會(huì)引發(fā)一些政治挑戰(zhàn)。自發(fā)的社會(huì)創(chuàng)新也可能與政府的一些職能和日常活動(dòng)相競(jìng)爭(zhēng)。這些因素促使有遠(yuǎn)見的地方政府采取積極、主動(dòng)的措施來(lái)領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)創(chuàng)新。③敬乂嘉、公婷：《政府領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)創(chuàng)新：以上海市發(fā)起的公益創(chuàng)投為例》，《公共管理與政策評(píng)論》，2013,4（2）。隨著培育和發(fā)展社會(huì)組織成為多元社會(huì)主體的共同目標(biāo)，公益創(chuàng)投得以推動(dòng)政府、社會(huì)組織和社會(huì)部門間的合作。

（三）發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)為政社合作提供了參照系

近年來(lái)，歐美公益創(chuàng)投日益整合了金融行業(yè)和社會(huì)部門的投資經(jīng)驗(yàn)，并開創(chuàng)了混合型的實(shí)踐模式。政府機(jī)構(gòu)和公共部門參與到公益創(chuàng)投組織當(dāng)中，但很少是唯一的發(fā)起者，這與我國(guó)存在較大差別。例如以Adventure Capital Fund為代表的機(jī)構(gòu)由英國(guó)內(nèi)政部出資成立，主要向社區(qū)企業(yè)提供金融安排和商務(wù)指導(dǎo)。英國(guó)橋梁社區(qū)創(chuàng)業(yè)投資成立于2002 年，是私募股權(quán)公司和政府的合資企業(yè)，它將4000萬(wàn)英鎊用來(lái)投資低收入社區(qū)的金融商業(yè)。公益創(chuàng)投需要在多樣化的社會(huì)資本市場(chǎng)中確定自己的市場(chǎng)定位，并扮演政府、基金會(huì)和私募股權(quán)團(tuán)體之間的溝通橋梁，其分享實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新的渴望均鼓勵(lì)公益創(chuàng)投在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上發(fā)展出適當(dāng)?shù)暮献髂Ｊ?。④羅伯?約翰：《高度參與的慈善：公益風(fēng)險(xiǎn)投資在歐洲的發(fā)展》，顧冀梅譯，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2010（4）。概括而言，歐美國(guó)家的公益創(chuàng)投可以分為以下幾種類型：第一種是半自主模式，比如英國(guó)，主要為教育、醫(yī)療、社會(huì)福利領(lǐng)域提供服務(wù)，資金一半來(lái)源于政府，一半來(lái)源于個(gè)人捐款和基金會(huì)捐助。公益創(chuàng)投組織具有一定的自主權(quán)，獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，不受政府管控；第二種是政府主導(dǎo)模式，比如德國(guó)、荷蘭、比利時(shí)、法國(guó)和西班牙，主要由政府主導(dǎo)和資助，并輔助政府定向解決社會(huì)問題；第三種是自主模式，比如瑞典和其他北歐國(guó)家，不依靠政府資金，經(jīng)費(fèi)來(lái)源于會(huì)員的會(huì)費(fèi)和投資收益，獨(dú)立于政府，但規(guī)模受限。⑤環(huán)球網(wǎng)：《全球慈善熱點(diǎn)：歐洲公益創(chuàng)投漸入佳境》，環(huán)球網(wǎng)，http://hope.huanqiu.com/exclusivetopic/2013-08/4267614.html，2013-08-21。歐美國(guó)家公益風(fēng)險(xiǎn)投資面臨多種多樣的、潛在的發(fā)展路徑，顯示出與眾不同的特點(diǎn)，但其成功經(jīng)驗(yàn)也為我國(guó)公益創(chuàng)投領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)政策合作帶來(lái)了寶貴的先驗(yàn)知識(shí)。

四、我國(guó)公益創(chuàng)投的政社合作模式

公益創(chuàng)投是在政府、企業(yè)、社會(huì)組織三方合作之觀念革新背景下提出的，它提供了應(yīng)對(duì)全球社會(huì)環(huán)境的變化思路，政府需要更有效的治理并讓渡空間，企業(yè)要承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，社會(huì)組織要參與社會(huì)管理和公共服務(wù)，公益創(chuàng)投是三方合作共贏的多目標(biāo)、多功能的策略，有助于建立三方建設(shè)性的聯(lián)系，而這種聯(lián)系是構(gòu)建充滿活力和進(jìn)步的社會(huì)的重要因素。這對(duì)政府、企業(yè)和社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，無(wú)論從任何角度來(lái)看都是多贏局面。①馬宏：《公益創(chuàng)投：促進(jìn)公益組織發(fā)展的新途徑》，《社團(tuán)管理研究》，2008（10）。為此，本文緊扣公益創(chuàng)投的核心問題并據(jù)此設(shè)計(jì)出三種政社合作模式（見表1）。

表1 公益創(chuàng)投的政社合作模式

第一種，購(gòu)買服務(wù)模式。政府主要運(yùn)用自有資金發(fā)起公益創(chuàng)投，但由于政府無(wú)法靈活操作或使用公益創(chuàng)投的工具，從而將公益創(chuàng)投外包給一家或幾家公益創(chuàng)投組織，通過(guò)公益創(chuàng)投組織用資金和非資金資源支持其選定的社會(huì)組織。相比政府而言，公益創(chuàng)投組織可以更加專業(yè)和靈活，并且彌補(bǔ)了公益創(chuàng)投組織自身操作的資金不足。政府對(duì)公益創(chuàng)投的“輸血”發(fā)揮著重要的“牽頭人”作用，并且對(duì)備受市場(chǎng)關(guān)注的政府購(gòu)買服務(wù)模式做出新的嘗試，目前被我國(guó)很多地方政府所采用。當(dāng)政府資金充裕或者行政層級(jí)更高時(shí)，為了使公益創(chuàng)投行之有效，最好委托給幾家能力互補(bǔ)的公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)，如蘇州的公益創(chuàng)投活動(dòng)就是由蘇州恩派公益組織發(fā)展中心承辦，昆山市公益創(chuàng)投活動(dòng)由愛德社會(huì)組織培育中心承辦。一些地方將評(píng)審和評(píng)估分別交給兩家組織承辦，比如東莞市公益創(chuàng)投委托恩派公益發(fā)展中心進(jìn)行評(píng)審，東莞市現(xiàn)代公益組織評(píng)估中心進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估。購(gòu)買服務(wù)模式也是市級(jí)以上政府最普遍采用的公益創(chuàng)投政社合作模式，這一模式的優(yōu)點(diǎn)在于：可以充分發(fā)揮多方主體的長(zhǎng)處，既能體現(xiàn)政府的資源優(yōu)勢(shì)又能借助專業(yè)機(jī)構(gòu)的人才經(jīng)驗(yàn)，也能實(shí)現(xiàn)政府的支持又不過(guò)分干預(yù)活動(dòng)的實(shí)施，可以實(shí)現(xiàn)多方共贏。缺點(diǎn)在于如何尋找到優(yōu)秀的、愿意合作的公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)，且創(chuàng)投機(jī)構(gòu)如何參與、投資回報(bào)如何安排都沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)力量參與的自主性程度也受到較大限制，未來(lái)這種模式的可持續(xù)性仍受考驗(yàn)。

第二種，協(xié)作治理模式。這種模式是一種中等合作程度的協(xié)同治理模式，具體操作方式是由一方成立一個(gè)“母基金”作為資金池，吸引其他社會(huì)主體投入資金或人力等資源，共同開展公益創(chuàng)投。一方面，通過(guò)共享資源與網(wǎng)絡(luò)，提高了對(duì)有潛力的社會(huì)組織篩選的效率，相對(duì)分散了投資風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，聯(lián)合投資也為公益創(chuàng)投多樣化的增值服務(wù)提供了便利。一種合作方式是政府向社會(huì)力量投入資金和人力。許多公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)依靠政府的支持或幫助，投資載體可以是一個(gè)單獨(dú)的基金會(huì)?；饡?huì)在其下面單獨(dú)設(shè)立一個(gè)專項(xiàng)基金，政府可以通過(guò)基金會(huì)支持社會(huì)組織。例如，英國(guó)政府支持的社會(huì)借貸機(jī)構(gòu)“探險(xiǎn)資本基金”。另一種合作方式通常由政府建立一個(gè)母基金或者叫引導(dǎo)基金①政府引導(dǎo)基金又稱創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金，是指由政府出資，并吸引有關(guān)地方政府、金融、投資機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本，不以營(yíng)利為目的，以股權(quán)或債權(quán)等方式投資于創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)或新設(shè)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資基金，以支持創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金。，社會(huì)力量將慈善資源注入到政府的引導(dǎo)基金之中。相對(duì)于前一種合作方式，這種合作模式適合內(nèi)部缺乏足夠的資金來(lái)源，但又希望支持盡可能多的社會(huì)組織的公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)，他們不用投入更多的自有資源資助自己的公益創(chuàng)投項(xiàng)目，對(duì)于政府而言也實(shí)現(xiàn)了有限資金的漣漪效應(yīng)，帶來(lái)了撬動(dòng)性改變。在政府主導(dǎo)的公益創(chuàng)投協(xié)作中，形式相對(duì)多樣化，基金往往不是必須的。比如我國(guó)廣州市公益創(chuàng)投在其管理辦法中明確指出由政府出資60%，社會(huì)力量出資40%，就沒有通過(guò)母基金。

第三種，合作治理模式。這一模式是基于合作治理的理念，雙方或多方平等參與到公益創(chuàng)投之中，這種模式通常要求合作發(fā)起一個(gè)新的公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)。這一模式適合于有能力投入相當(dāng)?shù)臅r(shí)間和資源的政府部門。建立一個(gè)新的公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略適合于有能力投入相當(dāng)?shù)臅r(shí)間和資源（包括全職致力于公益創(chuàng)投的員工）的對(duì)象，或是希望以獨(dú)特的知名度做得更大，使整個(gè)團(tuán)隊(duì)參與進(jìn)來(lái)的機(jī)構(gòu)。設(shè)立一個(gè)單獨(dú)的基金會(huì)可能會(huì)在稅務(wù)和法律方面更有利，也會(huì)增強(qiáng)其公益事業(yè)的合法性。政府與基金會(huì)等其他機(jī)構(gòu)合作設(shè)立公益創(chuàng)投組織時(shí)，應(yīng)仔細(xì)區(qū)分二者不同的使命、薪酬計(jì)劃、預(yù)期回報(bào)和投資過(guò)程。合作治理模式也支持政府與社會(huì)力量建構(gòu)包含基金和基金會(huì)在內(nèi)的混合架構(gòu)，可以在整個(gè)投資組合中發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，例如荷蘭的Noaber基金會(huì)和德國(guó)的Bonbenture。這類的混合架構(gòu)同時(shí)也創(chuàng)立獨(dú)特的法律架構(gòu)，即平行設(shè)立慈善基金會(huì)與風(fēng)險(xiǎn)投資基金用于捐贈(zèng)及股、債權(quán)投融資。

五、公益創(chuàng)投政社合作模式的選擇

盡管公益創(chuàng)投政社合作是一個(gè)激動(dòng)人心的嘗試，能給發(fā)展不充分的社會(huì)組織帶來(lái)巨大的收益，但不同的資源來(lái)源、投資流程和產(chǎn)出需求使得政府和社會(huì)力量在沒有一個(gè)清晰分隔的情況下很難在一個(gè)共同體內(nèi)部操作。公益創(chuàng)投政社合作模式的選擇取決于對(duì)政府、商業(yè)企業(yè)、公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織等創(chuàng)投主體期待的平衡。從我國(guó)社會(huì)福利事業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)中可知，短期內(nèi)政府在公益創(chuàng)投中的角色仍然較重。為此，我們從地方政府行政層級(jí)角度進(jìn)行分析（見表2）。

表2 公益創(chuàng)投的政社合作模式選擇

續(xù)表

由于地方政府行政層級(jí)不同，所面臨的資金約束、合作對(duì)象、話語(yǔ)權(quán)限和投資范圍都存在較大差異，對(duì)政社合作模式也有著不同的需求。

在區(qū)縣級(jí)層面，首先由于資金有限并不能保證穩(wěn)定長(zhǎng)期的供給，適合通過(guò)成立社區(qū)基金會(huì)的方式將有限的資金匯聚起來(lái)，以備不時(shí)之需求，同時(shí)還可以面向社區(qū)公民及社會(huì)開展勸募。在發(fā)起上可以由民間發(fā)起，也可以由政府發(fā)起，社區(qū)基金會(huì)的主要定位應(yīng)該是資助，采取社區(qū)基金會(huì)直接運(yùn)營(yíng)方式實(shí)施公益創(chuàng)投。與此同時(shí)，區(qū)縣一級(jí)的慈善組織規(guī)模較小，主要以各種社區(qū)社會(huì)組織居多，對(duì)資金的需求量也不大，主要以培育為主，由于地理空間分布相對(duì)集中，可以集中運(yùn)營(yíng)，并且可以實(shí)現(xiàn)辦公場(chǎng)所和設(shè)備等資源的共享。

在地市級(jí)層面，由于財(cái)政資金量增大，相應(yīng)地對(duì)配比資金要求量也就更大，為便于向社會(huì)籌款，適合設(shè)立專項(xiàng)基金的形式開展合作。政府與社會(huì)力量共同投資成立公益創(chuàng)投專項(xiàng)基金，新基金更關(guān)注于社會(huì)組織的發(fā)展?jié)摿?，著眼于能夠帶?lái)社會(huì)變革的社會(huì)組織或項(xiàng)目?？偟膩?lái)說(shuō)，當(dāng)公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)的基本活動(dòng)是為社會(huì)組織提供捐贈(zèng)，那么一般會(huì)設(shè)立一個(gè)基金會(huì)。如果公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)主要投資于社會(huì)目的組織，基本目的是產(chǎn)生社會(huì)回報(bào)，那么通常會(huì)設(shè)立一個(gè)基金。為避免專項(xiàng)基金出現(xiàn)使用上的糾紛，應(yīng)該采用理事會(huì)形式平衡資金的管理，并應(yīng)該出臺(tái)文件保證投資方的權(quán)利。同時(shí)，一些地方財(cái)政比較寬裕的城市也可以嘗試通過(guò)購(gòu)買服務(wù)形式開展公益創(chuàng)投。

在省級(jí)層面，因?yàn)闊o(wú)論資金量還是社會(huì)組織的數(shù)量都較為豐富，公益創(chuàng)投對(duì)其他社會(huì)主體的吸引力也隨之增加，適合采取政府購(gòu)買服務(wù)的方式，委托一家或幾家能力互補(bǔ)的公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)分配開展能力建設(shè)或資金支持業(yè)務(wù)，在階段上可以根據(jù)參與主體的目標(biāo)選擇處于發(fā)展階段的社會(huì)組織。如果政府面對(duì)的機(jī)構(gòu)數(shù)量較多，則適合建立理事會(huì)的形式由多家建立經(jīng)常性的會(huì)面機(jī)制分配和推動(dòng)工作。這種情況下，政府不適合高度介入這類組織，而應(yīng)該給予政策支持，比如在稅收優(yōu)惠等方面。

六、結(jié)論

伴隨著經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)全面深化改革的推進(jìn)，社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)深刻呈現(xiàn)出“政社一體—政社分離—政社合作”的發(fā)展路徑，當(dāng)前正處于分離性與合作性交錯(cuò)的發(fā)展階段，是重塑政社關(guān)系的關(guān)鍵時(shí)期。在這一背景下，本文從社會(huì)治理理論出發(fā)，總結(jié)出三種公益創(chuàng)投的政社合作模式，并深入探討不同合作模式的適用范圍及約束條件，不僅有利于更好地實(shí)現(xiàn)培育和發(fā)展社會(huì)組織的目標(biāo)，對(duì)于社會(huì)體制改革中的其他方面也具有一定的借鑒和啟示意義。但必須清楚的是，政社合作除了要求理性政府根據(jù)社會(huì)組織的能力類別建構(gòu)“合作網(wǎng)絡(luò)”外，更有賴于政策層面的破冰。法律體系尚未健全和碎片化、甚至相互抵觸是政社合作的“模式落地”的最大阻礙。在業(yè)界來(lái)看，公益創(chuàng)投政社合作的有序推進(jìn)和切實(shí)保障更需要的是一個(gè)通盤的政策包。

Cooperation among Government and Social-forces of Venture Philanthropy

LI Jian

Due to the character limitof participation, venture philanthropy falls into dilemma. Cooperation among government and social-forces is a way to solve the current problem. In this process, national service abilities could be promoted, social-forces get the legitimacy, survival resources and activity space, and the cooperation network can provide the pivot platform for social organizations to take resources and build capacity. The author explains the deep logic of cooperation among government and social-forces in the perspective of governance theory, and discusses the mode of cooperation for venture philanthropy according to the reality of China, then analyzes the strategies of“network construction” for government. The innovation is to analyze the motivation and model selection among the government and social forces from the perspective of social governance, and also enriches the theoretical perspective of venture philanthropy.

Venture Philanthropy; cooperation among government and social-forces; social governance

（責(zé)任編輯：方 舒）

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“互嵌式民族社區(qū)異質(zhì)性與族際融合關(guān)系研究”（15CMZ024），中央民族大學(xué)青年基金項(xiàng)目“民族互嵌、鄰里治理與民族融合——一項(xiàng)來(lái)自城市民族社區(qū)居民的微觀調(diào)查”（10301-01500201），民政部政策理論研究課題“PPP在公益創(chuàng)投中的應(yīng)用研究”（2016MZRL010211）。

李健，中央民族大學(xué)管理學(xué)院副教授，基金會(huì)研究中心執(zhí)行主任，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)組織、社會(huì)企業(yè)。（北京，100081）