京津冀大氣污染的財(cái)稅政策選擇研究

張悅晴

[摘 要]財(cái)稅作為資源配置工具，是促進(jìn)污染減排的重要經(jīng)濟(jì)手段。經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展離不開(kāi)財(cái)稅政策的支持，合理實(shí)施財(cái)稅政策有利于刺激經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展，引導(dǎo)企業(yè)積極投入節(jié)能減排和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改造中，從而有效治理大氣污染。文章通過(guò)對(duì)京、津、冀三地的大氣污染現(xiàn)狀、現(xiàn)有措施以及深層原因剖析，認(rèn)為未來(lái)的京津冀大氣污染治理應(yīng)著力深化資源稅改革，確保工業(yè)污染治理投資的合理性，使環(huán)境財(cái)稅收支真正成為京津冀可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段。

[關(guān)鍵詞]資源稅；工業(yè)污染治理投資；環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段；大氣污染

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.38.174

1 引 言

京津冀地區(qū)位于環(huán)渤海地區(qū)中心位置，是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎和參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)合作的先導(dǎo)區(qū)域，但京津冀地區(qū)發(fā)展面臨著城鎮(zhèn)體系發(fā)展失衡、區(qū)域與城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴(kuò)大、環(huán)境持續(xù)惡化等重大問(wèn)題，其中京津冀環(huán)境持續(xù)惡化問(wèn)題尤為突出，環(huán)境協(xié)同治理是京津冀協(xié)同治理體系的重中之重。

2 京津冀區(qū)域大氣污染現(xiàn)狀以及相關(guān)措施

2.1 京津冀大氣污染現(xiàn)狀及問(wèn)題

京津冀大氣中主要的污染物為二氧化硫、煙粉塵、氮氧化物，由于數(shù)據(jù)的可得性，本文主要分析二氧化硫、煙粉塵兩種大氣污染物與環(huán)境收支之間的關(guān)系。京津冀地區(qū)二氧化硫排放量情況：2002～2014年京津冀地區(qū)二氧化硫排放總量基本處于下降狀態(tài)。北京地區(qū)二氧化硫排放量總量從2002年的19.2萬(wàn)噸下降到2014年的7.89萬(wàn)噸；天津地區(qū)二氧化硫排放量總量從2005年的26.5萬(wàn)噸下降到2014年的20.92萬(wàn)噸；河北地區(qū)二氧化硫排放量總量由2006年的154.5萬(wàn)噸下降到2014年118.99萬(wàn)噸。

京津冀地區(qū)煙粉塵排放量情況：2002～2014年北京地區(qū)煙粉塵一直處于下降趨勢(shì)，而津、冀兩地是先下降后上升的趨勢(shì)，北京地區(qū)煙粉塵排放量總量從12.7385萬(wàn)噸下降到5.74萬(wàn)噸；天津地區(qū)煙粉塵排放量總量最高是13.95萬(wàn)噸，2010年最低是7.28萬(wàn)噸；河北地區(qū)煙粉塵排放量總量最高是179.77萬(wàn)噸，2010年最低是82.1萬(wàn)噸。

2.2 京津冀資源稅收與工業(yè)污染治理投資情況分析

從表中京津冀2002—2014年環(huán)境收支狀況，可以看出2002～2014年京津冀資源稅收呈上升趨勢(shì)；工業(yè)廢氣污染治理投資則處于先上升后下降然后再上升走勢(shì)，這是因?yàn)?008年北京奧運(yùn)會(huì)，北京周邊地區(qū)在運(yùn)動(dòng)會(huì)之前兩三年中加大了工業(yè)污染治理投資。具體情況見(jiàn)下表。

3 京津冀大氣污染的形成深層原因

3.1 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

京、津、冀三地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)明顯不均衡。作為區(qū)域中心城市，北京已邁向后工業(yè)化社會(huì)，北京的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出北京市第三產(chǎn)業(yè)占北京GDP的比重基本呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)，在2014年比重達(dá)到最高為77.94%，第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)的比重都在下降，總體來(lái)看北京市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是明顯的“三二一”型。天津1.2∶49.39∶49.32，總體來(lái)看天津市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是“二三一”型的，正邁向后工業(yè)化階段，處于工業(yè)化后期。河北11.7∶51.0∶37.3，河北省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是“二三一”型，河北省處于工業(yè)化中期。北京市作為中國(guó)政治金融文化中心，京津冀作為未來(lái)世界級(jí)經(jīng)濟(jì)群，京與津、冀兩地命運(yùn)同在，北京應(yīng)進(jìn)一步扶持符合首都功能要求的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，天津、河北應(yīng)將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的平衡點(diǎn)從對(duì)重工業(yè)的投資轉(zhuǎn)移到對(duì)第三產(chǎn)業(yè)的支持力度上。

3.2 能源結(jié)構(gòu)

能源品種主要包括煤炭、石油、天然氣、電力等四大塊，能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)是指每種能源消費(fèi)占能源消費(fèi)總量的比重。京津冀及周邊地區(qū)的能源結(jié)構(gòu)仍以燃煤為主，使得京津冀地區(qū)大氣污染現(xiàn)象日益加劇，尤其是河北省更是環(huán)境污染的重災(zāi)區(qū)的專(zhuān)業(yè)戶(hù)。京津冀地區(qū)是全國(guó)重要的區(qū)域能源消費(fèi)中心，2014年京津冀地區(qū)能源消費(fèi)總量約4.8億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，占全國(guó)能源消費(fèi)總量的11.3%，煤炭消費(fèi)量占能源消費(fèi)總量的71.6%，高于全國(guó)平均水平5個(gè)百分點(diǎn)，其中河北省高達(dá)88.6%。北京地區(qū)，2014年能源消耗比重：石油44.6%，煤炭27.2%，天然氣28.2%。在河北省內(nèi)，2014年各能源占能源消費(fèi)總量比重：煤炭88.67%，石油7.36%，天然氣2.19%，一次電力1.78%。2014年度各市規(guī)模以上企業(yè)能源消耗情況統(tǒng)計(jì)顯示，能源消費(fèi)前四位的是唐山、邯鄲、石家莊、邢臺(tái)，而這四個(gè)城市是霧霾出現(xiàn)最嚴(yán)重的城市。

3.3 微觀個(gè)體消費(fèi)偏好行為

目前的許多強(qiáng)制性手段雖能起到一定效果，但是無(wú)法從根本上激勵(lì)企業(yè)治污的積極性，治理效果往往不能持續(xù)，因而需要充分運(yùn)用市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)的手段，來(lái)激勵(lì)企業(yè)積極參與到治理污染中來(lái)，企業(yè)和消費(fèi)者個(gè)體能夠改變其經(jīng)濟(jì)行為，致力于源頭防治。積極引導(dǎo)并促使其改變其生產(chǎn)方式，鼓勵(lì)創(chuàng)新技術(shù)，從被動(dòng)治理到主動(dòng)防治。就消費(fèi)者個(gè)人而言，提高消費(fèi)者的環(huán)保意識(shí)，通過(guò)消費(fèi)者行為的改變來(lái)刺激生產(chǎn)者減少或改變其污染行為。此外，企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的創(chuàng)新對(duì)勞動(dòng)者素質(zhì)提出了更高要求，對(duì)提高勞動(dòng)者素質(zhì)、增加就業(yè)有積極作用。公眾的生活也為大氣環(huán)境帶來(lái)了巨大壓力，尤其是公眾的不良生活習(xí)慣，對(duì)大氣環(huán)境產(chǎn)生了威脅。

4 政策建議

4.1 落實(shí)資源稅收改革與優(yōu)化

我國(guó)自2014年12月1日起在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施資源稅改革，改革重點(diǎn)在于由之前的“從量”計(jì)征改為“從價(jià)”計(jì)征，煤炭資源稅稅率幅度為2%～10%，具體適用稅率由省、自治區(qū)、直轄市人民政府在此幅度內(nèi)擬定。京津冀地區(qū)能源結(jié)構(gòu)以煤炭為主，大氣污染物主要來(lái)源工業(yè)企業(yè)煤炭燃燒。所以在治理京津冀大氣污染問(wèn)題上，深化資源稅改革迫在眉睫，首先，稅率理應(yīng)適度提高，以產(chǎn)量作為計(jì)稅依據(jù)，從根本上控制煤炭、石油、天然氣等自然資源的消費(fèi)總量。其次，擴(kuò)大征收范圍，盡可能將更多需要保護(hù)的自然資源納入征收范圍。最后，煤炭資源稅深入改革應(yīng)該覆蓋整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈，調(diào)節(jié)各方利益，使市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用，企業(yè)才能夠自覺(jué)節(jié)能降耗減排，理順資源能源比價(jià)關(guān)系和價(jià)格形成機(jī)制從而有效化解霧霾式環(huán)境威脅。

4.2 確保工業(yè)廢氣污染治理投資的有效性

工業(yè)廢氣污染治理投資的環(huán)保效果取決于投資結(jié)構(gòu)的有效性。近年來(lái)，工業(yè)污染治理投資額度低，比重小，這是環(huán)境治理問(wèn)題的關(guān)鍵所在。所以，環(huán)保投資應(yīng)該更多地投入工業(yè)污染源治理方面，尤其是高污染、高耗能的重污染行業(yè)治理方面，加強(qiáng)和確保環(huán)保設(shè)施正常運(yùn)行方面的資金投入。此外，提高能源利用率、清潔技術(shù)水平，企業(yè)從材料采購(gòu)、生產(chǎn)管理等對(duì)環(huán)節(jié)入手，把工業(yè)污染盡多地消除在生產(chǎn)之前和之中，逐步實(shí)現(xiàn)“末端治理”向“源頭治理”及“全過(guò)程治理”的轉(zhuǎn)移。

政府與企業(yè)一直上演博弈游戲，環(huán)保部門(mén)收取的排污費(fèi)并沒(méi)有落實(shí)到工業(yè)企業(yè)的污染治理投資中。數(shù)據(jù)表明應(yīng)盡快落實(shí)排污費(fèi)改稅，清“費(fèi)”立“稅”，征收部門(mén)由稅務(wù)部門(mén)代替環(huán)保部門(mén)，真正地成為地方性財(cái)政收入，讓稅收取之于民用之于民。

4.3 財(cái)稅收支的協(xié)同配合

京津冀若想實(shí)施有效的生態(tài)環(huán)境共治，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，那么財(cái)政政策與稅收征收政策的協(xié)同配合無(wú)疑是最佳選擇。京、津、冀三地打破各自的“一畝三分地”的財(cái)稅制度安排已然迫在眉睫，若想實(shí)現(xiàn)，首先，必須建立財(cái)政稅收共享制度，使京、津、冀三地將大區(qū)域整體利益作為各自利益，實(shí)現(xiàn)財(cái)稅收支能力平衡。如在資源稅收方面，改變稅費(fèi)征收的各自為政，逐漸完善地方稅收體系，避免由于地方稅費(fèi)政策優(yōu)惠不同導(dǎo)致的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。

其次，北京、天津、河北地區(qū)推行產(chǎn)能轉(zhuǎn)移補(bǔ)償、環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償?shù)葯M向轉(zhuǎn)移支付制度，有助于彌補(bǔ)河北與京、津兩地財(cái)政能力上的鴻溝。京、津、冀三地建立符合市場(chǎng)規(guī)則的相互監(jiān)督，互檢互查機(jī)制，確保各方財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一，支出與收入的平衡，提高財(cái)稅資金的使用效率，減少地方政府合作的成本，實(shí)現(xiàn)京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中的各治理主體間的全面合作與共贏。

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