地方政府債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)與風(fēng)險(xiǎn)化解路徑解析

黃石燕

摘要：地方政府為了加強(qiáng)地區(qū)的建設(shè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，會(huì)通過(guò)各種平臺(tái)進(jìn)行舉借債務(wù)，但在政府融資制度管理方面和績(jī)效考核上存在著一些缺失，使得地方債務(wù)問(wèn)題對(duì)我國(guó)的行政和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著很大的影響。本文主要通過(guò)對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模進(jìn)行闡述，分析債務(wù)結(jié)構(gòu)，在經(jīng)過(guò)認(rèn)真的研究之后結(jié)合當(dāng)前政策環(huán)境與地方政府債務(wù)狀況，從而能夠提出化解地方政府債務(wù)的有效路徑。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù) 風(fēng)險(xiǎn)化解路徑 分析

從國(guó)家經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行討論，其面臨的分析有很多，包括地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、影子銀行風(fēng)險(xiǎn)和房地產(chǎn)泡沫風(fēng)險(xiǎn)等，這些風(fēng)險(xiǎn)演化的最終結(jié)果就是國(guó)家的商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)其中房地產(chǎn)行業(yè)的泡沫一旦遭受打擊，除了基本的信托、債券和房地產(chǎn)企業(yè)貸款產(chǎn)生的違約風(fēng)險(xiǎn)之外，在地方政府經(jīng)濟(jì)中，主要的土地出讓收入將面臨著大幅度的下降，從而引發(fā)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，在目前形勢(shì)下，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一旦爆發(fā)，國(guó)家商業(yè)銀行將面臨著嚴(yán)重的危機(jī)。根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，2014年未，全國(guó)地方政府債務(wù)，包括政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，余額為15.4萬(wàn)億元，地方政府或有債務(wù)8.6萬(wàn)億元，包括政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)3.1萬(wàn)億元。盡管?chē)?guó)家對(duì)平臺(tái)帶框的投放進(jìn)行了限制，但根本性的問(wèn)題依舊沒(méi)有得到改善。通過(guò)對(duì)地方債務(wù)的結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，能夠有效的得到化解地方政府債務(wù)的合理路徑。

一、地方政府的債務(wù)規(guī)模

分析地方政府債務(wù)規(guī)模。在對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模進(jìn)行分析時(shí)，需要考慮到兩個(gè)部分，其一為顯性債務(wù)，就是能夠?qū)_(kāi)的數(shù)據(jù)測(cè)算的，其二為隱性債務(wù)，就是公開(kāi)的數(shù)據(jù)難以統(tǒng)計(jì)且不可獲得的。其中顯性債務(wù)包括中央代發(fā)地方債、信托、城投債以及平臺(tái)貸款，隱性債務(wù)包括違規(guī)集資、發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品、私募和墊資施工等。在顯性債務(wù)中，2012年末，平臺(tái)貸款的余額是9.2萬(wàn)億元，城投債是2.5萬(wàn)億元，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)資金信托顯示余額是1.7萬(wàn)億元，在中央代發(fā)地方政府債券中余額顯示0.7萬(wàn)億元，能夠看出在地方政府顯性債務(wù)余額在14.1萬(wàn)億元左右。

據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，債務(wù)的增長(zhǎng)過(guò)快，在2014年地方政府的債務(wù)余額為15.4萬(wàn)億元，與2013年6月底相比，凈增長(zhǎng)4.5萬(wàn)億元，其增幅達(dá)到41%左右。同時(shí)，在2014年末地方政府債務(wù)余額是1014年地方性公共預(yù)算收入的1.2倍，約為2014年地方?jīng)Q算匯總數(shù)的86.3%。因隱性債務(wù)較難統(tǒng)計(jì)，可根據(jù)國(guó)家審計(jì)署發(fā)布的《36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》相關(guān)的數(shù)據(jù)進(jìn)行間接推算。

根據(jù)國(guó)務(wù)院公布的數(shù)據(jù)， 2015年地方政府債務(wù)余額限額在16萬(wàn)億元，在這之中，一般債務(wù)余額限額在9.6萬(wàn)億元，專項(xiàng)債務(wù)余額限額為6.4萬(wàn)億元。到2014年末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額為15.4萬(wàn)億元，另外，從政府層級(jí)上看，省級(jí)、市級(jí)以及縣級(jí)（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)）分別是2.1萬(wàn)億元、6.6萬(wàn)億元和6.7萬(wàn)億元，所占據(jù)的比分為14%、42%以及44%。

二、地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)分布

根據(jù)地方政府的綜合財(cái)力與債務(wù)余額的比率上看，國(guó)家審計(jì)署在地方政府的抽樣調(diào)查中基本概況了國(guó)家的平均水平。其中在公布的《36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》中指出，政府需要償還的債務(wù)為1.84萬(wàn)億，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)有0.9萬(wàn)億，其他債務(wù)1.1萬(wàn)億。其中銀行貸款與發(fā)行債券為債務(wù)資金的主要來(lái)源，占比分別為78.07%、12.06%。在這之中，有10個(gè)地方區(qū)域政府在2012年間負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率在100%以上。如果在進(jìn)一步加上負(fù)有擔(dān)保責(zé)任債務(wù)的政府將達(dá)到16個(gè)，其債務(wù)率都將達(dá)到100%。根據(jù)相關(guān)資料的推算中，能夠得出2012年末國(guó)家各級(jí)地方的政府總債務(wù)率將達(dá)到102.1%，根據(jù)地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)中顯示，在2011-2012年間，其平臺(tái)貸款雖然余額的增加下降，但在2012年末平臺(tái)貸款在地方政府債務(wù)余額中仍然占據(jù)著較大的比重，比例達(dá)到63%。

根據(jù)地區(qū)的分布上看，在東部沿海地區(qū)的債務(wù)規(guī)?？傮w上比中西部地區(qū)較大，該情況和東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平以及融資能力相適應(yīng)。但在發(fā)展過(guò)程中，大部分的地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和該省市的融資平臺(tái)的發(fā)展相差較大，這就需要引起重視。因此，從各地的相關(guān)政策和債務(wù)狀況上分析，在化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中主要的解決方法是優(yōu)先化解國(guó)有銀行的不良貸款風(fēng)險(xiǎn)。

三、地方政府債務(wù)中存在的問(wèn)題

就目前來(lái)講，我國(guó)地方政府債務(wù)主要存在以下兩個(gè)問(wèn)題：一是地方財(cái)政收支存在缺口。我國(guó)早在九十年代就開(kāi)始實(shí)行分稅制，對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)進(jìn)行明確劃分。然而在實(shí)際中，不可避免的出現(xiàn)財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放的情況。例如一些民生項(xiàng)目（社會(huì)福利、失業(yè)保險(xiǎn)等），本該由中央政府支付，而實(shí)際多由地方政府承擔(dān)。為了調(diào)節(jié)財(cái)政上的不平衡，近年來(lái)開(kāi)始實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策，但由于相關(guān)制度不夠完善，地方政府收支仍存在缺口。二是管理制度不夠完善。主要體現(xiàn)在以下三點(diǎn)：缺乏專業(yè)、統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，缺乏對(duì)債務(wù)資金使用過(guò)程的監(jiān)督管理，對(duì)債務(wù)償還缺乏約束監(jiān)督。

四、有效的化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的路徑

（一）信貸資產(chǎn)證券化

在國(guó)家證券的相關(guān)報(bào)道中指出，監(jiān)管部門(mén)正在合理的調(diào)整制度，明確細(xì)則以迎合國(guó)務(wù)院辦公廳提出的“逐步推進(jìn)信貸資產(chǎn)證券化常規(guī)化發(fā)展”。該策略頒布之后，銀行的信貸資產(chǎn)能夠作為資產(chǎn)證券化基礎(chǔ)性的資產(chǎn)向券商轉(zhuǎn)讓，該方法既能夠提高商業(yè)銀行的信貸投放力度，有可以降低商業(yè)銀行所面臨的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，在今后的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)使得銀行不良貸款加大時(shí)，銀行能夠?qū)⑦@部分不良貸款以證券化的方式進(jìn)行打折出售，盡管會(huì)造成損失，但大大的加強(qiáng)了銀行資產(chǎn)的流動(dòng)，銀行的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)降低。

（二）完善相關(guān)制度

主要包括以下三個(gè)方向：完善地方政府債務(wù)預(yù)算管理制度。建立統(tǒng)一的預(yù)算管理方法，并進(jìn)行規(guī)范化管理，避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到上級(jí)。此外，要將債務(wù)預(yù)算公開(kāi)，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，通過(guò)債務(wù)率、償債率、逾期償債率、借新還舊率等指標(biāo)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，為地方政務(wù)債務(wù)的監(jiān)控與風(fēng)險(xiǎn)化解提供科學(xué)依據(jù)，預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。完善監(jiān)督機(jī)制。強(qiáng)化行政監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)政府對(duì)地方、地方對(duì)基層的債務(wù)監(jiān)督，同時(shí)引入市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制，建立債務(wù)信用評(píng)級(jí)制度。

（三）建立地方性的資產(chǎn)管理企業(yè)

根據(jù)在1999年中央建立的資產(chǎn)管理公司，在處理商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)行為的經(jīng)驗(yàn)當(dāng)中。在地方性的政府中，也能夠建立相關(guān)的資產(chǎn)公司，對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)進(jìn)行有效的處理。其資產(chǎn)管理公司的資金問(wèn)題應(yīng)該指向地方國(guó)有企業(yè)以及地方政府，例如，在江蘇地區(qū)正在籌集國(guó)家第一個(gè)地方性、省級(jí)資產(chǎn)管理公司，其資本費(fèi)用為50億元，地址在無(wú)錫。

（四）建立民營(yíng)銀行

建立民營(yíng)銀行一方面可以引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)資金的使用率，能夠有效的降低企業(yè)融資成本。另外一方面在國(guó)有商業(yè)銀行的貸款上，可以進(jìn)行一定程度的置換，能夠分散其存在的風(fēng)險(xiǎn)。

（五）推進(jìn)融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型和融資

在對(duì)融資平臺(tái)公司政府存量債務(wù)妥善處理的基礎(chǔ)上，采取關(guān)閉空殼類公司的措施，加快實(shí)體類公司轉(zhuǎn)型為自我約束、自我發(fā)展的市場(chǎng)主體。同時(shí)，要做好存量債務(wù)處置、人員安排等相關(guān)工作，防止出現(xiàn)資產(chǎn)流失、逃避債務(wù)的問(wèn)題。

（六）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控和應(yīng)急處置機(jī)制建設(shè)

要加快地方落實(shí)限額管理的規(guī)定，嚴(yán)格的控制債務(wù)增長(zhǎng)步伐。制定中長(zhǎng)期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)相互轉(zhuǎn)化，加強(qiáng)貨幣政策和財(cái)政政策的協(xié)調(diào)配合，推動(dòng)債券市場(chǎng)的穩(wěn)步發(fā)展。

五、結(jié)束語(yǔ)

在解決地方政府的債務(wù)問(wèn)題上，這些措施只能起到一個(gè)暫緩的效果。在對(duì)地方政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)的分析上，要想從根本上化解債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，需要轉(zhuǎn)變有效的發(fā)展模式，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率，增加企業(yè)的盈利能力和提高經(jīng)濟(jì)活力，改善政府職能，加強(qiáng)地方政府債務(wù)預(yù)算的硬約束力。

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