陶短房

8月27-28日，第六屆東京“非洲發(fā)展國(guó)際會(huì)議”（TICAD Ⅵ）在肯尼亞首都內(nèi)羅畢舉行，閉幕時(shí)發(fā)表了《內(nèi)羅畢宣言》，表示日本和非洲將致力于“基于規(guī)則的海洋秩序”，并“攜手推動(dòng)安理會(huì)改革”。

參加會(huì)議者總?cè)藬?shù)號(hào)稱六千，日本有多達(dá)一百五十個(gè)以上公司、單位派代表出席，會(huì)議期間有二十二家日本企業(yè)、機(jī)構(gòu)和二十六個(gè)非洲國(guó)家、次區(qū)域組織共簽署了多達(dá)七十三項(xiàng)諒解備忘錄。在會(huì)議期間日本首相安倍晉三宣布，今后三年內(nèi)日本政府和民間將共計(jì)向非洲投資三百億美元，并實(shí)施一千萬人次的人才培養(yǎng)計(jì)劃。

日本：曾經(jīng)的援非大戶

對(duì)此一些中國(guó)國(guó)內(nèi)分析家稱，日本此次“大手筆援助非洲”的目的有三：覬覦非洲廣闊市場(chǎng)和豐富資源；爭(zhēng)取非洲支持日本“入常”；和中國(guó)在非洲展開競(jìng)爭(zhēng)。

這樣的分析并非全然沒有道理，卻忽視了一個(gè)事實(shí)：日本原本就是對(duì)非援助大戶。

自上世紀(jì)七十年代起日本就致力于對(duì)非援助，至上世紀(jì)九十年代初達(dá)到高潮，當(dāng)時(shí)日本對(duì)撒哈拉以南非洲國(guó)家直接援助占比高達(dá)近百分之五十，換言之，占據(jù)了“黑非洲”所獲國(guó)際直接援助的半壁江山。當(dāng)時(shí)冷戰(zhàn)剛剛結(jié)束，美俄均大幅度減少在非洲的“賭本”，中國(guó)則因自身戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)型，在那一時(shí)期同樣減少了對(duì)非援助，尤其是無需返還的大宗直接援助，日本援助起到了填補(bǔ)空白、滿足急需的作用，在當(dāng)時(shí)獲得相當(dāng)可觀的正面反響。

但自那以后日本泡沫經(jīng)濟(jì)破滅，對(duì)非援助在長(zhǎng)達(dá)二十多年時(shí)間里一路下滑，近年來雖有反彈，但和其他洲外大國(guó)橫向比較則相形見絀，日援占對(duì)非直援比重也下滑到百分之二十左右，且大多系日本國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)（JICA）和日本國(guó)際合作署（ACCI）牽頭、私人企業(yè)出資，既缺乏熱心，也不愿向長(zhǎng)線、高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目注資，這在日方而言固然無可厚非，但對(duì)非洲各國(guó)而言則是不可接受的，正如西非國(guó)家中央銀行（BCEAO）一位尼日利亞籍高管此次內(nèi)羅畢會(huì)議前所坦言，長(zhǎng)線、高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目主要是和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及工業(yè)化發(fā)展有關(guān)的項(xiàng)目，這恰是非洲所最急需、對(duì)非洲可持續(xù)增長(zhǎng)最為關(guān)鍵的項(xiàng)目，日方在這些方面“避重就輕”，令不少非洲國(guó)家感到失望，甚至不滿。

日本人許諾的三百億美元能兌現(xiàn)嗎？

去年底，非洲聯(lián)盟提出“2063議程”，強(qiáng)調(diào)在發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)化、城市化的基礎(chǔ)上推動(dòng)非洲可持續(xù)發(fā)展，但以非洲自身實(shí)力并不足以擔(dān)負(fù)起如此“宏大敘事”，因此近來它們一直借各種平臺(tái)向洲外伙伴提出呼吁，希望加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)化等項(xiàng)目的投資和幫扶力度，對(duì)日本也并不例外。原本日方計(jì)劃將所謂“安倍倡議”當(dāng)作此次內(nèi)羅畢會(huì)議的重點(diǎn)，所謂“安倍倡議”，即通過在非洲加強(qiáng)教育和勞動(dòng)力培訓(xùn)，以及向非洲青年提供留學(xué)機(jī)會(huì)，增進(jìn)非洲對(duì)日本的了解和感情，促進(jìn)非洲和日本企業(yè)尤其是私人企業(yè)間的關(guān)系。但“安倍倡議”被多數(shù)非洲與會(huì)國(guó)認(rèn)為“換湯不換藥”，反應(yīng)冷淡，最終迫使安倍作出妥協(xié)，轉(zhuǎn)而把“三年三百億美元”當(dāng)作重頭戲來渲染。

但這“三年三百億美元”在許多明眼人看來，也是中看不中吃的“樣子貨”，而安倍的這番姿態(tài)，也不免“朝三暮四”的狙公伎倆之嫌：“三年三百億”固然喊了出來，但那個(gè)“政府和民間”的定語卻不應(yīng)被忽視，安倍并未詳細(xì)解說其中多少歸政府出，多少歸民間出，倘仍沿用JICA/ACCI的老套路，政府搭臺(tái)，商業(yè)私人資本出資，則其效果、力度等于沒有變化，非洲各國(guó)所期待的長(zhǎng)線、基礎(chǔ)項(xiàng)目、高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目投資依然不知何在。一些分析家指出，安倍近年來在推動(dòng)國(guó)際合作、援助時(shí)囿于日本國(guó)力、財(cái)力的今非昔比，一直采取這種看上去“多快好省”的借力打力之法，也因此吃到許多苦頭，曾被人認(rèn)為十拿九穩(wěn)的澳大利亞潛艇合約就是因?yàn)檎活^熱、企業(yè)一頭冷，最后功虧一簣。

“人才協(xié)力”既是上屆東京“非洲發(fā)展國(guó)際會(huì)議”（TICAD Ⅴ）的主題詞之一，也是“安倍倡議”的核心內(nèi)容，此次會(huì)議上安倍承諾也著眼于此，在這方面非洲對(duì)日本有所期待，但也并非沒有擔(dān)心，一位塞內(nèi)加爾外交官就指出，TICAD Ⅴ就提出“人才培訓(xùn)戰(zhàn)略”，但第一批受益前往日本進(jìn)行三年培訓(xùn)的塞內(nèi)加爾學(xué)生才十二人，第二批不過十六人且至今都沒能成行，究其原因，同樣是因?yàn)椤霸S愿的是政府，還愿的是企業(yè)”，后者對(duì)此缺乏熱情，且同樣看不到實(shí)際利益。十六人尚且如此，遑論一千萬？

正如一些分析家所言，日本雖然經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期低迷，但瘦死的駱駝比馬大，綜合國(guó)力和財(cái)力仍然雄厚，但日本經(jīng)濟(jì)已經(jīng)歷轉(zhuǎn)型，“制造業(yè)王國(guó)”時(shí)代對(duì)大宗產(chǎn)品的需求和胃口早已是明日黃花，日本出口企業(yè)雖仍然注重非洲市場(chǎng)，但相對(duì)于其他市場(chǎng)而言，其重要性至少并不居前列，在這種情況下，商業(yè)資本對(duì)向非洲大手筆“輸血”的熱情遠(yuǎn)不及更多考慮非經(jīng)濟(jì)因素的安倍，也就不足為奇了。

安倍的醉翁之意

安倍致力于“開拓非洲”的一大目標(biāo)，甚至可說是最大目標(biāo)，是想“經(jīng)援換票”，通過提供經(jīng)濟(jì)援助換取非洲國(guó)家支持日本“入常”，但這恰是最不可能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)：自2009年非盟蘇爾特峰會(huì)以來，非盟各成員國(guó)在安理會(huì)改革問題上已達(dá)成所謂“泛非共識(shí)”，即暫不內(nèi)部推舉非洲自己的安理會(huì)常任理事國(guó)候選國(guó)，而是先集中精力爭(zhēng)取安理會(huì)改革的利益最大化，高級(jí)目標(biāo)是兩個(gè)常任理事國(guó)、五個(gè)非常任理事國(guó)，低級(jí)目標(biāo)是至少一個(gè)常任理事國(guó)席位，此外還呼吁“提高聯(lián)合國(guó)秘書處效率和增加非洲代表性”，尤其重要的是“堅(jiān)持獲得有否決權(quán)的常任理事國(guó)席位”和“堅(jiān)持非盟用一個(gè)聲音說話，反對(duì)非盟成員國(guó)自行其是”，而日本等G4國(guó)家（另三個(gè)是德國(guó)、印度和巴西）卻一直試圖游說非洲國(guó)家放棄否決權(quán)要求，以便減少安理會(huì)改革的阻力，“保送”自己“入常”，更屢屢繞過非盟直接游說尼日利亞、肯尼亞、南非等其心目中的“目標(biāo)國(guó)”，這些在非洲各國(guó)而言都犯下了大忌。一位貝寧外交官曾指出，“否決權(quán)是否放棄”會(huì)成為非洲和G4結(jié)盟的最大障礙，盡管G4努力說服具體的非洲候選國(guó)家放棄否決權(quán)要求，和自己保持一致，但那些被游說的非洲國(guó)家不可能這樣去做，“那樣非洲其他國(guó)家就會(huì)不支持改革方案了”。安倍是G4國(guó)家中做上述努力最多、最積極熱心的，也自然成了犯大忌最多的，事倍功半自在情理中。此次《內(nèi)羅畢宣言》最終只泛泛提到“攜手推動(dòng)安理會(huì)改革”，照《達(dá)喀爾太陽報(bào)》等一些非洲媒體的看法“等于什么也沒說”。

自TICAD機(jī)制1993年設(shè)立以來，前五屆都在日本東京舉行，令會(huì)議得了個(gè)“東京論壇”的非正式名稱，但此次會(huì)議前非洲各國(guó)態(tài)度堅(jiān)決地將主場(chǎng)爭(zhēng)取到非洲本土，一些非盟人士稱，這在一定程度上是“非洲各國(guó)不滿日本在此平臺(tái)上一味強(qiáng)勢(shì)、掌握話題設(shè)定權(quán)”所致，非盟更私下將其視作“重大外交勝利”。此次會(huì)議期間，非洲各國(guó)一次又一次迫使日本方面讓步，“海洋安全”這個(gè)日方原本打算“有所寄托”的話題最終變成了無具體指向的泛泛而談，“安倍倡議”這個(gè)“重頭戲”甚至連名頭都沒怎么被提及，正如“馬里網(wǎng)”上一位前藍(lán)盔兵指揮官所言，盡管內(nèi)羅畢會(huì)議看似達(dá)成了許多“共識(shí)”，但“其實(shí)除了共識(shí)這個(gè)詞以外根本就沒什么共識(shí)”。

非洲有自己的利益和戰(zhàn)略考量，日本也好，其他洲外國(guó)家也好，在根據(jù)自身利益、戰(zhàn)略制訂和推動(dòng)其非洲政策時(shí)，切勿忘記這點(diǎn)，錯(cuò)把自己當(dāng)成了非洲話題的主角。

（摘自新華網(wǎng)2016.9.8）