糧食安全觀視閾下糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償新思路

陳 江

(四川大學 經(jīng)濟學院， 成都 610065)

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經(jīng)濟學研究

糧食安全觀視閾下糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償新思路

陳 江

(四川大學 經(jīng)濟學院， 成都 610065)

我國政府對農(nóng)業(yè)進行補貼，糧食補貼政策對于提高農(nóng)民種糧積極性、促進糧食生產(chǎn)發(fā)展、增加農(nóng)民收入和保障國家糧食安全起到了積極作用。但現(xiàn)行補貼政策存在目標與現(xiàn)實不完全一致的明顯缺陷，從而帶來了實際操作中的一系列問題。在構(gòu)建我國的綜合糧食直補體系的基礎(chǔ)上，建立糧食產(chǎn)區(qū)內(nèi)生性補償機制，做到“硬投入”與“軟投入”并重，體制機制與市場機制相結(jié)合，構(gòu)建適合我國農(nóng)業(yè)特色、切實可行、相對合理的糧食補貼的綜合體系。

糧食安全；糧食產(chǎn)區(qū)；糧食補貼制度；內(nèi)生性補償

糧食安全是保證每個人在任何時候都能獲得安全、富有營養(yǎng)的食物，其核心是保障糧食供給。[1]在我國，糧食供應的主要來源是糧食主產(chǎn)區(qū)，這些地區(qū)具備自然稟賦好、地緣位置好、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛能好等優(yōu)勢，是我國糧食供應的主要來源和糧食生產(chǎn)的重要基地。糧食主產(chǎn)區(qū)曾對我國的糧食供求平衡、人民生活改善和糧食安全保障做過巨大貢獻、起過決定性作用。但近年來，糧食主產(chǎn)區(qū)比較收益低，“農(nóng)業(yè)比較收益是關(guān)于農(nóng)民收入提高和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一個基礎(chǔ)性問題”[2]，因此，從糧食安全保障的高度出發(fā)，國家必須重視糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補償問題，改革現(xiàn)行糧食補貼制度。建立健全農(nóng)業(yè)支持保護體系，不斷增強其糧食生產(chǎn)能力；加大產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)科研投入，提高農(nóng)業(yè)科技水平，增強農(nóng)業(yè)產(chǎn)出水平和產(chǎn)品附加值，確保國家糧食安全；提升勞動力科學素養(yǎng)，增加農(nóng)民收入。[3]

一、現(xiàn)行糧食主產(chǎn)區(qū)補償政策綜述

國內(nèi)學者對糧食補貼的廣泛研究是在2004年國家實行糧食直補政策后進行的，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是良種補貼政策研究：張照新(2007)認為良種補貼在引導鼓勵農(nóng)民采用新技術(shù)和新品種、提高產(chǎn)量方面作用明顯；郭麗芳(2005)通過對高郵市2004年水稻良種補貼的研究認為，良種補貼促進了該市糧食增產(chǎn)，農(nóng)民增收；王姣(2007)對河南、山東良種補貼運用實證數(shù)學模型進行了分析，得出了良種補貼對農(nóng)民收入影響較小的結(jié)論。二是對農(nóng)機具購置補貼研究：李紅(2008)認為農(nóng)機購置補貼促進了農(nóng)戶減低成本，增加了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的利潤；李軍政(2011)等認為湖南農(nóng)機補貼政策的實施，對農(nóng)機裝備水平的提高和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力改善效果明顯。三是對糧食直補和農(nóng)資綜合直補研究：梁世夫(2005)認為糧食直補對提高農(nóng)戶收入效果明顯；鄧小華(2004)、曹芳(2005)、孔玲(2006)他們認為糧食直補政策最直接最明顯的政策效果就在于調(diào)動種糧農(nóng)民的積極性，增加了糧食供給。[4]

二、糧食補貼體系構(gòu)建與績效

依據(jù)各地自然條件稟賦，國家將東北三省、河南等13個省份作為我國商品糧供給基地，這些地區(qū)，無論是糧食播種面積，還是產(chǎn)量都占到全國的2/3以上，具有日照充足、土地肥沃、水資源豐富、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科技能力較強、農(nóng)民糧食生產(chǎn)經(jīng)驗豐富等特征。糧食主產(chǎn)區(qū)的發(fā)展直接影響我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟。因此，加強對產(chǎn)區(qū)利益補償問題的研究，提高產(chǎn)區(qū)利益補償?shù)目茖W化水平，對產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善和綜合產(chǎn)出能力的提升具有極大的作用。

1.我國農(nóng)業(yè)補貼制度體系的形成。長期以來，我國政府十分重視糧食主產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)，采取了多種形式補貼的扶持政策，補貼政策因不同的歷史階段采取了不同的方法。農(nóng)業(yè)補貼制度的形成過程經(jīng)歷了三個關(guān)鍵時期：一是推動良種推廣和普及，自2002年率先在東北實行糧食補貼；二是為了提高農(nóng)民種糧積極性、增加農(nóng)民收入，自2004年開始實施糧食直接補貼政策；三是實行農(nóng)機購置補貼，自2006年起我國農(nóng)業(yè)補貼制度的框架體系基本形成。[5]補貼制度發(fā)展歷經(jīng)三個階段：第一階段，推進了提高糧食統(tǒng)購價、合同訂購、保證收購糧后的糧價放開等政策；第二階段，建立起糧食儲備補貼實現(xiàn)機制、收儲補貼風險基金，使收貯糧食的補貼資金來源有了保障，提升了收貯數(shù)量與質(zhì)量；第三階段，由國家財政對糧產(chǎn)大縣給予資金獎勵，確立新的、科學的、以糧食產(chǎn)量為基礎(chǔ)的補償制度。

2.形式多樣的農(nóng)業(yè)補償政策的實施。一是采用最低收購價支持政策。從2004年到2013年，我國糧食生產(chǎn)連續(xù)10年豐收，到2014年糧食總產(chǎn)量達到6億噸，較2012年增長2.1%，2012年增長5.4%。最低收購價政策執(zhí)行范圍僅限于主產(chǎn)區(qū)，包括5個小麥主產(chǎn)省，7個稻谷主產(chǎn)省。由于糧食需求彈性小，糧食增產(chǎn)，供給增加，需求不變，價格會大幅度下降。連續(xù)10年糧食豐收導致了糧食的相對過剩，賣糧難的現(xiàn)象不可避免地損傷農(nóng)民種糧的積極性。為保護農(nóng)民利益，防止“谷賤傷農(nóng)”，國家采取了最低收購價政策，就是由國家確定一個糧食最低價標準，當糧食價格上漲高于標準價時由市場供求定價，當糧食價格下跌低于標準價格時由政府指定糧食單位按最低價標準收購。實行最低收購價取得了積極效果：促進了糧食生產(chǎn)的穩(wěn)步發(fā)展；保護了糧食產(chǎn)區(qū)農(nóng)民種糧的積極性；增加了增幅的調(diào)控能力；增加了農(nóng)民的收入。二是多管齊下，確?；蒉r(nóng)的各種補貼政策。從2002年開始，國家取消農(nóng)業(yè)稅，采取對農(nóng)產(chǎn)品實行補貼政策，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起到了促進作用。主要的補貼政策有：直接的糧食生產(chǎn)綜合能力提高補貼，此項政策從2006年開始執(zhí)行，中央財政當年直接補貼額度達到120億元，2007年補貼資金276億元，比上年增長130%，2008年直接補貼482億元，后又在此基礎(chǔ)上新增156億元；間接的農(nóng)田和耕地保護補貼及糧食進出口補貼、農(nóng)產(chǎn)品市場收購價格保護、良種補貼、庫存保障等多種形式對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進行補貼。

表1 2002年—2011年我國良種補貼金額(單位：億元、億畝)

資料來源：財政部公布的數(shù)據(jù)和2005年—2010年中國糧食發(fā)展報告

通過對農(nóng)民使用良種補貼，農(nóng)民采用良種及其栽培技術(shù)的積極性得到了提高，減少農(nóng)業(yè)科研資源和農(nóng)業(yè)科研成果閑置，在很大程度上對整體農(nóng)業(yè)布局優(yōu)化起到了推動作用，對糧食產(chǎn)品質(zhì)量提升起到了促進作用，對良種推廣普及起到了促進作用，對糧食產(chǎn)量提高起到了保障作用。三是農(nóng)機購置補貼、農(nóng)機報廢更新補貼試點政策等。農(nóng)機具購置補貼，是國家給予直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民、農(nóng)機專業(yè)戶和農(nóng)機作業(yè)服務組織以及農(nóng)場職工在更新或新購大型農(nóng)機具方面的部分專項補貼。[5]其目的是在推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)裝備更新、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程。農(nóng)機補貼按補貼對象分為兩種：一種是種糧農(nóng)民在購置農(nóng)機時給予直接補貼；另一種是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)過程中給予補貼。

表2 2003年—2010年農(nóng)機補貼情況(單位：億瓦特、億元)

資料來源：中國統(tǒng)計年鑒(2003年—2010年)

目前國家在農(nóng)機具補貼上，已在補貼范圍和種類上有了很多的改進，從單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用機械設備擴展到用于抗旱、排灌林業(yè)、牧業(yè)等涉農(nóng)的機械設備購置補貼。農(nóng)機購置補貼的實施取得了較好的效果：農(nóng)業(yè)機械裝備水平快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化作業(yè)水平穩(wěn)步提高；解放了農(nóng)村勞動力，增加了農(nóng)民收入；促進了農(nóng)業(yè)機械社會化服務機制的完善；促進了農(nóng)業(yè)工業(yè)的發(fā)展。

三、現(xiàn)行糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償反思

我國的農(nóng)業(yè)補貼制度，經(jīng)過多年的實踐探索和不斷完善，從單一糧食直補演進為以糧食、農(nóng)資、農(nóng)機具和良種等多種補貼方式，逐漸形成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合補貼體系，補貼制度也在不斷健全完善。[6]這些補償措施的實施，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設、農(nóng)民收入增加、國家糧食安全保障都起到了重要作用。但就糧食主產(chǎn)區(qū)來說，仍然存在許多難以克服的問題。如農(nóng)資價格上漲較快、農(nóng)民生產(chǎn)成本增加等，這些不但影響種糧積極性，也有可能會傳導到農(nóng)產(chǎn)品價格，對產(chǎn)糧大縣財政獎勵也未能達到政策設計的初衷。2004年以來，國家逐年加大對產(chǎn)區(qū)的補貼，但與糧食主產(chǎn)區(qū)的財政資金巨大需求還有較大的差距；產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)抵御自然災害的能力較弱；適應現(xiàn)代化生產(chǎn)基礎(chǔ)設施建設有待加強，設備設施亟待改善。

在糧食主產(chǎn)區(qū)，承包地簡單化的平均主義分配方式阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展和科技推廣應用；勞動力弱質(zhì)化，“二人轉(zhuǎn)”農(nóng)業(yè)、“老齡化農(nóng)業(yè)”導致了農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)糧食種植成本高、收益低下，社會化服務發(fā)展滯后等問題。隨著對農(nóng)業(yè)補貼資金越來越多，要求糧食主產(chǎn)區(qū)投入的配套資金也就越來越多，造成糧食主產(chǎn)區(qū)的地方財政負擔較重，地方經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展難度加大。

(一)我國糧食補貼制度定位本身缺點

1.糧食直貼政策目標分為直接目標和間接目標，目標定位不清晰。直接目標是增加農(nóng)民收入，具有調(diào)動農(nóng)民種糧積極性的作用；間接目標是確保糧食安全，能促進直接目標的完成。由此而言，這種直接給予農(nóng)民的補貼，有利于農(nóng)民發(fā)揮作為市場主體的作用，更加能調(diào)動他們的種糧積極性。[6]從保障國家糧食責任安全角度來看，具有雙重任務：一是保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)性，給予補貼具有間接性質(zhì)；二是提高全國糧食總的產(chǎn)量，對糧食生產(chǎn)實施補貼，從這個角度看，補貼具有直接性，其補貼的效果是明顯的。種糧農(nóng)民播種糧食，能夠從政府財政中得到補貼，能夠親身感受到政府對糧食生產(chǎn)和農(nóng)民利益的保護，其補貼的政策導向效果非常明確和直接。但是，在補貼政策的實施過程中，往往會出現(xiàn)與國家補貼初衷相悖的事：補貼資金按承包土地面積發(fā)放，與農(nóng)民是否種糧或者生產(chǎn)糧食多少并不直接掛鉤，致使補貼政策效果差，沒有達到糧食補貼目的，有的還起到相反的效果。從增加農(nóng)民收入這個角度來說，其政策的效果非常顯著；而從增加糧食總量、保障糧食安全的目標任務而言，國家補貼政策的效果又具有不確定性。從政策實施結(jié)果來看，補貼制度并不能同時達到農(nóng)民增收和糧食安全供給的雙重目標。

2.糧食補貼在政策層面設計的類型多種多樣，造成政策的實際運行效果差。糧食補貼的類型品種很多，補貼方式不盡相同。在實施過程中，各種補貼會帶來不同的補貼效果，農(nóng)民的受益范圍和程度會有較大的差異性。補貼政策設計目標煩瑣，加大政策的運行成本。各補貼分項設計較多，計算依據(jù)和各地補貼標準也不相同；各地自然條件、氣候存在差異，補貼發(fā)放時間也不統(tǒng)一。比如水稻良種補貼方面，南北氣候差異較大，南方能種三季，北方只能種一季。南方分早、中、晚三季分別計算，每個季節(jié)種植的面積不盡相同，它的補貼依據(jù)是以各個季節(jié)的實際種植面積計算；北方只種一季，只能按照農(nóng)村實際種植面積核算。但現(xiàn)行的糧食補貼計算多數(shù)以過去農(nóng)業(yè)稅計稅植面積為計算補貼依據(jù)，按計稅依據(jù)核準種植面積，在以后實際發(fā)生變化后很難據(jù)實調(diào)整。這樣就加大政策落實成本，且對農(nóng)戶“監(jiān)督卡”難以準確界定和及時發(fā)放到戶，監(jiān)督卡的設計很難保證數(shù)據(jù)不失真。

3.各地補貼標準各異，補貼時間、對象不盡相同。國家糧食補貼資金主要來源于風險基金，由中央財政轉(zhuǎn)移支付資金和地方財政配套劃撥資金組成。各個地區(qū)經(jīng)濟狀況不同，風險基金組成也就各異，當然不存在全國統(tǒng)一的補貼標準。目前，各地通常做法是：根據(jù)各地區(qū)的財政支付能力來確定，財政收入較好的地區(qū)，風險基金高，財政狀況差的地區(qū)，風險基金低。在執(zhí)行過程中，首先要根據(jù)各地財政預算總額，在充分衡量的基礎(chǔ)上來計算補貼總額，再來確定補貼的標準，而不是根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際需要的補貼來計算補貼預算，這樣，就會出現(xiàn)不同地區(qū)由于財政差異性，導致該地區(qū)在直接補貼標準上的差異。在網(wǎng)絡信息化的時代里，補貼標準的差異更易被農(nóng)民獲知，并使其對國家政策產(chǎn)生懷疑，對地方政府產(chǎn)生不信任，從而影響全局工作推進。

4.糧食補貼政策的不連續(xù)、不穩(wěn)定，不利于政策的持久發(fā)揮作用。補貼政策在具體實施中，由于各地具體情況不同，財政狀況好的地區(qū)補貼標準高，發(fā)放及時；財政狀況較差的地區(qū)，補貼標準相對較低，甚至會出現(xiàn)拖欠情況；落實補貼政策時也存在著不到位、不規(guī)范等原因。因此，導致許多農(nóng)民對國家農(nóng)業(yè)補貼政策的預期并不樂觀，有時甚至會出現(xiàn)對政策產(chǎn)生懷疑。作為一項惠農(nóng)、利農(nóng)制度，為保障政策的實施效果，補貼政策應保持政策的統(tǒng)一性、連續(xù)性，補貼政策的穩(wěn)定性和規(guī)范性是保證政策執(zhí)行效果的前提條件。在一個擁有13億人口的大國，只有保持國家糧食補貼政策的連續(xù)、穩(wěn)定和長效，才能真正實現(xiàn)發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、提高糧食產(chǎn)量、增加農(nóng)民收入的目的。

(二)糧食補貼項目不盡合理

1.良種補貼制度政策不完善。良種補貼作為一種專項補貼政策，是國家據(jù)農(nóng)民在當?shù)卣付ǖ攸c購買指定種子數(shù)量獲取補貼補助資金的補貼制度，是鼓勵廣泛播種良種、提高糧食單產(chǎn)、增加農(nóng)民收入的促進機制。然而，在實際運行中，農(nóng)民想購買的良種品種與指定地點提供的品種不盡相同，其根據(jù)自己承包地性質(zhì)購買的品種卻得不到補償。

2.糧食補貼發(fā)放方式不合理。如提高小麥、水稻、玉米產(chǎn)量補貼政策效果并不明顯。按照統(tǒng)計面積發(fā)放的農(nóng)資綜合補貼，在現(xiàn)實中，往往會出現(xiàn)實際種植人和種植面積經(jīng)常發(fā)生變化的情況。有些農(nóng)戶沒種植相應糧食作物，只能享受經(jīng)過折算了的糧食補貼。

3.糧食補貼種類多，實施過程工作成本大。我國現(xiàn)行的糧食補貼制度有：糧食直補、農(nóng)資綜合直補、良種補貼、種糧大戶補貼、小麥高產(chǎn)攻關(guān)補貼、水稻產(chǎn)業(yè)提升補貼及玉米振興計劃補貼等。[7]由于糧食補貼品種和補貼項目多，會造成補貼政策目標的界定不清晰，各種補貼達到結(jié)果不盡相同，農(nóng)民從補貼得到實惠也會大打折扣。同時，由于各地區(qū)補貼標準上存在差異，補貼時間也不盡相同，使補貼政策在執(zhí)行過程中存在較大偏差，使實施補貼的工作成本高。糧食補貼主要對象是主產(chǎn)區(qū)，而主產(chǎn)區(qū)多為經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，這些地區(qū)地方政府財力相對困難，因而糧農(nóng)從政府得到補貼資金有限，對提高農(nóng)民種糧的積極性的作用有限。

4.農(nóng)機補貼促進效果不顯著。目前，我國在農(nóng)機購置方面還存在很多不足，對農(nóng)機購置補貼資金總額來說偏少，補貼的農(nóng)業(yè)機械品種不多，和農(nóng)民購買農(nóng)機需求相比還存在著較大差距。①農(nóng)機購置補貼資金較少、補貼品種單一、標準偏低，對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的促進作用有限。我國現(xiàn)有的農(nóng)機購置的補貼標準是對單臺(套)機械的補貼最高不得超過5萬元，最高補貼額度可達機械購置價格的30%。這一政策的設計初衷是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化率，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，使農(nóng)戶在購置農(nóng)機上得到更多補貼資金。但在我國，幅員遼闊，各地自然條件有很大差異。在南方，丘陵地帶，購置小型機械是有利的，對糧食主產(chǎn)區(qū)的平原地帶，購置大型成套的農(nóng)機設備得到的補貼相對有限，難以有效拉動農(nóng)民購機的積極性。②由于缺乏正確的農(nóng)機引導，地區(qū)間農(nóng)業(yè)機械使用發(fā)展不平衡。在農(nóng)機購置上，農(nóng)民大多有從眾心理，在購置農(nóng)機設備時，由于缺乏有關(guān)農(nóng)機產(chǎn)品的信息、適用范圍、農(nóng)機搭配等相關(guān)知識，對本地區(qū)某種機械的使用量也缺乏了解，別人買什么機械，自己跟著買什么機械，往往會出現(xiàn)有的機械過量，有的缺乏。③農(nóng)機購置補貼資金短缺，結(jié)構(gòu)不合理，短缺與飽和共存。目前，國家投入的農(nóng)機購置補貼資金非常有限，在全國范圍內(nèi)廣泛實行購置補貼是不現(xiàn)實的，只能有選擇地逐漸推進。

四、實現(xiàn)糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償新思路的政策思考

推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是農(nóng)村社會小康建設的必由之路，農(nóng)村小康關(guān)系到全面建成小康社會目標的實現(xiàn)。因此，進一步完善農(nóng)業(yè)補償制度，確保國家糧食安全和農(nóng)民增收的雙重目標實現(xiàn)，加快建成現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代化新農(nóng)村的步伐。強化農(nóng)業(yè)補貼政策的頂層設計，在確保糧食安全基礎(chǔ)上，優(yōu)化糧食品種結(jié)構(gòu)，滿足人們對高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品需求。強化農(nóng)業(yè)補貼政策實施績效管理，提高農(nóng)業(yè)補貼標準，化解農(nóng)業(yè)風險，突破各種制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的制度瓶頸，推動工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支援鄉(xiāng)村，提升農(nóng)業(yè)自我發(fā)展能力，為全面建成小康社會提供保障。

在具體的政策實施中，應穩(wěn)步增加補貼資金總量，每年用于農(nóng)業(yè)補貼增幅應略高于財政收入增幅。用活補貼資金，充分發(fā)揮補貼資金效率，從財政資金支出結(jié)構(gòu)、補貼品種、提高標準、環(huán)節(jié)、對象等方面完善農(nóng)業(yè)補貼政策。

充分發(fā)揮市場機制在配置資源的決定性作用。優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素配置，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素留在或流入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，使從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益等于或高于其他產(chǎn)業(yè)。糧食生產(chǎn)具有準公共產(chǎn)品性質(zhì)，這就需要在尊重市場機制的同時，也要發(fā)揮政府的引導作用，但是這種引導不等同于政府取代市場。政府對農(nóng)業(yè)補貼時，其補貼政策要保持政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性，發(fā)揮政府和市場雙方面作用，變“補血式”補償為“造血式”的內(nèi)生性補償。

(一)加大糧食產(chǎn)區(qū)的“硬投入”和“軟投入”，提高其糧食生產(chǎn)能力

首先，在“硬投入”方面，加大對產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設施建設的資金投入，努力建成一批標準化、高產(chǎn)農(nóng)田，擴大節(jié)水灌溉農(nóng)田面積，強化對中低產(chǎn)農(nóng)田的改造，增強糧食主產(chǎn)區(qū)自我造血功能。在“軟投入”方面，要加大教育、科技的投入，提高農(nóng)民素質(zhì)，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人力資本，強化基本公共服務投入，逐步建立起城鄉(xiāng)一體化服務體系，形成多層次、多渠道、多元化的農(nóng)業(yè)服務格局，充分發(fā)揮廣大農(nóng)業(yè)科技人員和糧農(nóng)的積極性、創(chuàng)造性。增加糧食產(chǎn)量和科技含量水平，變“輸血”為增強糧食主產(chǎn)區(qū)內(nèi)生性持續(xù)發(fā)展造血功能。其次，建立全國統(tǒng)一糧食市場體系，完善糧食市場協(xié)調(diào)機制，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”，強化農(nóng)產(chǎn)品流通。最后，政府宏觀調(diào)控和市場自動調(diào)節(jié)有機結(jié)合，要充分尊重市場規(guī)律，釋放市場活力，發(fā)揮市場在配置資源的決定性作用，同時，要考慮到農(nóng)業(yè)本身具有經(jīng)濟效益低、社會效益高的特點，充分發(fā)揮政府調(diào)控的保障功能，增強產(chǎn)區(qū)內(nèi)生產(chǎn)補償能力，提高其自身造血功能。為此，要科學規(guī)劃，形成糧食生產(chǎn)的“發(fā)展極”，把主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)納入經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈，挖掘產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的糧食生產(chǎn)優(yōu)勢，構(gòu)建產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展新的結(jié)構(gòu)。

(二)建立糧食主產(chǎn)區(qū)糧食補貼的長效機制

1.加大中央財政支持，建立糧食風險基金，降低種糧農(nóng)民風險。風險基金的建立要突出重點，要有選擇性給予幫扶，要充分體現(xiàn)集中財力辦大事的原則。加大對糧食主產(chǎn)區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付力度，提高產(chǎn)區(qū)公共服務能力。在增加補貼總量的同時，轉(zhuǎn)變補貼方式，將補貼的依據(jù)由承包面積補貼改為按糧食總產(chǎn)量、商品量為補貼依據(jù)，提高補貼標準。建立糧食風險基金，使之成為國家進行糧食宏觀調(diào)控的載體，保證國家糧食供給和糧食安全。

2.構(gòu)建糧食補貼資金增減動態(tài)管理機制，完善糧食補貼程序的控制制度。應隨著國家財政收入總額增加，同比擴大國家糧食補貼規(guī)模，建立彈性可塑機制，保證農(nóng)業(yè)補貼合理比例，建立起與農(nóng)資價格變動的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，把成本變動作為一種常規(guī)變量，降低農(nóng)產(chǎn)品作為糧食補貼政策的宏觀目標之一，完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補貼體系，使農(nóng)資價格在合理、可控范圍之內(nèi)，保持農(nóng)資價格的基本穩(wěn)定。

3.加大農(nóng)業(yè)科技投入，建立科技興農(nóng)的長效機制?？茖W技術(shù)是我國糧食生產(chǎn)必然選擇，依靠農(nóng)業(yè)科技巨大的推動力量，提高糧食單產(chǎn)水平，增加總產(chǎn)；提高糧食科技含量水平，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值，增強農(nóng)業(yè)競爭力是保障和提高糧食綜合生產(chǎn)能力的核心。

4.構(gòu)建糧食生產(chǎn)生態(tài)環(huán)境補貼制度，確保糧食的可持續(xù)增長。長期以來，通常只把糧食產(chǎn)出看作農(nóng)業(yè)種植的收益，而忽視了其背后的生態(tài)功能。農(nóng)田屬于連接城市群圈與自然生態(tài)的過渡帶，具有緩沖、隔離作用，它的存在不僅能減緩、隔離城市圈對自然生態(tài)的破壞，更能在一定程度上擴充自然生物的生存空間。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在一定程度上對自然生態(tài)起到了保護作用，城市、工業(yè)應對農(nóng)業(yè)進行補貼。應對城市和工業(yè)收取環(huán)境保護稅，利用這些資金，建立農(nóng)業(yè)生態(tài)補償資金：一方面，加強生態(tài)環(huán)境保護，給環(huán)境保護提供資金補貼，引導地方配套資金補貼投入的方向，使補貼投向可持續(xù)發(fā)展的地方，如實行土地休耕給予補貼、對水資源保護、土地肥力保持、灌溉設施、生物農(nóng)藥及其相關(guān)技術(shù)的支持；另一方面在易受風蝕和水蝕的地區(qū)，政府應通過對基礎(chǔ)設施的資金投入，引導農(nóng)民在保持水土、土壤改良等方面加大投入，努力打造功能多樣、資源節(jié)約、環(huán)境友好的可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

5.農(nóng)業(yè)補貼由“普惠制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩；葜啤?。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、土地流轉(zhuǎn)進程的加快，直接從事種糧的農(nóng)村勞動力在逐年減少，通過土地流轉(zhuǎn)，將土地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素集中到大戶手中，種糧大戶逐漸成為糧食生產(chǎn)的主要力量。因此，糧食補貼政策也要面向種糧大戶，補貼的重點是增加對“核心糧農(nóng)”(種植大戶)的補助，將現(xiàn)行糧食政策由“普惠制”轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蚣Z食種植大戶的“?；葜啤?，提高種糧大戶生產(chǎn)的積極性。

(三)完善對主產(chǎn)區(qū)的獎補機制，著力實施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)

一方面，國家要加大對產(chǎn)糧大縣獎勵規(guī)模投入，不斷優(yōu)化財政資金獎補的支出結(jié)構(gòu)，充分利用國家獎補資金，引導地方財政資金投向，使有限資金投向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務機構(gòu)建設、農(nóng)業(yè)機械化推廣和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)設施建設、土壤改良等方面；另一方面，要正視農(nóng)業(yè)的自然和市場雙重風險，充分利用工農(nóng)業(yè)間的比較效益差異，農(nóng)業(yè)比較效益普遍較低，依據(jù)工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間、糧食主產(chǎn)區(qū)與發(fā)達省份之間碳排量的不同，建立工農(nóng)業(yè)碳交易平臺，實現(xiàn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支援農(nóng)村。

(四)促進土地流轉(zhuǎn)推動糧食的規(guī)模化經(jīng)營

糧食補貼要有利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，使糧食生產(chǎn)實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營。目前，我國糧食生產(chǎn)仍未擺脫小農(nóng)耕作的傳統(tǒng)經(jīng)營模式，大多還是以家庭經(jīng)營為主，規(guī)模小、產(chǎn)量和產(chǎn)出少，抵御自然災害、市場風險能力低。這種生產(chǎn)經(jīng)營方式在改革開放初期，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起到過促進作用，隨著現(xiàn)代化進程的推進，它的弊端也逐漸顯露出來，不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。經(jīng)過土地流轉(zhuǎn)，將農(nóng)戶閑散的耕地租賃過來集中生產(chǎn)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?，解決土地細碎化問題，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高土地收益。隨著我國現(xiàn)代進程的不斷推進，農(nóng)村勞動力成本在不斷上升，農(nóng)民工資性收入也在快速增長。因此，在農(nóng)村的勞動力將日益萎縮，而大量農(nóng)村勞動力從事第一產(chǎn)業(yè)，顯然違背社會發(fā)展規(guī)律。在這種情況下，改變農(nóng)業(yè)補貼方式，將補貼資金直接補貼到專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)村合作社以及股份公司，對發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、有效地促進糧食安全和農(nóng)民增收兩目標的協(xié)同實現(xiàn)具有積極推動作用。

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〔責任編輯：劉 陽〕

2015-06-16

國家社科基金重大項目“堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度研究”(14AZD029)

陳江(1970-)，男，四川南充人，博士研究生，綏化學院教授，從事“三農(nóng)”問題研究。

F062.9；F3

A

1000-8284(2016)10-0121-06