武雨婷

摘 要：近年，公益訴訟制度在立法領(lǐng)域取得長(zhǎng)足進(jìn)步并日趨完善。新修訂的《民事訴訟法》和《環(huán)境保護(hù)法》都針對(duì)公益訴訟作出了相關(guān)的規(guī)定。2014年12月，我國(guó)最高人民法院也針對(duì)公益訴訟在司法實(shí)踐中存在的不足，相繼兩次作出司法解釋，為公益訴訟案件提供了具體可行的操作規(guī)范。此次發(fā)布的兩解釋明確了法院對(duì)公益訴訟案件的管轄權(quán)，同時(shí)落實(shí)了生態(tài)修復(fù)賠償之訴的可行性。公益訴訟制度近年所取得的發(fā)展十分醒目但所存在的不足也不容忽視。

關(guān)鍵詞：公益訴訟制度；完善；2014年最高法院公益訴訟兩解釋

一、2014年12月最高法院通過(guò)的“兩解釋對(duì)公益訴訟制度的完善

作為當(dāng)前法律界的熱點(diǎn)問(wèn)題，公益訴訟在理論和立法進(jìn)程上都發(fā)展的十分迅猛。2013年出臺(tái)的新《民事訴訟法》，2014年3月15日頒布的新《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，2014年4月24日通過(guò)的《環(huán)境保護(hù)法修訂案》中都從各自規(guī)范的領(lǐng)域?qū)嬖V訟提出了新的要求。但不可忽視，上述法律條文對(duì)公益訴訟的規(guī)范都過(guò)于簡(jiǎn)略，并沒(méi)有詳盡的司法操作規(guī)則。有鑒于此，2014年12月最高法院作出兩次司法解釋，以進(jìn)一步完善我國(guó)公益訴訟制度。這兩條司法解釋大大提高了公益訴訟在實(shí)務(wù)領(lǐng)域的可操作性，保障了前文列明的法律條文落實(shí)到訴訟實(shí)踐中。

（一）明確法院的管轄權(quán)

我國(guó)法院管轄權(quán)的一般劃分依據(jù)是地域管轄原則和級(jí)別管轄原則。但公益訴訟根本上維護(hù)的是國(guó)家利益或公共利益，這一根本目的決定了其訴訟客體的特殊性，在司法實(shí)踐中難以根據(jù)地域管轄和級(jí)別管轄的原則確定公益訴訟下法院的管轄權(quán)。例如，在環(huán)境公益訴訟中，被告破壞的環(huán)境是區(qū)域性的，損害的是一定區(qū)域內(nèi)所有居民的利益。然而，這個(gè)區(qū)域與地域管轄上所劃分的區(qū)域往往又是不完全重合的，那么法院管轄權(quán)的歸屬便難以明確。如此，在實(shí)務(wù)中將會(huì)導(dǎo)致管轄混亂，影響司法效率，破壞法律的權(quán)威。針對(duì)這一現(xiàn)象，最高法出臺(tái)解釋（一）第六條第一款以及解釋（二）第285條，對(duì)此作出詳細(xì)規(guī)定。其中包括，第一審環(huán)境民事公益訴訟案件由環(huán)境污染、破壞生態(tài)行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者被告住所地的中級(jí)以上人民法院管轄以及公益訴訟案件由侵權(quán)行為地或者被告住所地中級(jí)人民法院管轄，但法律、司法解釋另有規(guī)定的除外。

（二）確立了生態(tài)修復(fù)賠償之訴

新《環(huán)境保護(hù)法》中明確提出保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則。但是如何做到保護(hù)優(yōu)先，損害擔(dān)責(zé)，新《環(huán)境保護(hù)法》并未提出可踐行的準(zhǔn)則。最高法提出的兩解釋恰好解決了這一問(wèn)題，使得新《環(huán)境保護(hù)法》提出的理論有了實(shí)際施行的具體標(biāo)準(zhǔn)。解釋（一）第二十條、第二十一條都對(duì)生態(tài)修復(fù)賠償之訴有了詳盡的規(guī)定。其中明確指出原告請(qǐng)求恢復(fù)原狀的，人民法院法院可依法判決被告將生態(tài)環(huán)境修復(fù)但損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。無(wú)法完全修復(fù)的，可準(zhǔn)許采用替代性修復(fù)方式。上述法律條文的核心是生態(tài)修復(fù)可能性的最大化，由此體現(xiàn)出環(huán)境保護(hù)法中的環(huán)境利益最大化。

2015年的福建南坪環(huán)境公益訴訟案作為新《環(huán)境保護(hù)法》生效后的首例環(huán)境公益訴訟案件，落實(shí)了最高法兩解釋中的具體規(guī)定，對(duì)日后的生態(tài)修復(fù)賠償之訴有很大的借鑒意義。

二、我國(guó)公益訴訟制度中的不足

我國(guó)的公益訴訟制度近年發(fā)展突飛猛進(jìn)，正如上文所述，新《民事訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》以及最高法院針對(duì)公益訴訟作出的兩解釋都逐步完善了我國(guó)的公益訴訟制度。但不著認(rèn)為我國(guó)的公益訴訟在原告資格的規(guī)定上仍存在明顯的缺陷。理論法學(xué)上，公益訴訟的主體主要包括國(guó)家機(jī)關(guān)、其他社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人。下面就這三種原告主體一一敘述。

首先，論述國(guó)家機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告的情況。新《民事訴訟法》中明確指出，法律規(guī)定的相關(guān)機(jī)關(guān)有權(quán)提起公益訴訟，最高人民法院的兩解釋中也對(duì)此進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)。但哪些才是法律規(guī)定的相關(guān)機(jī)關(guān)呢？對(duì)于這個(gè)問(wèn)題始終沒(méi)有給出明確的答復(fù)，這必然會(huì)導(dǎo)致主體責(zé)任不清等相關(guān)問(wèn)題。當(dāng)國(guó)家利益或公眾利益受到損害，國(guó)家機(jī)關(guān)無(wú)法明確其責(zé)任，到底由誰(shuí)承擔(dān)提起公益訴訟的責(zé)任？對(duì)于原告主體規(guī)定的不明確，可能導(dǎo)致起訴資格的相互爭(zhēng)奪，使得司法效率低下。同時(shí)也有可能會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)之間的相互推諉，沒(méi)有行政主體主動(dòng)維護(hù)公眾利益，提起公益訴訟，這將導(dǎo)致公眾利益損害的進(jìn)一步擴(kuò)大也會(huì)影響司法機(jī)關(guān)和政府的公信力。

其次，社會(huì)團(tuán)體作為原告參與到公益訴訟之中確有其優(yōu)越性，但現(xiàn)有法律未促進(jìn)社會(huì)團(tuán)體發(fā)揮其應(yīng)有的作用，主要表現(xiàn)為法律對(duì)參與到公益訴訟中的其他社會(huì)組織的資質(zhì)要求過(guò)于嚴(yán)格。新《民事訴訟法》第55條中賦予其他社會(huì)組織提起公益訴訟的權(quán)利，其中并沒(méi)有對(duì)參與公益訴訟中的社會(huì)組織的資質(zhì)提出詳盡的要求。但在新出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)法》中就嚴(yán)格的規(guī)定了社會(huì)組織參與到公益訴訟中所應(yīng)當(dāng)具備的資格。此處并沒(méi)有區(qū)分社會(huì)組織所得利益的性質(zhì)，在禁止社會(huì)組織濫用訴權(quán)牟取非法利益的同時(shí)也籠統(tǒng)的禁止了社會(huì)組織在參與訴訟的過(guò)程中獲得合法收益。合法收益竟然也要被禁止，這顯然極不合理。長(zhǎng)此以往，社會(huì)組織將缺少必要的利益驅(qū)動(dòng)力，甚至喪失資金支持，無(wú)法發(fā)揮其在公益訴訟領(lǐng)域的重要作用。

最后，筆者認(rèn)為個(gè)人應(yīng)當(dāng)有資格獨(dú)立提起公益訴訟。理論上，利益的直接相關(guān)人當(dāng)然有權(quán)利參與到訴訟中，由此可得，與案件有直接利益關(guān)系的個(gè)人應(yīng)當(dāng)有提起公益訴訟的權(quán)利。但新《民事訴訟法》中并未將個(gè)人列入公益訴訟的主體之中，也就是說(shuō)如果公民個(gè)人沒(méi)有提起公益訴訟的權(quán)利。若個(gè)人提起公益訴訟，法院將會(huì)以主體不符合起訴條件不予受理。這項(xiàng)規(guī)定顯然是不合理的，公益訴訟是一種特殊的訴訟類型，確實(shí)應(yīng)當(dāng)特殊對(duì)待，但是如果最直接的利害關(guān)系人卻無(wú)法提起訴訟，難免有違法律保護(hù)權(quán)利不受侵犯的初衷。

三、完善我國(guó)公益訴訟制度的建議

前文已對(duì)我國(guó)公益訴訟制度的發(fā)展及現(xiàn)今仍存在的問(wèn)題做出了簡(jiǎn)單的敘述，下面就公益訴訟主體存在的不足，提出三點(diǎn)建議。

第一，明確各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的主體地位。新《民事訴訟法》已明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起公益訴訟。筆者認(rèn)為，相比較于法院對(duì)公益訴訟管轄權(quán)的具體劃分，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于公益訴訟起訴權(quán)的劃分卻十分含糊。立法應(yīng)當(dāng)借鑒法院管轄權(quán)的劃分，明確各級(jí)人民檢察院的起訴權(quán)。

第二，公益訴訟中社會(huì)組織的勝訴獎(jiǎng)勵(lì)制度。新《民事訴訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中都在明確規(guī)定社會(huì)組織是公益訴訟的主體的同時(shí)命令禁止社會(huì)組織在公益訴訟中謀取利益。這無(wú)疑使社會(huì)組織陷入尷尬境地，法律一方面鼓勵(lì)社會(huì)組織提起公益訴訟，另一方面又否定了社會(huì)組織的生存來(lái)源。筆者認(rèn)為，可以采用勝訴獎(jiǎng)勵(lì)制度，折中的解決這個(gè)問(wèn)題。對(duì)于勝訴的社會(huì)組織予以經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)，在不違背現(xiàn)行法律的同時(shí)，保障了社會(huì)組織的利益來(lái)源，極大地調(diào)動(dòng)了社會(huì)組織參與到公益訴訟中的積極性，從側(cè)面推動(dòng)了公益訴訟的發(fā)展。

第三，將個(gè)人納入公益訴訟的主體之中。筆者認(rèn)為，未將個(gè)人納入公益訴訟的主體之中是我國(guó)公益訴訟制度目前最大的弊病。雖然公益訴訟表面上是維護(hù)的是國(guó)家或者公眾利益，但個(gè)人才是最直接的利害關(guān)系者。個(gè)人無(wú)法直接參與到公益訴訟中，這不僅損害了個(gè)人的利益，也不利于公益訴訟的普遍開展。只有讓公眾參與到公益訴訟中，發(fā)揮其監(jiān)督作用，才能最大程度的維護(hù)國(guó)家和公眾利益。唯有這樣，公益訴訟才能真正實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。

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