加拿大哈珀政府北極安全政策評(píng)析

張笑一

加拿大哈珀政府北極安全政策評(píng)析

張笑一

哈珀政府的北極安全戰(zhàn)略旨在維護(hù)加拿大的主權(quán)安全，加強(qiáng)加拿大在北部地區(qū)的治理，限制北極域外國(guó)家參與北極事務(wù)。在該戰(zhàn)略指導(dǎo)下，加拿大政府在軍事與外交兩大層面采取諸多切實(shí)措施。加拿大北極戰(zhàn)略誕生的大背景是北極地區(qū)的全球戰(zhàn)略意義持續(xù)升溫，環(huán)北極國(guó)家的軍備活動(dòng)日漸活躍。從內(nèi)因來看，捍衛(wèi)北極的主權(quán)與安全不僅是哈珀所在保守黨的競(jìng)選策略，也是其所認(rèn)同的歷史使命。哈珀政府的北極安全政策有效提升了加拿大在北極地區(qū)及北極事務(wù)中的硬實(shí)力與影響力。但另一方面，其具體落實(shí)也面臨著政府財(cái)力不足及美國(guó)掣肘等諸多制約因素。

北極 加拿大 哈珀政府 海洋安全

[作者介紹] 張笑一，北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)講師，主要研究領(lǐng)域?yàn)榧幽么笸饨?、中等?qiáng)國(guó)外交、北極問題。

加拿大是北極地區(qū)的區(qū)域大國(guó)，北極事務(wù)在加戰(zhàn)略中占據(jù)重要位置。史蒂芬·哈珀(Stephen Harper)于2006～2015年在加拿大執(zhí)政九年，其政府是加拿大歷史上最重視北極問題、在北極安全方面投入最大的政府。本文擬對(duì)哈珀政府的北極安全戰(zhàn)略及政策進(jìn)行回顧，并對(duì)其成因、效果和制約因素作出初步評(píng)析，以助于進(jìn)一步理解加拿大的北極政策及其走勢(shì)。

一、哈珀政府的北極安全戰(zhàn)略與政策

目前，加拿大在北極地區(qū)占地“約400萬(wàn)平方公里，占加拿大陸地總面積的40%、海岸線總長(zhǎng)的75%，包括94個(gè)大島和北極群島的36469個(gè)小島”。*Ryan Dean, P. Whitney Lackenbauer and Adam Lajeunesse, “Canadian Arctic Defense Policy: A Synthesis of Key Documents, 1970-2013 in Documents on Canadian Arctic Sovereignty and Security”, 2014, pp. 74-77, https://www.sju.ca/CFPF/Publications. (上網(wǎng)時(shí)間：2016年4月4日)與此同時(shí)，其與其他國(guó)家仍存在一些領(lǐng)海、領(lǐng)土爭(zhēng)議。其中，與美國(guó)在波弗特海(Beaufort Sea)海域存在分歧，與丹麥在林肯海(Lincoln Sea)的漢斯島(Hans Island)的歸屬問題存在爭(zhēng)端。尤其是關(guān)于西北通道(Northwest Passages)歸屬問題，加拿大其視為內(nèi)水，而美國(guó)、歐盟等堅(jiān)持其為國(guó)際通道。面對(duì)北極主權(quán)爭(zhēng)議，哈珀政府先后制定了多項(xiàng)有關(guān)加拿大的北極安全戰(zhàn)略，并采取了一些行之有效的具體措施。

首先，加拿大出臺(tái)了一系列有關(guān)北極的戰(zhàn)略文件，系統(tǒng)提出其北極戰(zhàn)略指針。哈珀政府先后出臺(tái)有關(guān)北極主權(quán)與安全的代表性戰(zhàn)略文件有：《加拿大第一防衛(wèi)戰(zhàn)略》(2008年5月)、《加拿大的北方戰(zhàn)略：我們的北方，我們的遺產(chǎn)，我們的未來》(2009年7月)、《加拿大北極外交政策聲明：行使主權(quán)、在國(guó)外倡導(dǎo)加拿大的北方戰(zhàn)略》(2010年8月)。這些戰(zhàn)略文件的核心主題是：維護(hù)加拿大的主權(quán)安全、加強(qiáng)加拿大在北部地區(qū)的治理、限制北極域外國(guó)家參與北極事務(wù)。

一是維護(hù)加拿大的北極主權(quán)安全。在這一問題上，哈珀政府在上任前三年時(shí)間和之后的兩個(gè)任期，在對(duì)北極的安全形勢(shì)和實(shí)現(xiàn)加拿大在北極的主權(quán)安全的途徑方面的認(rèn)識(shí)有很大不同。2008年出臺(tái)的《加拿大第一防衛(wèi)戰(zhàn)略》對(duì)加拿大所處的安全環(huán)境的總體評(píng)價(jià)是：“加拿大處在一個(gè)不穩(wěn)定和不確定的世界中”。*Department of National Defence, “Canada First Defence Strategy”, http://www.forces.gc.ca/en/about/canada-first-defence-strategy.page. (上網(wǎng)時(shí)間：2016年4月3日)同一時(shí)期，這種危機(jī)論調(diào)在哈珀政府的各種講話、報(bào)告中隨處可見。最典型的是，2007年8月，加總理辦公室提出：“在北極主權(quán)問題上的第一原則是不用則廢”，*Ryan Dean, P. Whitney Lackenbauer and Adam Lajeunesse, “Canadian Arctic Defense Policy: A Synthesis of Key Documents, 1970-2013 in Documents on Canadian Arctic Sovereignty and Security”, 2014, pp. 45-46, https://www.sju.ca/CFPF/Publications. (上網(wǎng)時(shí)間：2016年4月4日)即如果不積極捍衛(wèi)北極主權(quán)就會(huì)失去北極主權(quán)。在這一時(shí)期，哈珀政府認(rèn)為實(shí)現(xiàn)加拿大主權(quán)安全的根本途徑是對(duì)加拿大在北極的領(lǐng)土和水域?qū)嵤┛刂疲绕涫沁\(yùn)用軍事手段予以控制?！都幽么蟮谝环佬l(wèi)戰(zhàn)略》指出，“加拿大軍隊(duì)要有實(shí)力控制并且保衛(wèi)加拿大的北極領(lǐng)土?！?Department of National Defence, “Canada First Defence Strategy”, http://www.forces.gc.ca/en/about/canada-first-defence-strategy.page. (上網(wǎng)時(shí)間：2016年4月3日)哈珀總理在第39任議會(huì)第二期會(huì)議開幕式上發(fā)表的“權(quán)杖演說”中也明確表示，維護(hù)加拿大主權(quán)的實(shí)力是加政府重建軍隊(duì)的核心目標(biāo)*Parliament of Canada, “Speech from the Throne to open the second session of the 39th Parliament of Canada”, http://www.parl.gc.ca/HousePublications/Publication.aspx?Doc=1&Mode=1&Parl=39&Pub=Hansard&Ses=2&Language=E. (上網(wǎng)時(shí)間：2016年4月3日)。

而以2009年《北方戰(zhàn)略》的發(fā)布為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，哈珀政府對(duì)北極安全形勢(shì)有新的認(rèn)識(shí)，其基本評(píng)價(jià)是，加拿大在北極的主權(quán)安全并不存在危機(jī)，加拿大與其鄰國(guó)的分歧“被有效管理，對(duì)加拿大的主權(quán)和國(guó)防不構(gòu)成挑戰(zhàn)”。*Minister of Indian Affairs and Northern Development, “Canada’s Northern Strategy: Our North, Our Heritage, Our Future”, http://www.northernstrategy.gc.ca/cns/cns-eng.asp. (上網(wǎng)時(shí)間：2016年4月4日)北極對(duì)于加拿大民族身份的明確顯然有著重要意義，該戰(zhàn)略認(rèn)為，“加拿大遙遠(yuǎn)的北部地區(qū)是加根本組成部分——它是我們的遺產(chǎn)的一部分、我們的未來的一部分、以及我們作為一個(gè)國(guó)家的身份的一部分”*Minister of Indian Affairs and Northern Development, “Canada’s Northern Strategy: Our North, Our Heritage, Our Future”, http://www.northernstrategy.gc.ca/cns/cns-eng.asp. (上網(wǎng)時(shí)間：2016年4月4日)，“行使加拿大北部主權(quán)，如同其他地區(qū)主權(quán)一樣，是我們的北極地區(qū)外交政策的重中之重。”*Department of Foreign Affairs and International Trade, “Statement on Canada’s Arctic Foreign Policy: Exercising Sovereignty and Promoting Canada’s Northern Strategy Abroad”, http://www.international.gc.ca/arctic-arctique/assets/pdfs/canada_arctic_foreign_policy-eng.pdf. (上網(wǎng)時(shí)間：2016年4月3日)與前一時(shí)期不同的是，以國(guó)際法為依據(jù)的外交手段被認(rèn)為比軍事手段更重要。雖然它認(rèn)為增強(qiáng)加拿大在北極的軍事實(shí)力以達(dá)到“北極凍原上更多軍靴、冰川水域中更多戰(zhàn)艦、天空中更敏銳的監(jiān)控眼”*Minister of Indian Affairs and Northern Development, “Canada’s Northern Strategy: Our North, Our Heritage, Our Future”, http://www.northernstrategy.gc.ca/cns/cns-eng.asp. (上網(wǎng)時(shí)間：2016年4月4日)是必要的，但又表示 “加拿大行使主權(quán)體現(xiàn)在日常的有效治理和負(fù)責(zé)任的管理中，……如同加各地區(qū)一樣，要通過法律法規(guī)來行使北極主權(quán)”*Department of Foreign Affairs and International Trade, “Statement on Canada’s Arctic Foreign Policy: Exercising Sovereignty and Promoting Canada’s Northern Strategy Abroad”, http://www.international.gc.ca/arctic-arctique/assets/pdfs/canada_arctic_foreign_policy-eng.pdf. (上網(wǎng)時(shí)間：2016年4月3日)，“合作、外交和國(guó)際法一直是加拿大在北極更為青睞的選擇?！?Minister of Indian Affairs and Northern Development, “Canada’s Northern Strategy: Our North, Our Heritage, Our Future”, http://www.northernstrategy.gc.ca/cns/cns-eng.asp. (上網(wǎng)時(shí)間：2016年4月4日)

二是加強(qiáng)加拿大在北極地區(qū)的治理。哈珀政府上任后逐步認(rèn)識(shí)到，加拿大行使主權(quán)的根本保障是“保持北極地區(qū)的強(qiáng)大影響力，提高地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力”*Minister of Indian Affairs and Northern Development, “Canada’s Northern Strategy: Our North, Our Heritage, Our Future”, http://www.northernstrategy.gc.ca/cns/cns-eng.asp. (上網(wǎng)時(shí)間：2016年4月4日)，而這種影響力的來源則是對(duì)北部地區(qū)的有效治理。2009年的《北方戰(zhàn)略》提出，要將“促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展” 、“ 保護(hù)環(huán)境遺產(chǎn)” 、“ 發(fā)展完善北方管理”與“行使北極主權(quán)”并列為加拿大北極戰(zhàn)略的四大支柱。由于北極治理的議題往往超越國(guó)界，哈珀政府強(qiáng)調(diào)要與北極各鄰國(guó)展開合作、開展有效的區(qū)域治理?！侗狈綉?zhàn)略》重申“北極理事會(huì)”在管理北極事務(wù)中的中心地位，以及《聯(lián)合國(guó)海洋法》作為處理北冰洋相關(guān)事務(wù)的法律框架。2010年《加拿大北極外交政策聲明》提到了各種極地問題，如應(yīng)急反應(yīng)、搜救、有組織犯罪、非法販毒、非法販賣人口，以及與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的工作如北極科研、環(huán)保等，表達(dá)了加拿大積極努力的態(tài)度，并強(qiáng)調(diào)了與其他北極國(guó)家合作的意愿和重要性：加拿大“將會(huì)與北極理事會(huì)中其他北極國(guó)家共同合作，與五個(gè)北冰洋沿岸國(guó)家協(xié)商解決北冰洋相關(guān)問題，維護(hù)北極重要合作伙伴關(guān)系尤其是與美國(guó)的雙邊關(guān)系”。

三是限制北極域外國(guó)家參與北極事務(wù)。加拿大政府注意到，“世界越來越多地將注意力投向北方，一些距離這一區(qū)域很遠(yuǎn)的國(guó)家也希望扮演角色，在有些時(shí)候甚至質(zhì)疑北極的治理”*Department of Foreign Affairs and International Trade, “Statement on Canada’s Arctic Foreign Policy: Exercising Sovereignty and Promoting Canada’s Northern Strategy Abroad”, http://www.international.gc.ca/arctic-arctique/assets/pdfs/canada_arctic_foreign_policy-eng.pdf. (上網(wǎng)時(shí)間：2016年4月3日)，《加拿大北極外交政策聲明》對(duì)北極域外國(guó)家參與北極事務(wù)持懷疑態(tài)度，宣稱“雖然很多國(guó)家的確可能對(duì)發(fā)展北極做出貢獻(xiàn)，但加拿大堅(jiān)決反對(duì)北極需要全新的治理結(jié)構(gòu)或法律框架這一前提，同時(shí)反對(duì)北極國(guó)家由于北極地區(qū)的根本性變化而無法恰當(dāng)?shù)毓芾順O地領(lǐng)土這種看法?！?Department of Foreign Affairs and International Trade, “Statement on Canada’s Arctic Foreign Policy: Exercising Sovereignty and Promoting Canada’s Northern Strategy Abroad”, http://www.international.gc.ca/arctic-arctique/assets/pdfs/canada_arctic_foreign_policy-eng.pdf. (上網(wǎng)時(shí)間：2016年4月3日)其措辭堅(jiān)決溢于言表，昭示了加拿大突出北極國(guó)家的主導(dǎo)作用、限制域外國(guó)家參與北極事務(wù)的基本立場(chǎng)。

其次，哈珀政府采取了一系列維護(hù)北極安全的具體政策，并根據(jù)其北極安全戰(zhàn)略，制定了一系列軍事舉措。哈珀是歷任加拿大總理當(dāng)中最舍得在北極地區(qū)進(jìn)行軍費(fèi)投入的一位，其北極軍事措施涵蓋了軍事裝備、基礎(chǔ)設(shè)施、軍隊(duì)后備力量、規(guī)制等各個(gè)方面。

在軍事裝備方面，哈珀政府宣布斥資30億加元建成6～8艘北極近海巡邏(AOPS)，另外再投入43億加元用于船艇建成后25年以上的運(yùn)行費(fèi)用。該巡邏艦?zāi)軌蛴谕ê郊竟?jié)在首年冰區(qū)域(當(dāng)年結(jié)冰當(dāng)年融化的冰層)持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，巡邏加整個(gè)“西北航道”；同時(shí)能夠在加拿大北部、西部、東部海岸的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行全年巡邏。哈珀還宣布投資7.2億加元建造加拿大海岸警衛(wèi)艦隊(duì)有史以來規(guī)模最大、實(shí)力最強(qiáng)的破冰船。*Minister of Indian Affairs and Northern Development, “Canada’s Northern Strategy: Our North, Our Heritage, Our Future”, http://www.northernstrategy.gc.ca/cns/cns-eng.asp. (上網(wǎng)時(shí)間：2016年4月4日)該船以已故總理約翰·喬治·迪芬貝克(John G. Diefenbaker)命名，用于替代已服役40年的破冰船“圣勞倫特”號(hào)(St. Laurent)。為了發(fā)展加拿大在北極地區(qū)的監(jiān)視能力，“極地厄普西隆” 衛(wèi)星監(jiān)視計(jì)劃(Polar Epsilon)和“國(guó)防天基廣域監(jiān)視和支持項(xiàng)目”通過2號(hào)雷達(dá)衛(wèi)星(RADARSAT II)提升加拿大軍隊(duì)監(jiān)測(cè)加拿大及其海洋邊界的能力。*Minister of Indian Affairs and Northern Development, “Canada’s Northern Strategy: Our North, Our Heritage, Our Future”, http://www.northernstrategy.gc.ca/cns/cns-eng.asp. (上網(wǎng)時(shí)間：2016年4月4日)加拿大軍方同時(shí)通過有人駕駛的飛機(jī)和無人機(jī)增加其在北極地區(qū)的監(jiān)視能力，通過由陸地和水下傳感器構(gòu)成的“北方監(jiān)視”(Northern Watch)系統(tǒng)來偵查通過西北通道的船只。*Rob Huebert, Heather Exner-Pirot, Adam Lajeunesse and Jay Gullege, “Climate Change & International Security: The Arctic as a Bellwether”, Center for Climate and Energy Solutions, May 2012, p. 28, http://www.c2es.org/publications/climate-change-international-arctic-security. (上網(wǎng)時(shí)間：2016年4月4日)

在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，哈珀政府投資1億加元在巴芬島(Baffin Island)北端位于努納武特(Nunavut)的納尼斯維克(Nanisivik)鎮(zhèn)建造一個(gè)深水港。該深水港處于西北通道的戰(zhàn)略要地，具有深水停泊和加油設(shè)施，使加拿大軍隊(duì)和加拿大海岸護(hù)衛(wèi)隊(duì)船舶不依靠油輪就得到加油補(bǔ)給，不僅能夠大大擴(kuò)展加拿大海軍在北極地區(qū)的活動(dòng)范圍，還具備重要的民用功能。另一個(gè)項(xiàng)目是在努那武特的剛毅灣(Resolute Bay)建立軍事訓(xùn)練中心，可進(jìn)行全年訓(xùn)練，幫助士兵適應(yīng)北極惡劣的氣候條件。

在軍隊(duì)后備力量建設(shè)方面，哈珀總理還宣布每年增加1200萬(wàn)加元用于擴(kuò)大加拿大游騎兵(Canadian Rangers)規(guī)模，在現(xiàn)有4100名游騎兵的基礎(chǔ)上再增加900人，同時(shí)加快其現(xiàn)代化發(fā)展，將其編入后備軍隊(duì)伍，并參與加拿大北部偏遠(yuǎn)沿海地區(qū)的搜救工作。*Rob Huebert, Heather Exner-Pirot, Adam Lajeunesse and Jay Gullege, “Climate Change & International Security: The Arctic as a Bellwether”, Center for Climate and Energy Solutions, May 2012, p. 28, http://www.c2es.org/publications/climate-change-international-arctic-security. (上網(wǎng)時(shí)間：2016年4月4日)

在規(guī)制方面，加拿大漁業(yè)與海洋部宣布，要求通過加屬北極水域的境外船只對(duì)加拿大政府進(jìn)行報(bào)告的“北方報(bào)告體系”(NORDREG)自2010年7月1日起由自愿遵守更變?yōu)閺?qiáng)制執(zhí)行。自1977年《北極水域污染防治法》正式執(zhí)行以來，加拿大由于不具備強(qiáng)制執(zhí)行的能力，僅僅是鼓勵(lì)過往船只向加拿大政府通報(bào)其在加屬北極水域的通行情況并遵守加拿大關(guān)于污染防治的規(guī)定。哈珀政府于2009年修訂《北極水域污染防治法》，將執(zhí)法區(qū)域由100海里延伸到200海里，并宣布強(qiáng)制實(shí)施加拿大從上世紀(jì)70年代就開始主張的北極水域主權(quán)。

另外，為加強(qiáng)北極地區(qū)的安全防御，加政府也建立了各相關(guān)部門間的合作機(jī)制。加軍方通過與聯(lián)邦政府其他部門和機(jī)構(gòu)的合作開展相關(guān)工作，其中“北極熊計(jì)劃”(Operation NANOOK)定期巡邏北極地區(qū)，作為北美防空司令部(NORAD)監(jiān)測(cè)的組成部分，并維護(hù)位于世界上最北端的永久居住地阿勒特的軍事基地的信號(hào)情報(bào)接收設(shè)施。加拿大“國(guó)防研究與發(fā)展計(jì)劃”(Defence Research and Development Canada)以目前“北部觀察技術(shù)示范項(xiàng)目”(Northern Watch Technology Demonstration Project)為基礎(chǔ)，繼續(xù)尋求成本效益更好的北極監(jiān)測(cè)系統(tǒng)方案。*Minister of Indian Affairs and Northern Development, “Canada’s Northern Strategy: Our North, Our Heritage, Our Future”, http://www.northernstrategy.gc.ca/cns/cns-eng.asp. (上網(wǎng)時(shí)間：2016年4月4日)

再次，外交上凸顯加對(duì)北極地區(qū)的主權(quán)地位。由于北極地區(qū)特殊的生態(tài)環(huán)境，搜救、環(huán)保、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)往往需要環(huán)北極國(guó)家聯(lián)合應(yīng)對(duì)，這給了有著悠久的“多邊主義”外交傳統(tǒng)的加拿大發(fā)揮作為的空間。加拿大曾一手締造了“北極理事會(huì)”，哈珀政府則致力于增強(qiáng)該機(jī)制在北極治理中的核心作用，并創(chuàng)立新的區(qū)域性組織以應(yīng)對(duì)新的議題，一方面加強(qiáng)對(duì)北極地區(qū)的區(qū)域治理，另一方面對(duì)域外國(guó)家的參與予以限制。

哈珀政府執(zhí)政時(shí)期，“北極理事會(huì)”通過了兩份具有法律效力的文件：《北極?？账丫群献鲄f(xié)定》和《北極海洋油污防御與反應(yīng)合作協(xié)定》。作為北極理事會(huì)搜救合作行動(dòng)專案組成員國(guó)，加拿大積極推動(dòng)《北極?？账丫群献鲄f(xié)定》的醞釀和簽署。該協(xié)定于2013年1月正式生效，成為北極理事會(huì)框架下簽署的首份法律文件，通過法律約束使得北極地區(qū)的搜救任務(wù)得以保障，也促進(jìn)了加拿大提高自身的搜救能力。該協(xié)定的生成對(duì)北極地區(qū)增強(qiáng)軍事互信，開展軍事合作也起了鋪墊作用。2013年5月，加拿大成為北極理事會(huì)輪值主席國(guó)，又推動(dòng)北極八國(guó)簽署了北極理事會(huì)框架下第二份具有法律約束力的文件《北極海洋油污防御與反應(yīng)合作協(xié)定》，對(duì)國(guó)家管轄范圍外的北極地區(qū)的石油污染的反應(yīng)措施做出了具體規(guī)定，包括監(jiān)控，互相告知泄漏情況，尋求幫助等。*Arctic Council, “Agreement on Cooperation on Marine Oil Pollution Preparedness and Response in the Arctic”, http://www.arctic-council.org/index.php/en/our-work/agreements. (上網(wǎng)時(shí)間：2016年5月1日)

哈珀時(shí)期的加拿大在北極治理領(lǐng)域的另一重大舉措是推動(dòng)成立了“北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)”(Arctic Economic Forum)。加拿大以及整個(gè)北極地區(qū)的原住民群體的貧窮落后帶來了一系列其他的安全問題，然而北極地區(qū)的經(jīng)濟(jì)安全與環(huán)境安全、社區(qū)安全等相互交織，開發(fā)北極資源、發(fā)展北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)需要與保護(hù)北極地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境、保護(hù)原住民生活方式和文化相結(jié)合。在此背景下，加拿大推動(dòng)成立了北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)，涉及的領(lǐng)域包括基礎(chǔ)設(shè)施(海上運(yùn)輸、通信、信息技術(shù)、航空)、能源(石油、天然氣、可再生資源)、采礦、旅游、漁業(yè)、人力資源投資等。*“Arctic Economic Council”, http://arcticeconomiccouncil.com/wp-content/uploads/2015/01/AEC-Backgrounder.pdf . (上網(wǎng)時(shí)間：2016年5月1日)

對(duì)于非北極國(guó)家參與北極事務(wù)的限制幾乎是北極國(guó)家的一致立場(chǎng)。早在2008年5月，加拿大、美國(guó)、俄羅斯、丹麥、挪威五國(guó)發(fā)表的《伊盧利薩特宣言》*“Ilulissat Declaration”, May 2008, http://www.oceanlaw.org/downloads/arctic/Ilulissat_Declaration.pdf . (上網(wǎng)時(shí)間：2016年4月4日)(Ilulissat Declaration)中就對(duì)這一立場(chǎng)有所表露。2011年5月，北極理事會(huì)發(fā)布的《北極高官報(bào)告》*“Senior Arctic Officials Report to Ministers”, Nuuk, Greenland, May 2011, www.arctic-council.org. (上網(wǎng)時(shí)間：2016年6月1日)頒布了所謂的“努克標(biāo)準(zhǔn)”，對(duì)非北極國(guó)家成為北極理事會(huì)觀察員的提出了苛刻的要求，從制度上對(duì)非北極國(guó)家參與北極事務(wù)進(jìn)行限制。

二、哈珀北極安全政策的成因

哈珀政府對(duì)北極地區(qū)的空前重視有著深刻的環(huán)境因素和內(nèi)在動(dòng)因。首先，北極地區(qū)潛在的巨大經(jīng)濟(jì)利益是哈珀北極安全政策出臺(tái)的大背景。一方面，隨著氣候變暖，西北通道通航可能性大大增加。西北航道將大大縮短亞洲到歐洲和美國(guó)位于大西洋各港口的時(shí)間，它比通過巴拿馬運(yùn)河的行程短8000公里，而且巴拿馬運(yùn)河目前只能允許7萬(wàn)噸的船只通過，而西北通道至少可以承載12萬(wàn)噸的船只。*Rob Huebert, “Climate Change and Canadian Sovereignty in the Northwest Passage”, Isuma: Canadian Journal of Policy Research, Vol. 2, No. 4, Winter 2001.另一方面，北極地區(qū)可能蘊(yùn)藏著900億桶石油、幾千萬(wàn)億立方英尺天然氣、鐵礦石和鉆石等礦藏，還具備發(fā)展?jié)O業(yè)和旅游業(yè)的巨大潛能。*Franklyn Griffiths, Rob Huebert and P. Whitney Lackenbauer, Canada and the Changing Arctic: Sovereignty, Security, and Stewardship, Ontario, Wilfrid Laurier University Press, 2011, pp. 146-147.

其次，在此背景下，北極周邊各國(guó)對(duì)潛在的經(jīng)濟(jì)利益之爭(zhēng)未雨綢繆，紛紛厲兵秣馬，致使環(huán)北極地區(qū)出現(xiàn)“軍事化”的局面。*此部分編譯自以下內(nèi)容：“Finding 4: Remilitarization of the Arctic”, in Rob Huebert, Heather Exner-Pirot, Adam Lajeunesse and Jay Gullege, Climate Change & International Security: The Arctic as a Bellwether, Center for Climate and Energy Solutions, May 2012, pp. 18-21, http://www.c2es.org/publications/climate-change-international-arctic-security. (上網(wǎng)時(shí)間：2016年4月4日)這種形勢(shì)客觀上刺激哈珀政府積極加強(qiáng)北極地區(qū)的安全。 從俄羅斯方面看，其“2007～2015年武器裝備計(jì)劃”(the 2007-2015 Russian State Armament Programme)強(qiáng)調(diào)重建其北方海軍實(shí)力。有資料表明，俄已建成1艘新型核導(dǎo)彈運(yùn)載潛艇，還有2艘正在建設(shè)中。俄羅斯也與法國(guó)政府達(dá)成協(xié)議，擬購(gòu)買至少4艘兩棲攻擊艦(協(xié)議因?yàn)蹩颂m危機(jī)未能執(zhí)行)。俄羅斯還恢復(fù)了北極駐軍， 2007年8月，俄羅斯重新啟動(dòng)遠(yuǎn)程轟炸機(jī)巡邏，同年恢復(fù)了海軍水面作戰(zhàn)部隊(duì)的北部巡邏。2009年，俄一批潛艇(包括快速攻擊核潛艇和核導(dǎo)彈運(yùn)載潛艇)航行到北極附近海域，并試發(fā)多枚彈道導(dǎo)彈。而美國(guó)從未完全中斷其北極地區(qū)的軍事活動(dòng)，不斷在北極地區(qū)部署核動(dòng)力潛艇。美方的兩個(gè)反彈道導(dǎo)彈攔截導(dǎo)彈基地之一就部署在阿拉斯加，該基地同時(shí)部署了三個(gè)防空戰(zhàn)斗機(jī)航翼軍團(tuán)。2009年美國(guó)在北極至少部署了3艘潛艇，其中包括首次使用的一艘最新型弗吉尼亞級(jí)攻擊型核潛艇。美國(guó)2009年1月公布其國(guó)家北極政策(National Arctic Policy)，北極安全成為其中第一要?jiǎng)?wù)。2009年10月，美國(guó)海軍發(fā)布名為海軍北極路線圖(The Navy Arctic Roadmap)的戰(zhàn)略報(bào)告，呼吁美國(guó)加強(qiáng)北極地區(qū)的軍事力量。

除俄美以外，北極其他國(guó)家也紛紛增加了對(duì)北極地區(qū)的軍事投入。自20世紀(jì)90年代一直到21世紀(jì)，挪威建設(shè)了5艘護(hù)衛(wèi)艦，配備了美國(guó)“宙斯盾”作戰(zhàn)系統(tǒng)。挪威還建設(shè)了一批強(qiáng)大的導(dǎo)彈巡邏艇。2008年11月，挪威空軍宣布計(jì)劃收購(gòu)48架F-35聯(lián)合攻擊戰(zhàn)斗機(jī)。近期挪威宣布將重新裝備其現(xiàn)有陸軍部隊(duì)之一，打造成北極部隊(duì)。瑞典和芬蘭不是北約成員國(guó)，但參與了其“和平伙伴關(guān)系計(jì)劃”，并于2009年6月參與了代號(hào)為“忠誠(chéng)之箭”的北約軍事演習(xí)。瑞典還建成了一批新型快速導(dǎo)彈巡邏艇。芬蘭目前也正在購(gòu)買新型戰(zhàn)斗機(jī)，并強(qiáng)化了國(guó)家防空系統(tǒng)。從20世紀(jì)80年代起，丹麥開始更新大部分水面艦艇，逐漸實(shí)現(xiàn)海軍現(xiàn)代化。20世紀(jì)90年代初期，丹麥建了4艘護(hù)衛(wèi)艦、3艘規(guī)模較小的護(hù)衛(wèi)艦正在建設(shè)中。2008～2009年間，丹麥另2艘具備破冰能力的巡邏艦投入服役。繞北極地區(qū)國(guó)家對(duì)北極的戰(zhàn)略角逐對(duì)加形成戰(zhàn)略壓力與挑戰(zhàn)，使其對(duì)北極主權(quán)的危機(jī)感與緊迫感加深。

再次，哈珀總理對(duì)北極尤其是北極安全問題的重視也有著深刻的內(nèi)在原因。對(duì)北極主權(quán)的宣示是哈珀保守黨競(jìng)選的需要。加拿大人對(duì)于“北方”有著強(qiáng)烈的民族認(rèn)同，正像加拿大國(guó)歌里唱得那樣，加拿大人認(rèn)為自己是一個(gè)強(qiáng)大而自由的真正的“北方國(guó)度”。對(duì)哈珀政黨內(nèi)部幕僚和高參的采訪及其未曾公布的競(jìng)選綱領(lǐng)顯示，哈珀領(lǐng)導(dǎo)的保守黨競(jìng)選的核心是把保守黨定位成一個(gè)“以特殊方式代表加拿大主權(quán)”的政黨， “通過自主防衛(wèi)能力、未來(北極地區(qū))經(jīng)濟(jì)潛力、和對(duì)北緯60度以北的人民需求的認(rèn)同來代表加拿大的愛國(guó)主義”，“對(duì)于非政策專家來說，就像多數(shù)選民那樣，彰顯大眾都很關(guān)心的捍衛(wèi)主權(quán)、加上一點(diǎn)兒經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)外加社會(huì)福利，是一個(gè)理想的組合?！?Kirsten Sztain, Politics versus Policy: The Role of Northern Politics and Foreign Policy in the 2006 Conservative Election Campaign, MA Thesis of University of Calgary, January 2011, pp. 67-68.這一競(jìng)選定位成為哈珀的保守黨以少數(shù)黨身份在2006年大選中擊敗長(zhǎng)期雄踞加拿大政壇的自由黨的重要原因。

同時(shí)，哈珀領(lǐng)導(dǎo)的保守黨對(duì)于捍衛(wèi)加拿大在北極地區(qū)主權(quán)和安全懷有一種的使命感。早在競(jìng)選期間，哈珀就明確表示：“你不能用旗幟、廉價(jià)的競(jìng)選辭令或者廣告活動(dòng)來捍衛(wèi)國(guó)家主權(quán)。你需要陸地上的軍事力量、海上的軍艦和合適的監(jiān)控。這將是保守黨的路徑?！?Stephen Harper, Speech, Winnipeg, December 22， 2005.2007年2月23日，成功當(dāng)選的哈珀總理又表示：“希望多年以后，加拿大的北極主權(quán)—軍事的以及其他方面的，會(huì)成為本屆政府的主要遺產(chǎn)?！?Kathleen Harris, “Laying Claim to Canada’s Internal Waters”, Toronto Sun, February 23 ，2007.由此立場(chǎng)出發(fā)，哈珀政府在任期間積極踐行其競(jìng)選承諾。

三、哈珀北極安全政策的成效和制約因素

哈珀政府各種安全措施增強(qiáng)了加拿大在北極地區(qū)的硬實(shí)力，提高了加拿大在北極問題上的國(guó)際威望，并且使得北方安全的觀念更加深入人心。然而，在各種因素的制約下，哈珀政府的北極安全政策并未能獲得更大收效。

一方面，應(yīng)當(dāng)充分肯定，哈珀政府的北極政策取得了很大成功。一是對(duì)加拿大在北極地區(qū)的安全防御實(shí)力作了及時(shí)的補(bǔ)充。歷史上加拿大各屆政府在北極安全問題上大都是“雷聲大、雨點(diǎn)小”，雖對(duì)于質(zhì)疑加北極主權(quán)的聲音都會(huì)嚴(yán)正抗議，發(fā)表各種聲明，甚至宣布各種軍備計(jì)劃，但對(duì)于需要花錢的項(xiàng)目往往都不了了之。其結(jié)果就是加拿大在北極地區(qū)的安防力量部署一再滑坡。2004年，在加拿大代號(hào)為“獨(dú)角鯨”的北極地區(qū)全面軍事演習(xí)中，直升機(jī)無法起飛、士兵失蹤、游騎兵無法執(zhí)行巡邏。*“加拿大部隊(duì)北極圈內(nèi)展開‘獨(dú)角鯨’軍事演習(xí)”，http://news.xinhuanet.com/mil/2004-09/14/content_1979098.htm. (上網(wǎng)時(shí)間：2016年5月1日)由此可見，哈珀在北極地區(qū)軍事裝備、基礎(chǔ)設(shè)施、安防力量建設(shè)等方面的投入都可謂是“及時(shí)雨”。

二是為加拿大贏得了國(guó)際聲望，擴(kuò)大了加拿大在北極地區(qū)的影響力。加拿大適時(shí)推動(dòng)北極理事會(huì)兩份法律文件《北極?？账丫群献鲄f(xié)定》和《北極海洋油污防御與反應(yīng)合作協(xié)定》的簽署以及“北極經(jīng)濟(jì)理事會(huì)”的成立。加拿大也是北極各國(guó)政府間往來的有力組織者。2010年3月29日，加拿大外長(zhǎng)坎農(nóng)邀請(qǐng)北冰洋五國(guó)外長(zhǎng)在魁北克省切爾西市召開北冰洋沿岸五國(guó)部長(zhǎng)會(huì)議。*“Canada to Host Ministerial Meeting of Arctic Ocean Coastal States in Chelsea, Quebec”, February 4, 2010, http://www.uarctic.org/news/2010/2/canada-to-host-ministerial-meeting-of-arctic-ocean-coastal-states-(march-29th,-2010)-in-chelsea,-quebec/. (上網(wǎng)時(shí)間：2016年5月1日)2012年4月，加拿大國(guó)防參謀長(zhǎng)納丁澤克上將(Walt Natynczyk)邀請(qǐng)北極八國(guó)軍方領(lǐng)導(dǎo)人首次齊聚加拿大紐芬蘭和拉布拉多省古斯灣(Goose Bay)軍事基地，就北極地區(qū)安全問題展開討論。*“Military Leaders from Arctic Countries to Meet in Canada”, Nunatsiaq News, April 4， 2012,http://www.nunatsiaqonline.ca/stories/article/65674military_leaders_from_arctic_countries_to_meet_in_canada/. (上網(wǎng)時(shí)間：2016年5月1日)納丁澤克會(huì)后發(fā)表聲明稱，北冰洋沿岸國(guó)家軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)人首次聚會(huì)的意義重大，為增進(jìn)相互了解與溝通、建立合作關(guān)系、共同應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)提供了難得的機(jī)會(huì)。”*“Arctic Emergency Response Tops Goose Bay Defense Talks”, Nunatsiaq News, 14 April 2012, http://www.nunatsiaqonline.ca/stories/article/65674arctic_emergency_response_measures_top_goose_bay_defence_talks/. (上網(wǎng)時(shí)間：2016年5月1日)

三是大幅度提升了加拿大民眾對(duì)北極問題的關(guān)注度和認(rèn)知。加拿大2013年大陸架劃定報(bào)告的提交就是在國(guó)內(nèi)民眾的大力關(guān)注下推動(dòng)完成的。*Adam Chapnick, “A Diplomatic Counter-revolution”, International Journal, Vol. 67, No. 1, Winter 2011-12, p. 144.加拿大在此問題上一拖再拖，致使各界對(duì)加拿大能否如期提交報(bào)告深表?yè)?dān)憂。哈珀政府對(duì)北極問題作了大力宣傳，使得民眾了解到了這項(xiàng)工作的緊迫性，并直接推動(dòng)了加拿大政府采取更加積極的行動(dòng)并最終導(dǎo)致報(bào)告按時(shí)提交。在更深層次上，“哈珀用他在位的時(shí)間堅(jiān)定地將加拿大的民族身份由一個(gè)維護(hù)和平的國(guó)家向一個(gè)專注于安全和實(shí)力的國(guó)家轉(zhuǎn)變?！?Mieke Coppes, Victoria Herrman, “First Past the Pole: Harper, Trudeau, and Canada’s Arctic Values”, The Arctic Institute Center for Circumpolar Security Studies, 30 October 2015, http://www.thearcticinstitute.org/2015/10/first-past-the-pole.html. (上網(wǎng)時(shí)間：2016年5月1日)哈珀高調(diào)強(qiáng)硬的北極安全政策制造了大量的媒體頭條，新版的加拿大50元鈔票背面印上了“阿蒙森號(hào)”破冰船的圖案，哈珀每年訪問北極地區(qū)，他站在北緯66度背對(duì)北極冰川若有所思地看著遠(yuǎn)方的“現(xiàn)代開拓者”的形象被加媒體廣泛轉(zhuǎn)載。哈珀政府在北極問題上對(duì)加拿大民眾的教育作用，為加拿大政府應(yīng)對(duì)和處理北極問題奠定了民眾基礎(chǔ)。

但另一方面，哈珀政府的北極安全政策推進(jìn)總體乏力，說得多，做得少；提議多，落實(shí)少。第一，加拿大國(guó)力有限，面對(duì)大額軍費(fèi)開支力不從心。以最受矚目的破冰船項(xiàng)目為例。2008年4月，哈珀政府宣布建造一艘耗資7.2億加元的破冰船，預(yù)計(jì)在2017年建成。時(shí)隔4年，2012年2月，哈珀政府才與STX加拿大海洋公司簽訂950萬(wàn)加元的設(shè)計(jì)修建新破冰船的合同。而由于破冰船計(jì)劃跟加拿大海軍聯(lián)合支援艦計(jì)劃撞期，哈珀總理選擇了優(yōu)先建造海軍聯(lián)合支援艦，從而將破冰船建成的日期推遲到了2021年。破冰船“圣勞倫特”號(hào)于1969年投入使用，原本應(yīng)于2000年退役，而因?yàn)樾枰诜?，哈珀政府?jì)劃再投資5500萬(wàn)加元用于該艦的第三次重大維修。有國(guó)際觀察家認(rèn)為，加拿大的破冰船計(jì)劃遙遙無期了。*Michael Byers, “Why Canada’s Search for an Icebreaker Is an Arctic Embarrassment”, The Globe and Mail, 21 January 2014, http://www.theglobeandmail.com/news/national/the-north/why-canadas-search-for-an-icebreaker-is-an-arctic-embarrassment/article16425755. (上網(wǎng)時(shí)間：2016年5月1日)

第二，一些政策存在不切實(shí)際之處。比如，哈珀政府最初計(jì)劃為加拿大海軍建造具有戰(zhàn)斗能力的軍用破冰船，但軍用功能造價(jià)極高且實(shí)際用處不大、更重要的是海軍并沒有駕駛破冰船的人員儲(chǔ)備，經(jīng)多方強(qiáng)烈呼吁才改為為加拿大海岸警衛(wèi)隊(duì)建造民用破冰船。*Standing Committee on Fisheries and Oceans, “The Coast Guard in Canada’s Arctic”, http://www.parl.gc.ca/content/sen/committee/392/fish/rep/rep04jun08-e.pdf. (上網(wǎng)時(shí)間：2016年5月1日)哈珀政府?dāng)M將加拿大游騎兵擴(kuò)大到5000人的計(jì)劃也被指無法實(shí)現(xiàn)。*Franklyn Griffiths, Rob Huebert and P. Whitney Lackenbauer, Canada and the Changing Arctic: Sovereignty, Security, and Stewardship, Ontario, Wilfrid Laurier University Press, 2011, pp. 99-101.另外，軍隊(duì)在加拿大北極安全中的作用也被夸大了，實(shí)際上加拿大軍隊(duì)在面臨很多安全問題時(shí)所起的都是輔助作用。在遇到恐怖襲擊時(shí)由加拿大皇家騎警或者加拿大公共安全與應(yīng)急準(zhǔn)備部起主導(dǎo)作用；在導(dǎo)引核動(dòng)力船只時(shí)由加拿大皇家騎警起主導(dǎo)作用；在巡邏時(shí)由漁業(yè)與海洋部起主導(dǎo)作用。*LCol S. W. Moore, “Defending Canadian Arctic Sovereignty: An Examination of Prime Minister Harper’s Arctic Initiatives”, Toronto, Canadian Forces College, 2007, pp. 20-21.

第三，美國(guó)對(duì)加拿大在北極地區(qū)政策構(gòu)成極大的掣肘。雖然在歷史上，美國(guó)支持加拿大對(duì)北極地區(qū)的領(lǐng)土主權(quán)，但卻不支持加拿大將“西北通道”作為加拿大的內(nèi)水，原因是擔(dān)心此舉會(huì)被作為先例，成為世界其他海峽(如霍爾木茲海峽、馬六甲海峽)的沿岸國(guó)控制相關(guān)海峽的法律依據(jù)，從而妨害了美國(guó)在全球海域的自由通行。美國(guó)在這一點(diǎn)上不妥協(xié)態(tài)度堅(jiān)決。哈珀政府?dāng)M采取一系列措施加強(qiáng)對(duì)“西北通道”的控制，包括部署巡邏艇、監(jiān)控設(shè)備，強(qiáng)制實(shí)施“北方報(bào)告體系”等。然而這些對(duì)美國(guó)不構(gòu)成任何威懾力。假如加拿大堅(jiān)持強(qiáng)硬立場(chǎng)，將可能產(chǎn)生三方面對(duì)其不利的后果。一是美國(guó)可能置若罔聞，加拿大自取其辱；二是如果加拿大的舉動(dòng)破壞了美國(guó)的利益，比如加公布美國(guó)在北極地區(qū)潛艇活動(dòng)的信息，則可能破壞加美盟友關(guān)系；三是假如美國(guó)將加拿大的主權(quán)要求提交國(guó)際法庭等仲裁機(jī)構(gòu)，這將對(duì)加拿大本就并不堅(jiān)固的北極主權(quán)法律基礎(chǔ)構(gòu)成威脅。*根據(jù)以下文章相關(guān)觀點(diǎn)整理。Adam Lajeunesse, “The Northwest Passage in Canadian Policy: An Approach for the 21st Century”, International Journal, Vol. 63, No.4, Autumn 2008, pp.1037-1052.所以當(dāng)加拿大的主權(quán)要求超過美國(guó)所能認(rèn)可的限度時(shí)，往往遭遇挫折?！?/p>

(責(zé)任編輯：吳興佐)