日本高等教育市場(chǎng)化改革探析

傅帥雄

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日本高等教育市場(chǎng)化改革探析

傅帥雄

在歐美高等教育改革的大背景下，日本同樣面臨著政府財(cái)政緊縮，以及社會(huì)需求的擴(kuò)大與多樣化等問題。此外，日本普遍較低的生育率，使得教育適齡人口減少，這不僅激化了私立大學(xué)間的競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)在高等教育市場(chǎng)供給過剩的現(xiàn)狀下，政府的調(diào)控能力被逐步削弱。在此情況下，如何通過政策導(dǎo)向，以推動(dòng)高等教育市場(chǎng)化改革就顯得尤為關(guān)鍵。本文將立足于日本大學(xué)的改革發(fā)展，通過對(duì)高等教育市場(chǎng)化的探討與分析，考察其存在的問題、取得的成效以及今后的發(fā)展方向，為我國(guó)的高等教育市場(chǎng)化提供有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

高等教育；市場(chǎng)化改革；評(píng)估制度

自進(jìn)入20世紀(jì)70年代以來，全球范圍內(nèi)掀起了公共教育改革的浪潮，高等教育作為其重要的改革領(lǐng)域受到社會(huì)的廣泛關(guān)注。隨著福利國(guó)家對(duì)高等教育扶持力度的削弱，市場(chǎng)機(jī)制的影響逐步擴(kuò)大。1990年代始，歐美等國(guó)的高等教育呈現(xiàn)出顯著的市場(chǎng)化傾向。在此背景下，日本逐步開始了對(duì)高等教育市場(chǎng)化的探索與嘗試。以下，將立足于日本大學(xué)的改革發(fā)展，通過對(duì)高等教育市場(chǎng)化的探討與分析，考察其存在的問題、取得的成效以及今后的發(fā)展方向，為我國(guó)的高等教育市場(chǎng)化提供有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一、日本大學(xué)的改革發(fā)展

(一)高等教育的市場(chǎng)化進(jìn)程

長(zhǎng)期以來，日本的高等教育作為政府組織管理體系中極為重要的一環(huán)，一直處于政府強(qiáng)有力的宏觀控制之中。[1]因此，其高等教育的市場(chǎng)化主要表現(xiàn)為規(guī)制緩和以及增強(qiáng)大學(xué)自律性等兩個(gè)方面，并在此基礎(chǔ)上，嘗試營(yíng)造一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境氛圍。

盡管在20世紀(jì)70年代后期，日本政府就已積極推動(dòng)教育形態(tài)的多樣化，以及教育結(jié)構(gòu)的多元化發(fā)展，但是未能取得真正成效。直至1987年，政府通過設(shè)置大學(xué)審議委員會(huì)，并于1990年開始逐步推動(dòng)以規(guī)制緩和為中心的高等教育改革。隨著日本少子化傾向的日益加劇，政府通過對(duì)大學(xué)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整①，從而使大學(xué)在教育領(lǐng)域的自律性得以大幅提升。此外，伴隨著教育的大眾化進(jìn)程加快，市場(chǎng)化將是高等教育改革的必由之路，而少子化傾向及大學(xué)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整成為了有效的助推劑。[2]

1998年，日本大學(xué)審議委員會(huì)公布了《關(guān)于21世紀(jì)的大學(xué)以及今后改革的策略》報(bào)告，進(jìn)一步明確了以“市場(chǎng)化”和“自由競(jìng)爭(zhēng)”為核心的高等教育改革方向。2001年，日本政府將社會(huì)教育領(lǐng)域作為其改革的重點(diǎn)，而大學(xué)改革成為政府整體最重要的課題之一。在此宏觀導(dǎo)向下，同年6月，日本文部科學(xué)省出臺(tái)了《大學(xué)(國(guó)立大學(xué))結(jié)構(gòu)改革方針》，明確提出了國(guó)立大學(xué)法人化、第三方評(píng)估以及建設(shè)世界最高水平大學(xué)等改革的目標(biāo)。同時(shí)，在國(guó)家層面，政府施行了新公共管理(New Public Management：NPM)的改革，即由事前的規(guī)制向事后的監(jiān)督管理轉(zhuǎn)變[3]。這一系列的舉措為日本高等教育的市場(chǎng)化改革提供了有力的保障。

以上述政府的政策方針為基礎(chǔ)，在2002年至2004年期間，一方面，修改后的大學(xué)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)立大學(xué)法人化等制度逐步被予以實(shí)施；另一方面，通過規(guī)制緩和等措施，教育領(lǐng)域向社會(huì)全面開放，并于2003年開始允許具備相應(yīng)條件的企業(yè)開辦學(xué)校。

如上所述，進(jìn)入21世紀(jì)以來，日本的大學(xué)改革快速發(fā)展，同時(shí)也全面促進(jìn)了對(duì)戰(zhàn)后日本高等教育制度的重新審視[4]。

(二)教育質(zhì)量保障制度的構(gòu)建

隨著日本政府規(guī)制的全面緩和，高等教育市場(chǎng)化改革面臨了一個(gè)重要問題，即是如何確保教育服務(wù)的質(zhì)量[5]。與日本一樣，確保教育服務(wù)質(zhì)量已成為世界各國(guó)在制定高等教育政策中共同的重要課題[6]。早在20世紀(jì)80年代，世界各國(guó)逐步開始設(shè)置大學(xué)評(píng)估等教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)，并于1991年成立了國(guó)際高等教育質(zhì)量保障組織(International Network of Quality Assurance Agencies in Higher Ed-ucation：INQAAHE)。截至1991年末，OECD(Organization for Economic Co-operation and Development)國(guó)家基本上都相應(yīng)設(shè)置了教育質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)[7]。此外，歐洲也于1999年成立了歐州高等教育質(zhì)量保障組織(ENQA)。由此可見，在高等教育市場(chǎng)化改革進(jìn)程中，如何確保教育服務(wù)質(zhì)量至關(guān)重要。

對(duì)于日本而言，“大學(xué)評(píng)估”的概念自1972年被引入，并于1983年被明確為大學(xué)改革中的一項(xiàng)重要課題。[8][9]隨著1992年大學(xué)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范化調(diào)整，同時(shí)還要求大學(xué)推動(dòng)實(shí)施“自我評(píng)估”，在此基礎(chǔ)上，日本的大學(xué)評(píng)估制度初步形成。但是，多數(shù)大學(xué)的自我評(píng)估僅局限于形式上，未能在改善研究活動(dòng)及組織運(yùn)營(yíng)中取得成效。為此，在1999年大學(xué)被賦予了“自我評(píng)估”以及評(píng)估結(jié)果公開的義務(wù)。

此外，政府逐漸意識(shí)到自我評(píng)估制度本身欠缺透明性和客觀性，并不能充分保障教育服務(wù)質(zhì)量，而如何實(shí)施第三方評(píng)估，以及構(gòu)建多元的評(píng)估體系就顯得尤為關(guān)鍵。在經(jīng)過多方討論后，最終于2004年正式開始實(shí)施以第三方評(píng)估為核心的認(rèn)證評(píng)估制度。

至此，以大學(xué)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)立大學(xué)法人化以及認(rèn)證評(píng)估制度為核心的日本高等教育市場(chǎng)化制度體系基本形成。

二、日本高等教育市場(chǎng)化的作用與影響

對(duì)于日本高等教育而言，市場(chǎng)化的影響主要體現(xiàn)為教育課程的多樣化、營(yíng)利大學(xué)的出現(xiàn)、競(jìng)爭(zhēng)性資金的增加以及產(chǎn)學(xué)研協(xié)作的擴(kuò)大等多個(gè)方面。其中，國(guó)家層面規(guī)制緩和的作用不容忽視。但是，在新自由主義思潮下的規(guī)制改革，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體發(fā)展帶來了諸多的副作用[10]。同樣，其在高等教育領(lǐng)域也有所體現(xiàn)，并且在規(guī)制改革后呈現(xiàn)日益顯著的傾向。

(一)大學(xué)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范化調(diào)整與大學(xué)教育

1991年對(duì)大學(xué)設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范化調(diào)整，其目的主要是為了應(yīng)對(duì)學(xué)術(shù)研究及社會(huì)的需求，通過編制實(shí)施具有特色的課程體系，從而充實(shí)大學(xué)整體的教育內(nèi)容，并培養(yǎng)適應(yīng)社會(huì)需求的優(yōu)秀人才。[11]規(guī)范化調(diào)整后，在教學(xué)課程多樣化、課程時(shí)間安排以及網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用等方面取得了一定成效。但是，與此同時(shí)，出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的兩極分化，即專業(yè)教育的發(fā)展與普通教育的衰退。在2002年中央教育審議委員會(huì)公布的《新時(shí)代下的普通教育發(fā)展》報(bào)告中，明確指出了規(guī)范化調(diào)整后普通教育存在的問題。例如，任意縮減課程、偏重專業(yè)教育以及責(zé)任不明確等。

此外，在專業(yè)學(xué)位授予方面，也出現(xiàn)專業(yè)名稱不明確，以及社會(huì)適用程度較低等問題。從國(guó)際上來看，隨著博洛尼亞進(jìn)程(Bologna Process)以及《歐洲地區(qū)高等教育資格承認(rèn)公約》(簡(jiǎn)稱《里茲本公約》)的實(shí)施，學(xué)位的適用性問題成為國(guó)際上共同的重要課題。截至目前，在日本的專業(yè)學(xué)位中，僅學(xué)士學(xué)位就有600余種，并且其中60%以上具有唯一性，即僅適用于學(xué)位授予學(xué)校。由此可見，專業(yè)名稱、內(nèi)容的不明確，以及國(guó)際的適用性問題較為突出。

(二)辦學(xué)主體的擴(kuò)展：營(yíng)利性大學(xué)的出現(xiàn)

在日本《學(xué)校教育法》中規(guī)定，原則上辦學(xué)主體被局限于國(guó)家、地方公共團(tuán)體以及學(xué)校法人。而在2003年頒布的《結(jié)構(gòu)改革特別區(qū)域法》中規(guī)定，作為特例，可根據(jù)區(qū)域內(nèi)的實(shí)際情況，允許具備必要條件的企業(yè)公司辦學(xué)，從事教育和研究。在這里需要特別指出的是，日本文部科學(xué)省認(rèn)為在學(xué)校的公共性與企業(yè)公司的利益導(dǎo)向間存在根本性的矛盾，并基于確保教育穩(wěn)定以及可持續(xù)性的視角，對(duì)企業(yè)公司辦學(xué)表示強(qiáng)烈反對(duì)。盡管最終該法仍被付之于實(shí)施，但文部科學(xué)省的觀點(diǎn)具有一定的代表性。

與一般大學(xué)不同，企業(yè)大學(xué)在教育內(nèi)容、授課形式及方法等方面具有較為顯著的特質(zhì)，且受到了一定的好評(píng)。但是，與文部科學(xué)省同樣，在教育界也出現(xiàn)了不同的意見，其主要包括以下四點(diǎn)：一是企業(yè)大學(xué)在一定程度上脫離了教育法中對(duì)學(xué)校公共性的規(guī)定；二是經(jīng)營(yíng)者或投資者對(duì)教育的過多干涉；三是學(xué)校經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)薄弱；四是對(duì)于教育質(zhì)量的擔(dān)心。而從實(shí)際情況來看，也在一定程度上驗(yàn)證了上述兩者的不同意見。通過文部科學(xué)省的調(diào)查顯示，大部分企業(yè)學(xué)校沒有達(dá)到辦學(xué)條件，專門教師不足且辦學(xué)場(chǎng)所多為租賃，學(xué)校經(jīng)營(yíng)存在較大隱患。此外，由于生源不足，企業(yè)大學(xué)赤字經(jīng)營(yíng)，甚至關(guān)閉的情況屢見不鮮。在此形勢(shì)下，社會(huì)各界對(duì)企業(yè)大學(xué)的期待急速地降低。

(三)第三方評(píng)估制度與教育質(zhì)量保障

隨著政府由事前規(guī)制向事后監(jiān)督管理的政策轉(zhuǎn)變，事后評(píng)估成為決定大學(xué)發(fā)展的重要依據(jù)。自2004年評(píng)估制度實(shí)施以來，原則上各大學(xué)每7年接受一次綜合評(píng)估，在此基礎(chǔ)上，國(guó)立大學(xué)還需要每年接受國(guó)立大學(xué)法人評(píng)估委員會(huì)的評(píng)估。評(píng)估制度與大學(xué)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)作為日本高等教育發(fā)展的兩大基本制度，在一定程度決定了市場(chǎng)化改革的方向。

為了改善學(xué)校教育與研究的現(xiàn)狀，第三方評(píng)估被寄予了較大的期望。特別是對(duì)于確保高等教育質(zhì)量而言，第三方評(píng)估制度被認(rèn)為是唯一且有效的政策措施。盡管第三方評(píng)估作為事后監(jiān)督管理的重要一環(huán)，對(duì)被評(píng)估對(duì)象發(fā)揮了約束的作用，但其在制度設(shè)計(jì)上與政府的宏觀控制(事前規(guī)制)密切相關(guān)。

而另一方面，第三方評(píng)估與自我評(píng)估具有內(nèi)外一體的特點(diǎn)，并在一定程度上促進(jìn)了自我評(píng)估的實(shí)施。Becher和Kogan(1992)指出自我評(píng)估的重要性，他們認(rèn)為自我評(píng)估是對(duì)大學(xué)組織內(nèi)部的活動(dòng)和價(jià)值進(jìn)行評(píng)價(jià)，而第三方評(píng)估由于欠缺對(duì)高等教育體系的充分認(rèn)識(shí)，僅基于外部標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估并不能完全對(duì)大學(xué)組織做出正確的評(píng)價(jià)。[12]此外，從歐洲教育質(zhì)量保障組織(ENQA)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)來看，其主要包括以自我評(píng)估為中心的內(nèi)部質(zhì)量保障(Internal Quality Assurance)，以及以第三方評(píng)估為中心的外部質(zhì)量保障(External Quality Assurance)。同時(shí)，作為教育質(zhì)量保障的基本原則，強(qiáng)調(diào)了各大學(xué)在自我評(píng)估中自律與責(zé)任的重要性。[13]

如上所述，自日本引入自我評(píng)估制度以來，多局限于形式上，未能在改善教育研究中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。因此，在宏觀政策層面，相對(duì)側(cè)重于第三方評(píng)估的傾向較為明顯。

(四)國(guó)立大學(xué)法人化與評(píng)估制度

國(guó)立大學(xué)法人化是以發(fā)揮各國(guó)立大學(xué)特性為出發(fā)點(diǎn)，在制度設(shè)計(jì)上，采用了獨(dú)立行政法人制度②的框架，使國(guó)立大學(xué)在制定發(fā)展規(guī)劃、學(xué)校運(yùn)營(yíng)以及預(yù)算使用等方面擁有較強(qiáng)的自主性，但同時(shí)也被賦予了運(yùn)營(yíng)評(píng)估及情報(bào)公開等義務(wù)。

自日本國(guó)立大學(xué)法人化后，大學(xué)在擁有人事權(quán)的同時(shí)，也在一定程度上解除了以往政府對(duì)經(jīng)費(fèi)使用以及產(chǎn)學(xué)研協(xié)作等方面的束縛。但是，大學(xué)法人與行政法人制度本身仍處于政府組織體系的框架下，未能從真正意義上擺脫政府的宏觀控制，政府在賦予其較強(qiáng)自主性的同時(shí)，從運(yùn)營(yíng)績(jī)效及教育研究成果等方面加強(qiáng)了監(jiān)督管理，并通過評(píng)估來決定國(guó)立大學(xué)教育經(jīng)費(fèi)的分配。

而關(guān)于國(guó)立大學(xué)的評(píng)估，在2004年實(shí)施法人化制度的同時(shí)，并沒有一個(gè)明確的制度設(shè)計(jì)，為各大學(xué)的運(yùn)營(yíng)帶來了一定困難。直至2006年，政府頒布了一系列的政策方針，從而使國(guó)立大學(xué)評(píng)估制度逐步健全完善。其內(nèi)容主要包括，一是制定發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)，并需要獲得文部科學(xué)省的批準(zhǔn)；二是在規(guī)劃期間，需提交每年度的實(shí)施情況報(bào)告；三是政府根據(jù)實(shí)施情況報(bào)告進(jìn)行評(píng)估，并結(jié)合規(guī)劃和目標(biāo)制定相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算。但是，在具體的實(shí)施過程中，政府力圖財(cái)政縮減的政策傾向較為突出，同時(shí)制度中存在評(píng)估方法及指標(biāo)不明確、教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算的制定以及分配規(guī)則不透明等諸多問題，從而使國(guó)立大學(xué)的評(píng)估未能有效地發(fā)揮作用。

三、日本高等教育市場(chǎng)化的現(xiàn)狀及今后的重點(diǎn)

(一)高等教育市場(chǎng)化的現(xiàn)狀

在歐美高等教育改革的大背景下，日本同樣面臨著政府財(cái)政緊縮，以及社會(huì)需求的擴(kuò)大與多樣化等問題。此外，日本嚴(yán)重的少子化傾向，使得教育適齡人口減少，這不僅激化了私立大學(xué)間的競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)在高等教育市場(chǎng)供給過剩的現(xiàn)狀下，政府的調(diào)控能力被逐步削弱。在此情況下，如何通過政策導(dǎo)向，以推動(dòng)高等教育市場(chǎng)化改革就顯得尤為關(guān)鍵。

首先，從教育來看，2004年日本國(guó)立大學(xué)的法人化成為一個(gè)顯著的特征。國(guó)立大學(xué)從政府組織中剝離，在組織管理及財(cái)政等方面被賦予較強(qiáng)的自主性，市場(chǎng)的參與能力得到了極大的提升。另一方面，政府按照一定的比例，削減了對(duì)國(guó)立大學(xué)法人的教育經(jīng)費(fèi)投入，但是同時(shí)賦予了國(guó)立大學(xué)法人制定學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利。近年來，國(guó)立大學(xué)的學(xué)費(fèi)上漲正是這一政策的充分體現(xiàn)。此外，國(guó)立大學(xué)的學(xué)費(fèi)上漲也給私立大學(xué)帶來了重大的影響，并使其面臨著巨大的市場(chǎng)壓力。

其次，從研究市場(chǎng)來看，競(jìng)爭(zhēng)性資金逐漸增加。此外，日本科學(xué)技術(shù)委員會(huì)針對(duì)政府教育經(jīng)費(fèi)的使用問題進(jìn)行了研究與討論，嘗試將對(duì)國(guó)立大學(xué)、私立大學(xué)等的常規(guī)性經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦?jìng)爭(zhēng)性的研究資金。同時(shí)，各大學(xué)通過設(shè)置知識(shí)產(chǎn)權(quán)及產(chǎn)學(xué)研相關(guān)部門，切實(shí)推動(dòng)研究成果的應(yīng)用與推廣，以及產(chǎn)學(xué)研的聯(lián)動(dòng)協(xié)作。

最后，從資金市場(chǎng)來看，自2000年開始，日本大學(xué)發(fā)行債券得到許可，眾多大學(xué)通過這一方式獲取資金，并根據(jù)社會(huì)需求積極地進(jìn)行職業(yè)學(xué)院創(chuàng)辦等的探索與實(shí)踐。部分國(guó)立大學(xué)也通過PFI等方式獲取資金。從整體來看，日本高等教育對(duì)民間資本市場(chǎng)的依存度日益增加。

日本的高等教育以1993年大學(xué)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范化調(diào)整為契機(jī)，在文部科學(xué)省等政府機(jī)構(gòu)的多方協(xié)作下，市場(chǎng)化改革逐步得以推動(dòng)實(shí)施。在市場(chǎng)化的進(jìn)程中，隨著開放企業(yè)辦學(xué)、評(píng)估制度以及國(guó)立大學(xué)法人化等措施的逐步實(shí)施，一方面日本大學(xué)的自主性得以大幅增強(qiáng)，而另一方面，在政府層面的宏觀控制由以往的直接控制向間接控制轉(zhuǎn)變。作為教育質(zhì)量保障的責(zé)任機(jī)構(gòu)，日本文部科學(xué)省一直強(qiáng)調(diào)國(guó)家在高等教育中的責(zé)任與義務(wù)，并探索實(shí)現(xiàn)自我責(zé)任與市場(chǎng)理念的融合，通過實(shí)施自我評(píng)估和第三方評(píng)估結(jié)合的政策措施，嘗試為確保高等教育質(zhì)量提供有力保障。這在一定程度上妨礙了以自由競(jìng)爭(zhēng)為核心的高等教育市場(chǎng)化改革。此外，部分學(xué)者認(rèn)為僅憑借市場(chǎng)化改革不能有效地提升教育質(zhì)量，大學(xué)的多樣化將使日本高等教育陷入無秩序的發(fā)展，并嚴(yán)重影響日本大學(xué)整體在國(guó)際上的信用度。

(二)今后的重點(diǎn)： 對(duì)日本高等教育制度的重新審視

由于日本政府內(nèi)部的觀點(diǎn)不統(tǒng)一，高等教育市場(chǎng)化改革未能得以深入推進(jìn)，并陷入規(guī)制緩和與控制強(qiáng)化的矛盾之中。

一方面，第三方評(píng)估制度的實(shí)施、以規(guī)劃目標(biāo)為中心的政策導(dǎo)向，以及以績(jī)效評(píng)估為依據(jù)的教育經(jīng)費(fèi)分配，直接導(dǎo)致了政府在宏觀控制方面的強(qiáng)化，從而給大學(xué)的教育研究活動(dòng)帶來了一定的制約。例如，在評(píng)估過程中，大學(xué)需要投入莫大的人力、物力和時(shí)間成本，一定程度上降低了教育研究的效率和質(zhì)量。另一方面，隨著政府在宏觀控制方面的強(qiáng)化，同時(shí)也必將帶動(dòng)新自由主義和新公共管理(NPM)思潮下對(duì)市場(chǎng)化改革的深入推進(jìn)。但是，從現(xiàn)實(shí)情況來看，通過規(guī)制緩和強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，并不能提升日本整體的教育研究水平。例如，智利和新西蘭等國(guó)實(shí)施的教育完全自由化，未能有效地改善教育研究質(zhì)量[14][15]。特別是智利，自1980年代實(shí)施教育完全自由化后，在1990年代教育研究質(zhì)量呈現(xiàn)大幅的下降趨勢(shì)。[16]

此外，在高等教育領(lǐng)域，完全的競(jìng)爭(zhēng)將帶動(dòng)教育研究的多樣化發(fā)展，但同時(shí)也阻礙了對(duì)市場(chǎng)適用度較低的專業(yè)研究領(lǐng)域的發(fā)展。例如，Lee和Bowen(1971)通過對(duì)美國(guó)多校區(qū)管理模式的研究，指出競(jìng)爭(zhēng)的擴(kuò)大將促使大學(xué)間相互模仿，為了確保教育研究的多樣化發(fā)展，應(yīng)積極地制定相應(yīng)的政策。[17]而在英國(guó)自1980年始推動(dòng)的新自由主義改革中，競(jìng)爭(zhēng)性的教育經(jīng)費(fèi)分配制度所帶來的并不是大學(xué)間的差異性，而是同質(zhì)性。

在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下，競(jìng)爭(zhēng)者間應(yīng)擁有同等或相近的基礎(chǔ)條件，換而言之，不對(duì)等條件下的競(jìng)爭(zhēng)不能發(fā)揮其應(yīng)有的競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)。Shattock(2003)的研究指出，在英國(guó)實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)性政策后，位列前列的各大學(xué)排名沒有發(fā)生變化。[18]就日本而言，在國(guó)立大學(xué)法人化制度實(shí)施后，不對(duì)等條件下的競(jìng)爭(zhēng)問題日益凸顯，所增加的競(jìng)爭(zhēng)性教育經(jīng)費(fèi)基本上均集中投入于國(guó)立大學(xué)。

對(duì)于教育研究的評(píng)估而言，被量化的指標(biāo)體系不可或缺。但是，從實(shí)際情況來看，對(duì)大學(xué)教育研究績(jī)效的量化相對(duì)比較困難。吉田(2007)指出，美國(guó)以州立大學(xué)的績(jī)效評(píng)估來決定經(jīng)費(fèi)分配的州數(shù)量逐漸較少，而通過公開績(jī)效評(píng)估結(jié)果，從而督促州立大學(xué)自我改善并提交績(jī)效報(bào)告(performance reporting)，以此來決定經(jīng)費(fèi)分配的州政府逐漸增多。[19]

由于高等教育具有顯著的公共性特質(zhì)，新公共管理(NPM)的模式為大學(xué)帶來變革的同時(shí)，也產(chǎn)生了諸多的問題。首先，NPM的管理模式側(cè)重于績(jī)效評(píng)估的結(jié)果，而忽略了將來發(fā)展的可能性。其次，面對(duì)大學(xué)間相互模仿的傾向，缺乏確保教育多樣化的政策措施。最后，隨著大學(xué)自主性、自律性的擴(kuò)大，受益的主要為大學(xué)的經(jīng)營(yíng)部門，而教師的自由受到一定的制約。對(duì)于大學(xué)經(jīng)營(yíng)部門而言，專業(yè)化的戰(zhàn)略規(guī)劃及經(jīng)營(yíng)固然不可或缺，但是其中存在過度干涉的傾向，因此，從學(xué)術(shù)自由的視角，仍需要有力的政策措施保障。這里需要指出的是，自1990年代開始推動(dòng)新公共管理(NPM)改革的OECD諸國(guó)，進(jìn)入21世紀(jì)以來，在以競(jìng)爭(zhēng)性資金為主的研究經(jīng)費(fèi)分配方式上，產(chǎn)生了諸多的問題。其主要有以下幾點(diǎn)：一是競(jìng)爭(zhēng)性資金雖然在短期內(nèi)促進(jìn)了研究成果的形成，但從長(zhǎng)期來看，對(duì)研究的創(chuàng)新發(fā)展產(chǎn)生了阻礙；二是為了回避高風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)劃目標(biāo)，從而導(dǎo)致研究的同質(zhì)化傾向較為突出；三是降低了研究創(chuàng)新的可能性。[20]

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，在歐美高等教育改革的大背景下，日本同樣面臨著政府財(cái)政緊縮，以及社會(huì)需求的擴(kuò)大與多樣化等問題。此外，日本嚴(yán)重的少子化傾向，使得教育適齡人口減少，這不僅激化了私立大學(xué)間的競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)在高等教育市場(chǎng)供給過剩的現(xiàn)狀下，政府的調(diào)控能力被逐步削弱。自1990年代始，日本在以規(guī)制緩和為核心的結(jié)構(gòu)改革及新公共管理的框架下，逐步推動(dòng)了高等教育的市場(chǎng)化改革。但是，在具體的實(shí)施過程中，陷入了規(guī)制緩和與控制強(qiáng)化的矛盾之中，從而引發(fā)了諸多的問題。為了應(yīng)對(duì)社會(huì)需求的變化，高等教育的市場(chǎng)化改革是必由之路，而市場(chǎng)化所帶來的副作用也不可忽視。如何有效地增強(qiáng)大學(xué)的自律性，并確保競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制運(yùn)行尤為關(guān)鍵。這將是今后日本高等教育市場(chǎng)化改革迫切需要解決的重要課題。

注釋:

①在大學(xué)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整中，日本政府取消了對(duì)各大學(xué)專業(yè)、課程設(shè)置等方面的宏觀控制，而由大學(xué)根據(jù)自身實(shí)際情況以及社會(huì)需求進(jìn)行設(shè)置。

②國(guó)立大學(xué)法人與獨(dú)立行政法人均為日本國(guó)家行政組織外部化的一種形態(tài)，由國(guó)家預(yù)算提供經(jīng)費(fèi)，但保持較強(qiáng)獨(dú)立性。

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[20]OECD. Tertiary Education for the Knowledge Society[R]. OECD Publishing, Paris,2008：36.

(責(zé)任編輯 陳志萍)

2016-03-29

傅帥雄，北京大學(xué)光華管理學(xué)院助理研究員，博士。(北京/100871)