政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對

劉寅　陶瑜　彭龍

[摘要]地方政府融資平臺(tái)存在法律風(fēng)險(xiǎn)，且平臺(tái)建立、運(yùn)行中存在各種不規(guī)范行為，導(dǎo)致了平臺(tái)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)管缺位、項(xiàng)目營利性差、債務(wù)期限長、地方政府償債能力弱等風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)在完善現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對地方政府融資平臺(tái)的事前、事中、事后監(jiān)管，推進(jìn)融資平臺(tái)的市場化進(jìn)程，對不同營利性的項(xiàng)目進(jìn)行分類管理，改革官員的考核機(jī)制，拓寬平臺(tái)融資渠道，改革土地財(cái)政模式，提高地方政府的償債能力。

[關(guān)鍵詞]地方政府融資平臺(tái) 風(fēng)險(xiǎn)

[作者簡介]劉寅（1986-），吉林省吉林市人，北京郵電大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士研究生，研究方向：影子銀行、企業(yè)融資、金融理論；陶瑜（1987-），河南民權(quán)人，北京郵電大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士研究生，研究方向：證券市場；金融理論；彭龍（1964-），安徽蕪湖人，北京郵電大學(xué)兼職教授，北京外國語大學(xué)校長，博士生導(dǎo)師，研究方向：衍生定價(jià)理論、金融理論等。

一、地方政府融資平臺(tái)的基本狀況

地方政府融資平臺(tái)的產(chǎn)生，是我國一系列財(cái)政改革以及法律規(guī)定限制的結(jié)果。1994年分稅制改革以來，地方政府的財(cái)力減弱，但卻需要承擔(dān)大量的公共財(cái)政支出，造成大量的地方政府的財(cái)政赤字（見圖1）；與此同時(shí)，舊的《預(yù)算法》禁止地方政府舉債；而《擔(dān)保法》又禁止地方政府進(jìn)行擔(dān)保。在這種情況下，地方政府融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生。為應(yīng)對2008年的金融危機(jī)，中央政府推出了4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，其中大部分資金與地方政府相配套，融資缺口如此之大客觀上也造成了地方政府融資平臺(tái)的迅猛發(fā)展。

地方政府融資平臺(tái)新增債務(wù)量自2009年至2014年（尤其是2012～2014三年）一直呈現(xiàn)較陜增長，由于國家政策的調(diào)整，2015年的新增債務(wù)量大幅下降。與此同時(shí)，未償還的債務(wù)總量呈逐年遞增的趨勢。

二、地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)

1.平臺(tái)本身的法律風(fēng)險(xiǎn)

目前針對我國地方政府融資平臺(tái)的專門法律仍處于缺失狀態(tài)，造成地方政府融資需求無法得到法制化保障、對融資行為缺乏有效約束、對違規(guī)融資沒有必要的懲罰機(jī)制和手段。

從我國地方政府融資平臺(tái)的建立過程以及背景可以看出，平臺(tái)本身存在嚴(yán)重的法律風(fēng)險(xiǎn)?！稉?dān)保法》明令禁止地方政府向融資平臺(tái)一類的機(jī)構(gòu)提供擔(dān)保，但是在實(shí)際操作過程中，為了順利獲得銀行貸款，各級(jí)政府通常會(huì)以人民代表大會(huì)決議的方式將平臺(tái)融資的還款付息計(jì)劃納人財(cái)政預(yù)算，且將財(cái)政收入或者補(bǔ)貼收入作為還款的擔(dān)保。在地方政府變相違規(guī)擔(dān)保的前提下，實(shí)際上平臺(tái)產(chǎn)生了權(quán)責(zé)不明的問題，一旦出現(xiàn)償付困難，銀行貸款的安全性在法律上得不到保障。鑒于地方政府融資平臺(tái)的特殊性質(zhì)，現(xiàn)有法律法規(guī)也未對問題平臺(tái)的退出做出規(guī)定。

2.平臺(tái)建立、運(yùn)行模式導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)

從地方政府融資平臺(tái)的建立過程就可以看出，實(shí)際上融資平臺(tái)代表著地方政府對于當(dāng)前法律法規(guī)以及現(xiàn)有財(cái)稅體制的一種規(guī)避，更像是一種迫于壓力之下的臨時(shí)解決方案，這就決定了平臺(tái)粗放的管理模式。

首先，平臺(tái)的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理。一些地方政府將固定資產(chǎn)、使用權(quán)劃撥等形式注資于融資平臺(tái)，但投入的現(xiàn)金太少，造成了一些地方政府融資平臺(tái)從一開始就存在現(xiàn)金流短缺狀況。而個(gè)別財(cái)力不足的地方政府甚至將同一筆資金反復(fù)劃撥給當(dāng)?shù)夭煌娜谫Y平臺(tái)，愈加削弱了這類平臺(tái)的償付能力。

其次，平臺(tái)高管缺乏相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)，且平臺(tái)缺乏事前事后監(jiān)管。許多地方政府融資平臺(tái)的高管就是原來的地方政府官員，缺乏管理相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，也缺乏風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。鑒于地方政府融資平臺(tái)缺乏相關(guān)的管理約束機(jī)制，很多決策都是由當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)的意志所決定的，平臺(tái)運(yùn)作管理缺乏市場化機(jī)制。此外，融資平臺(tái)很少對外公開自己的財(cái)務(wù)收支等信息，使得銀行處于信息劣勢，無法對平臺(tái)貸款質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)做出準(zhǔn)確的評估，作為最有可能對融資平臺(tái)形成天然外部約束力量的行為主體，銀行在這種情況下無法發(fā)揮作用。

第三，就融資平臺(tái)項(xiàng)目本身的特點(diǎn)來講，項(xiàng)目具有公益性強(qiáng)、債務(wù)期限長等特點(diǎn)，也會(huì)帶來償付風(fēng)險(xiǎn)。國家審計(jì)署于2013年12月30日發(fā)布的全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月30日，在政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)11188.77億元中，有86.77%，也就是87806.13億元用于市政建設(shè)、土地收儲(chǔ)、交通運(yùn)輸、保障性住房、科教文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性以及公益性項(xiàng)等。公益性項(xiàng)目收益率普遍偏低，很難依靠項(xiàng)目自身收益償還債務(wù)。與此同時(shí)，融資平臺(tái)投資的項(xiàng)目債務(wù)普遍周期長。2013年的審計(jì)結(jié)果顯示，在未償還的地方政府性債務(wù)余額中，有約20%的債務(wù)的期限是5年以上的。債務(wù)期限長會(huì)帶來兩方面的風(fēng)險(xiǎn)：首先是政府換屆帶來的風(fēng)險(xiǎn)，下屆政府可能不愿意償還由上屆政府欠下的債務(wù)；隨之而來的風(fēng)險(xiǎn)就是，由于沒有地方政府破產(chǎn)機(jī)制，且下屆政府有可能對上屆政府所欠債務(wù)違約，就可能造成過度舉債的道德風(fēng)險(xiǎn)問題。

第四，平臺(tái)融資渠道窄，地方政府過度依賴土地財(cái)政，有償付風(fēng)險(xiǎn)。2013年審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月30日，地方政府性債務(wù)的融資來源中，有56.56%來自于商業(yè)銀行貸款。商業(yè)銀行對于政府融資平臺(tái)項(xiàng)目的貸款，一方面造成了對民營企業(yè)以及其他行業(yè)的信用擠出，另一方面對于銀行來講，公益性強(qiáng)、收益低的地方政府融資平臺(tái)項(xiàng)目會(huì)降低商業(yè)銀行的市場化程度及其盈利能力。地方政府融資平臺(tái)向商業(yè)銀行申請貸款時(shí)，通常地方政府會(huì)以自身的財(cái)政收入作為還款的擔(dān)保，而目前我國地方政府財(cái)政收人的主要來源就是土地出讓金。從2008年到2015年，土地出讓金收人幾乎構(gòu)成了地方政府本級(jí)財(cái)政收入的一半左右，是一種典型的“土地財(cái)政”格局，這就意味著地政財(cái)政、商業(yè)銀行在土地價(jià)格這一變量前成為利益共同體，雙方對未來土地價(jià)格既有上漲的預(yù)期，也有希望其上漲的意愿。但是土地的未來價(jià)值評估是具有不確定性的，且2010年國家出臺(tái)了一系列針對房地產(chǎn)市場的調(diào)控政策，各地緊隨其后也開始對土地銷售和房地產(chǎn)價(jià)格進(jìn)行控制，勢必會(huì)影響到地方政府的財(cái)政收入，進(jìn)而影響融資平臺(tái)的還款保障能力。endprint