改革開放以來村級治理評價的發(fā)展變化

□ 陳傳偉 曾小龍

改革開放以來村級治理評價的發(fā)展變化

□ 陳傳偉 曾小龍

村級治理的現(xiàn)代化離不開村級治理評價的現(xiàn)代化，而村級治理評價的現(xiàn)代化不能離開村級治理評價的歷史起點，文章對改革開放三十多年來村級治理評價的歷史進行了梳理，村級治理的評價主體、評價指標和評價方式經(jīng)歷了從“狹窄”走向“寬闊”、從“封閉”走向“開放”的歷史演化。

村級治理；治理評價；歷史考察

村級治理歷來受到黨和政府的高度重視，村級治理的好壞關(guān)系到千千萬萬農(nóng)村居民的幸福安康，也關(guān)系到國家的長治久安。但是，對于怎么評價村級治理，理論與實際層面的關(guān)注都不多，沒有科學合理的評價，對于村級治理的進一步發(fā)展是不利的，也很難讓村級治理走上現(xiàn)代化的道路。自十八屆三中全會提出治理體系和治理能力現(xiàn)代化以來，治理評價被廣為關(guān)注，但關(guān)于治理評價的相關(guān)理論主要是城市領域和宏觀治理領域的，村級治理評價卻沒有得到同步的關(guān)注。從歷史的角度來看，歷來就有關(guān)于農(nóng)村治理的相關(guān)評價，只是沒有將其系統(tǒng)化和科學化。當前，很有必要對改革開放三十多年來的村級治理評價做一個歷史考察，從而找到村級治理評價的歷史起點，這對于構(gòu)建村級治理評價體系、對于村級治理評價的現(xiàn)代化和科學化具有十分重要的意義。

一、評價主體：經(jīng)歷了重視行政主體評價到重視普通民眾評價的歷史演化

1982年我國新修訂的《憲法》提出了“村民自治”的概念，這標志著村級治理從行政命令主導模式向村民自治模式轉(zhuǎn)變，這個轉(zhuǎn)變過程一直持續(xù)到現(xiàn)在。在過去的村級治理中過于強調(diào)行政命令的作用，這也充分體現(xiàn)在村級治理評價當中，從村級治理評價的整個流程來看，也都是以行政命令為主導的，在過去相當長的時期內(nèi)行政主體是村級治理評價中最主要的評價主體，有的地方甚至演化成了“領導說了算”的村級治理評價現(xiàn)象，村級治理的好壞完全由行政來評價，其結(jié)果也完全由行政來加以運用，到最后形成了村級治理的好壞都由行政一方來決定的局面。行政主體給村級下達經(jīng)濟指標，并且這些指標由行政主體負責解釋，然后由行政主體選定的村級組織負責人來落實這些指標，并且村級組織負責人的主要任務完全變成了落實上級的行政命令。

在一些具有代表性的案例當中可以看到，行政主體將硬性經(jīng)濟發(fā)展指標指派給村級負責人，如果沒完成這些指標職位就有可能被調(diào)整，這充分反映了地方政府迫切推動村級經(jīng)濟發(fā)展的愿望，但是用這種行政命令式的方式是否可以達到搞好村級治理的目的呢？顯然是要打問號的。這種行政一元化的村級治理評價方式，造成了村級治理發(fā)展的盲目性。

隨著行政作為村級治理唯一評價主體的弊端不斷顯現(xiàn)，普通民眾在村級治理評價中的主體地位正在逐漸得到重視。

村級治理不再只重視鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府一方的評價，普通民眾的評價也漸漸受到重視。進入21世紀以后，全國各地都紛紛出臺了普通民眾評價村級治理的制度性文件，由過去只重視行政主體評價的一元化評價主體結(jié)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)化為行政主體與普通民眾并重的評價主體結(jié)構(gòu)，村級組織的負責人既要向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府報告工作，也要向普通村民報告工作，并接受鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府和普通村民的評價，普通民眾對村級治理評價的地位正在被確立。

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的村級治理績效評價，也越來越重視普通民眾的意見。在湖南等地，通過普通黨員評議、大會評議和民眾評議相結(jié)合的方式，來評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的村級治理績效，廣泛收集并充分重視普通民眾的評價意見。在江蘇等地，對于民眾評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部村級治理績效，既有實體性的規(guī)定，也有程序性的安排，對于評價結(jié)果怎么運用都有具體的規(guī)定，這些舉措大大提高了民眾評價鄉(xiāng)、鎮(zhèn)干部村級治理績效的科學性和可操作性。

村級治理的好壞不但取決于村域內(nèi)的治理主體，也取決于縣域的治理主體，縣級干部對于村級治理也是至關(guān)重要的。因此，在對于縣級干部的評價當中，村干部也開始作為評價主體了，村級干部可以對縣級干部的工作進行評價和打分，這無疑讓村級治理的評價范圍拓展了，村級治理也更加趨于開放，正在改變過去的狹隘思維，正在改變村級治理僅僅在村域范圍內(nèi)打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)的思維，也體現(xiàn)了對村級治理重要性的進一步重視，將村級治理與縣級治理更加緊密地聯(lián)系起來。

總而言之，改革開放三十多年來的村級治理評價雖未完全改變行政主體評價為核心的局面，但改變這種局面的行動已經(jīng)開始了。雖然普通民眾作為評價主體來評價村級治理在素質(zhì)能力、制度建設和文化氛圍等各個方面都顯得不太成熟，但在村級治理評價中重視普通民眾的作用正在進一步加強。

二、評價指標：經(jīng)歷了重視經(jīng)濟發(fā)展指標到重視民生服務指標的歷史演化

“以經(jīng)濟建設為中心”是改革開放以來確定的長期政策，農(nóng)村作為社會主義建設的重要領域，村級治理也將經(jīng)濟建設列為核心工作，這是由國情決定的，也是由農(nóng)村落后的經(jīng)濟狀況決定的，沒有經(jīng)濟基礎的村級治理不可能是良好的村級治理。80年代后期，在先發(fā)展地區(qū)的農(nóng)村出現(xiàn)的“萬元戶”受到了重視甚至是追捧。在引入市場機制以后，村級治理對于經(jīng)濟指標的重視持續(xù)升溫，甚至達到了白熱化的程度。上個世紀90年代，全國評選了一批村民自治的典范，無一例外都是以經(jīng)濟發(fā)展的好壞作為核心指標、甚至是唯一指標。同時一大批“經(jīng)濟能人”被選入村級班子或成為村級主要負責人。

改革開放三十多年來的村級治理歷程，也是經(jīng)濟指標從不被重視到被特別重視的過程，經(jīng)濟指標在實踐中甚至發(fā)展為唯一的村級治理評價指標，因而出現(xiàn)了“富人治村”的基層治理現(xiàn)象，并一直延續(xù)到了十八屆三中全會前后。江蘇一些縣區(qū)專門出臺了遴選“致富能手”任村級負責人的相應條規(guī)，有的還詳細規(guī)定了年收入達到多少才可以任“村官”。各種發(fā)展指標、考核指標以及獎罰措施，都是圍繞“經(jīng)濟”二字展開的。在其他一些省份和地方，將“致富能手”列為村干部的重要后備人選也成為一種通行的做法。所以，在很多地方出現(xiàn)了“老板村官”“富人村官”等現(xiàn)象，進而將村級組織負責人是否為“富人”當成村級治理評價的核心指標，“富人治村”成為一種所謂的村級治理模式。擔任村級負責人后的“富人”“老板”，是將村級治理當成自己的主業(yè)，還是將村級治理當成自己的副業(yè)？過去的村級治理評價當中注意到了這個問題，但并未引起充分的重視。

十八大以來，特別是十八屆三中全會提出治理能力和治理體系現(xiàn)代化以來，村級治理評價過分重視經(jīng)濟指標帶來的“富人治村”模式正在受到質(zhì)疑，并且“富人治村”泛化所造成的負面效應也正在逐漸凸顯。黨和政府越來越重視村級治理在民生服務方面的指標，村級治理評價中“經(jīng)濟指標唯一化”的趨勢正在扭轉(zhuǎn)，農(nóng)村的民生服務和基礎設施也得到了較大改善。

近些年來，中央出臺了一些政府績效評價的指導性文件，強調(diào)評價的科學性、系統(tǒng)性，為村級治理評價提供了重要的參照。很多地方在實踐中開始了新的探索，在重視經(jīng)濟發(fā)展指標的同時也注重民生服務指標。一些地方紛紛出臺新文件，調(diào)整各類考核評價指標的權(quán)重，有的地方經(jīng)濟指標、民生服務各占50%權(quán)重；有的地方甚至將經(jīng)濟指標權(quán)重壓縮到30%，更加注重社會發(fā)展指標、公共服務指標。如湖南省岳陽市在村級治理評價中除了經(jīng)濟評價指標外，還有黨建工作、硬件建設、綜合治理、社會事務、民生服務等方面評價內(nèi)容，并且重點突出對民生服務的評價。從各地的村級治理評價實踐來看，重視經(jīng)濟發(fā)展指標正在向重視民生服務指標演化。

三、評價方式：經(jīng)歷了從重視“單一化”評價到重視“多樣化”評價的歷史演化

從改革開放以來到21世紀初，村級治理評價的方式是比較單一的，主要是注重事后評價，評價的標準也不夠完善，在實際評價實踐中容易出現(xiàn)評價的彈性過大，定性評價較多、定量評價較少的狀況。評價往往與物質(zhì)獎勵掛鉤、與精神方面的獎勵結(jié)合不緊密。評價當中對于村級治理的共性評價較多，尊重村級治理的個性顯得不夠。隨著治理理論與實踐的發(fā)展，村級治理評價也隨之發(fā)展，開始由“單一化”評價方式向“多樣化”評價方式演化。

村級治理的事后評價方式是過去主要的評價方式，現(xiàn)在正在發(fā)展為“事前、事中和事后”并重的評價方式。事后評價的本質(zhì)是一種結(jié)果導向的評價方式，只問結(jié)果，只要求治理主體給出結(jié)果，而不太注重過程。事后評價方式能為村級治理的結(jié)果帶來正面效應，但從改善村級治理來看，事后評價有“滯后性”的特點，評價結(jié)果出來的時候，往往也是一個治理周期完畢的時候，如果出現(xiàn)了偏離目標的情況，也只能在下一個治理周期去糾正?，F(xiàn)在，在村級治理評價當中加入事中和事后評價方式，能夠增強村級治理評價的監(jiān)督功能和糾錯功能。有些地方正在探索對村級治理進行規(guī)劃評價（事前評價）、季度評價（事中評價）、年度評價（事后評價）相結(jié)合的方式。

村級治理的評價由重視能力的評價演化為能力與素質(zhì)并重的評價方式。過去主要評價村級治理主體發(fā)展經(jīng)濟的能力，現(xiàn)在更加重視品德、思想、完成目標任務的質(zhì)量和效益、以及社會影響?！暗隆⒛?、勤、績、廉”是過去的一貫提法，但過去主要重視對“能”的評價，現(xiàn)在更加注重五者的綜合評價和運用。

在村級治理評價中，過去重視定性化而忽視定量化評價的狀況正在改變，隨著各種定量分析技術(shù)的進步，開始既重視定性評價也重視定量評價。過去，定性評價被廣為應用，對于村級治理的評價就是“寥寥數(shù)語”“幾句定性的話”，很少有科學、系統(tǒng)、合理的數(shù)據(jù)性評價。定性評價的優(yōu)勢在于保證方向的正確，但有些事務是無法定性的，并且定性與定量不結(jié)合，容易讓評價流于“粗放”，很難精確地反映村級治理的實情，容易讓村級治理事務落不到實處。現(xiàn)在，正在出現(xiàn)定性評價與定量評價融合的趨勢，該用定性評價則用定性評價，該用定量評價則用定量評價，在村級治理評價實踐中取得了良好的效果。

在實踐中評價與獎懲是緊密結(jié)合起來的，可以說獎懲是評價的一個部分。過去獎懲的方式過于單一，主要是物質(zhì)性的?，F(xiàn)在開始探索精神與物質(zhì)獎懲并重的方式。例如，優(yōu)秀的村干部可以降分考錄為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。從村級治理評價來看，這是一種有實質(zhì)性意義的創(chuàng)新：村級工作干得好，不但可以得到物質(zhì)方面的獎勵，還可以得到提升的空間，進一步提高了村干部的積極性。

在過去的實踐中，村級治理評價過分重視村級治理的共性，對于村級治理的個性重視不夠，現(xiàn)在村級治理的個性正在得到重視，這樣讓村級治理評價更加符合各地的實際，也讓村級治理評價更能夠起到改善村級治理的作用。對于村級治理的評價，有一些評價項目是中央有統(tǒng)一規(guī)定的、帶有共性的項目，還有一些評價項目是各地根據(jù)自身情況而設立的、帶有個性的項目，實踐中演變?yōu)楣残皂椖渴恰俺ｍ棥?，個性項目是“變項”。原來在客觀上是要求根據(jù)實際情況不斷創(chuàng)新評價項目的，但是往往創(chuàng)新不足，關(guān)注“常項”較多、關(guān)注“變項”較少，難以達到應有的效果。例如，有些村沒有發(fā)展經(jīng)濟方面的優(yōu)勢，只有生態(tài)保護的優(yōu)勢，如果沒有個性化的評價方式，就很難體現(xiàn)村級治理績效的實際情況?？傊?，“單一化”的評價方式正在發(fā)生改變，各地積極創(chuàng)新評價方式，推出了“多樣化”的評價方式，為村級治理評價的發(fā)展帶來了新的活力。

四、新的歷史起點上村級治理評價的未來展望

村級治理評價在改革開放三十多年來，在核心評價指標、主要評價主體和評價方式方面都有較大的轉(zhuǎn)變，總體上是向好的方向發(fā)展。但也應該看到，村級治理評價并未真正受到研究層面與實踐層面的足夠重視，這不利于村級治理的改善，是在未來需要引起注意的。村級治理評價發(fā)展到現(xiàn)在，我們看到了很多成果，同時也要看到還需要解決一些問題，方能讓村級治理評價適應新形勢下的村級治理。

第一，村級治理評價要與國家治理評價、社會治理評價等相匹配。從現(xiàn)在的情況來看，村級治理評價的滯后性比較突出，村級治理評價畢竟不是完全獨立封閉的體系，與國家治理評價、社會治理評價是聯(lián)系在一起的，是國家治理評價和社會治理評價的一個方面。目前村級治理評價的研究和實踐都落后于國家治理評價和社會治理評價，這不利于村級治理評價的改進。例如，民主懇談是一種很好的治理評價方式，但是這種治理評價方式在村級治理評價當中沒有得到及時的體現(xiàn)，有些地方雖然做出了一定的探索，但是總體上并沒有達到很好的效果，這是在未來需要關(guān)注的。同時，村級治理評價要密切跟進國家發(fā)展，并要與社會轉(zhuǎn)型相一致。村級治理評價只有解決了滯后性問題才有可能促進改變被動、保守的局面。

第二，村級治理評價要走上現(xiàn)代化的道路，還需要解決法治化和規(guī)范化的問題。村級治理評價雖有較大的進步，但很難稱得上是現(xiàn)代化的村級治理評價；村級治理評價在尊重個性等方面有很大的進步，但隨意性仍然比較強，圍繞上級領導的意志轉(zhuǎn)的現(xiàn)象還時有發(fā)生，解決這些問題需要推進村級治理評價的法治化和規(guī)范化進程。例如，有的地方在評價結(jié)果運用上有了很大的進步，可以讓評價中優(yōu)秀的村級干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織里面任職，甚至是任領導職務，但是缺乏相應的法律作保障，很難成為常態(tài)化的做法，從而導致這種做法的信度和效度都大打折扣。

綜上所述，我們在進行村級治理評價體系建設的時候，要充分尊重我們自己的歷史及現(xiàn)狀，否則，就會鬧出全盤照抄西方國家評價體系的笑話。村級治理評價其實與村級治理是一體的，不應割裂二者的緊密聯(lián)系。村級治理評價需要進一步在評價指標、評價主體和評價方式方面推進科學化的發(fā)展，要讓村級治理評價與國家治理評價和社會治理的目標相一致，進一步提高村級治理評價的法制化和規(guī)范化水平。

[1]郭世松.大力推進美麗鄉(xiāng)村文化生態(tài)建設[J].領導科學論壇，2015，（4）.

責任編輯：夏曉暢

本文系2015年度湖南省哲學社會科學基金項目“村級治理評價體系建構(gòu)對策研究”（項目編號：15YBA379）的階段性成果。

陳傳偉，中共岳陽市委黨校黨建教研部副主任，教授。主要從事黨建、政治學、國際關(guān)系與國際政治研究；曾小龍，中共岳陽市委黨校管理教研部講師。主要從事公共管理研究。

D422.0

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2095-5103（2016）20-0012-03