PPP融資模式在巴南區(qū)應用中的問題解析

袁 凈

重慶工程學院管理學院 重慶 401320

PPP融資模式在巴南區(qū)應用中的問題解析

袁 凈

重慶工程學院管理學院 重慶 401320

傳統(tǒng)的政府融資渠道呈收緊的態(tài)勢，用于土地儲備的銀行貸款明顯收縮，融資平臺存在融資壓力、地方財政實力較弱，信用級別較低的矛盾凸顯，迫切需要一種新的融資方式，通過改變交易結(jié)構，通過設立有限合伙基金的模式來運作，按照“投建協(xié)同、投貸協(xié)同”的方式，同時引入資金方和建設方，以達到即能從相關金融機構獲得資金支持，也可以避免新增政府債務。

PPP融資模式；融資平臺；基金

一、PPP模式在巴南區(qū)的應用現(xiàn)狀

重慶在ppp改革方面一直領跑全國，2016年7月1日集中簽約了34個項目，投資1307.5億元。近三年ppp項目累計簽約總投資額3900億元。近年來，巴南區(qū)積極探索開展PPP模式，加強與企業(yè)之間合作，近期推出政府與社會資本合作（PPP模式）示范項目62個，總投資約1165億元。2016年篩選的示范項目均為單體投資規(guī)模較大、與群眾生活關系密切的項目。其中：交通基礎設施類項目9個，計劃投資83億元；市政公共設施類項目12個，計劃投資35億元；土地整治開發(fā)類項目7個，計劃投資133億元；保障房類項目8個，計劃投資50億元；經(jīng)營性社會事業(yè)設施類項目7個；計劃投資31億元；產(chǎn)業(yè)發(fā)展類項目19個，計劃投資833億元。

巴南區(qū)首個PPP項目龍洲灣隧道即將于2016年底開工建設。龍洲灣隧道全長8公里，項目總投資約39.46億元。龍洲灣隧道PPP投融資方案已于2015年8月27日獲得市政府同意。項目采取“EPC+BOT”（設計施工總承包+建設—運營—移交）模式，運營期內(nèi)通過招標確定的單車單次“影子通行費”費率（即“影子票價”）、實際通行量電子計數(shù)計算年度通行費，由區(qū)財政實行購買服務20年。

2015年8月21日，重慶市公立醫(yī)院體制改革最大的PPP項目在巴南區(qū)正式簽約。根據(jù)協(xié)議，負責托管市七院的重慶市萬家燕投資公司將累計投入4億元，將重慶市七院打造成三甲醫(yī)院。雙方的合作目前采用的是PPP模式進行托管，即民企將參與到醫(yī)院經(jīng)營，每年由政府支付一定的托管費，但并不持有醫(yī)院股權，醫(yī)院的公立性質(zhì)不會改變。人事方面采用“老人老辦法、新人新辦法”，現(xiàn)有職工的收入待遇、人事關系均不變，但未來可能在人才引進方面采取更靈活的機制和激勵方式。通過此舉探索破解“看病難、看病貴”的辦法。

二、PPP融資模式在巴南區(qū)應用中的問題

巴南位于重慶主城南部，是重慶主城九區(qū)之一。自巴南2011年提出要打造重慶中心城市“第三極”后的四、五年間，其固定資產(chǎn)投資保持著年均23%的高速增長，在建項目建設量非常大，資金的需求量很大。

（一）用于土地儲備的銀行貸款明顯收縮

傳統(tǒng)融資額減少的同時，新的融資方式市政債只是“杯水車薪”。市政債可能解決地方融資難題，但是量不夠大，如2014年，巴南區(qū)從市財政獲得的債券資金僅僅只有2億元，僅占當?shù)卣谫Y規(guī)模的2%。

（二）融資平臺存在融資壓力

當?shù)匾患彝度谫Y平臺公司重慶市渝興建設投資有限公司(下稱渝興建設)，在該區(qū)具有較多的土地整治項目。2014年6月，評級公司的評級報告中披露，當時渝興建設正在整治的土地計劃尚需投資 91.29億。評級公司稱：“公司未來投資資金需求量大，存在一定的籌資壓力。”下半年，43號文的下發(fā)則加劇了融資平臺的融資壓力。平臺公司遇到的困難就是很難從銀行融資，因為平臺公司如果有抵押物可以從銀行貸到款，但抵押物都用完了。

（三）財政實力較弱，信用級別較低

雖然巴南區(qū)幾個基金項目引入的社會資本不盡相同，但是所投項目——土地市場一級開發(fā)避開了土地儲備中心和融資平臺兩大敏感的融資主體，如此既可以從金融機構獲得資金支持，也可以避免新增政府債務。土地一級開發(fā)是有收益的項目，也有成本投入。以前由土地儲備中心或者融資平臺整治時，土地招拍掛后出讓收入返還兩者，兩者投多少返多少。現(xiàn)在土地一級整治采用PPP模式操作，則收益返還給社會資本。如果項目無法滿足收益，則由平臺向社會資本補足，但是這只是一種可能性，并不算政府的直接債務，而是或有債務，也就不影響政府債務余額。而作為市轄區(qū)的區(qū)縣，水務等收費權在市區(qū)掌握，區(qū)縣并沒有太多有收益權的項目。而有水務等收費權的區(qū)縣，他們并不在市轄區(qū)，遠離經(jīng)濟中心，出于規(guī)?？紤]，社會資本并不會進入。

三、PPP模式應用的具體對策

PPP項目重要的一點就是如何解決社會資本對項目的信心、對于風險控制的信心。如何做好投融資改革，搭建好政府和社會資本之間的信用結(jié)構及交易結(jié)構，可做好以下幾點：

（一）明確項目分類

項目庫分為六大類，分別是交通基礎設施領域類、市政公共設施領域類、土地整治開發(fā)類、保障房類、經(jīng)營性社會事業(yè)設施領域類、產(chǎn)業(yè)發(fā)展類等。

（二）完善制度設計

在投融資模式選擇、招標條件限制、項目公司組建、計價原則等方面注重設計，完善政府與社會資本合作機制，形成完整封閉的合作鏈條，強化成本控制和風險防控。

（三）改變交易結(jié)構

可通過設立有限合伙基金的模式來運作，按照“投建協(xié)同、投貸協(xié)同”的方式，同時引入資金方和建設方。通過基金項目的形式推動土地一級整治、市政基礎設施等領域開展PPP模式建設。此類基金預計的設計模式是：基金與其帶來的各路資本和地方政府平臺和施工企業(yè)共同設立有限合伙公司，然后成立項目公司，負責當?shù)匾患壨恋亻_發(fā)及相關配套基礎設施建設，項目公司將土地整理交由企業(yè)去開發(fā)。待項目完工后，項目公司從土地出讓收入中獲取本息收入，基金由此退出。通過這種方式，土地一級開發(fā)及配套市政建設避開了土地儲備中心和融資平臺兩大敏感的主體，既可以從相關金融機構獲得資金支持，也可以避免新增政府債務。

[1]王灝.PPP的定義和分類研究[J].都市快軌交通,2004,17(5)：23-27.

[2]劉薇.PPP模式理論闡釋及其現(xiàn)實例證[J].改革,2015(1).

本文系重慶工程學院2014科研項目《公司合營PPP融資模式在巴南區(qū)的應用研究》（項目號：2014XSKY02）階段性研究成果。