藥 清

山西金融職業(yè)學(xué)院會(huì)計(jì)系 山西太原 030008

地方政府債務(wù)成因與風(fēng)險(xiǎn)防范
——以山西省J市為例

藥 清

山西金融職業(yè)學(xué)院會(huì)計(jì)系 山西太原 030008

隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府的資金來(lái)源也越來(lái)越受到人們的關(guān)注，隨之產(chǎn)生的地方政府債務(wù)也漸漸走入公眾視線，不僅是顯性債務(wù)，隱性債務(wù)也在眾多研究者中受到廣泛關(guān)注。針對(duì)地方政府債務(wù)形成的原因與所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)及其防范，本文結(jié)合山西省J市實(shí)際情況，在其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為煤炭企業(yè)的前提下，分析J市存在的問(wèn)題及原因，立足完善煤炭企業(yè)相關(guān)稅收及資源整合，探索于J市更加有針對(duì)性的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范方法。

地方政府債務(wù)；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一、現(xiàn)狀與風(fēng)險(xiǎn)

地方政府性債務(wù)是指地方政府、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、融資平臺(tái)公司等直接借入、拖欠或因提供擔(dān)保、回購(gòu)等信用支持，因公益性項(xiàng)目建設(shè)形成的債務(wù)。截至2010年底，我國(guó)地方政府債務(wù)總額約107174.91億元，其中直接債務(wù)67109.51億元，占債務(wù)總額的62.62%，擔(dān)保債務(wù)占21.8%，其他債務(wù)占15.58%。而隱性債務(wù)由于其隱蔽性、不確定性等特點(diǎn)，具體數(shù)額無(wú)法準(zhǔn)確計(jì)算，但其產(chǎn)生的作用于影響很大，風(fēng)險(xiǎn)甚至超過(guò)了顯性債務(wù)。

二、地方政府債務(wù)的成因

（一）金融危機(jī)影響

2008年全球金融危機(jī)給我國(guó)造成的影響還未全部消散，對(duì)于山西省及J市來(lái)說(shuō)，金融危機(jī)對(duì)支柱產(chǎn)業(yè)——煤炭產(chǎn)業(yè)的影響是巨大的，其帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增速放緩，需求下滑帶動(dòng)煤炭?jī)r(jià)格下行，使得煤炭出口銳減。J市政府對(duì)煤炭企業(yè)兼并重組以及施以財(cái)政支持，力求幫助煤炭企業(yè)渡過(guò)難關(guān)，同時(shí)還要在已經(jīng)大幅減少財(cái)政收入的情況下，繼續(xù)投入對(duì)民生、就業(yè)的保障支出。

為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，地方政府需投入大量資金刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這對(duì)原本不富裕的地方政府來(lái)說(shuō)更是雪上加霜。從2009年開始，我國(guó)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)率增長(zhǎng)迅速，這一指標(biāo)在之后的幾年均超過(guò)了警戒線20%。

（二）稅制改革不徹底

1994年的財(cái)政分稅體制改革導(dǎo)致地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱，財(cái)政收入向上級(jí)集中。2012年山西省J市稅收收入占財(cái)政收入的83.91%，增值稅作為對(duì)煤炭行業(yè)影響最大的稅種，2008年增值稅改革，煤炭增值稅由13%調(diào)整為17%。煤炭行業(yè)稅負(fù)增加顯著，而地方政府的低分成比例，使得其并沒(méi)有在這種改革中獲利太多。另外，對(duì)煤炭企業(yè)影響較大的資源稅目前雖然還只是一個(gè)小稅種，僅占J市稅收收入的5%左右，但資源稅對(duì)除純稅收收入以外的影響卻是重大的。目前資源稅采取從量計(jì)征方式，對(duì)銷售價(jià)格的變動(dòng)缺乏直接影響，其促進(jìn)資源優(yōu)化配置及提高資源利用效率的作用將受到約束?，F(xiàn)階段從量計(jì)征方式不利于煤炭企業(yè)利用高科技技術(shù)，一味地增加產(chǎn)量不僅造成了資源浪費(fèi)，也不可避免的減少了地方政府收入（其中包括直接減少的收入以及環(huán)境治理等支出的增加）。不完善的稅收制度，直接或間接的對(duì)財(cái)政收入進(jìn)而對(duì)地方政府債務(wù)產(chǎn)生嚴(yán)重影響。

（三）地方融資平臺(tái)等舉債方式導(dǎo)致隱性債務(wù)規(guī)模大

由于我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不能舉債，而地方政府資金壓力又很大，使得地方融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生，主要是以政府為中小企業(yè)擔(dān)保，這形成了大量隱性地方政府債務(wù)。這兩年融資平臺(tái)貸款平均每年以兩倍速度遞增，一旦項(xiàng)目投資收益不能覆蓋成本，這些隱性債務(wù)必然顯性化，直接沖擊當(dāng)?shù)卣徒?jīng)濟(jì)。

（四）過(guò)于重視用單純的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和形象工程來(lái)衡量政績(jī)

2011年J市財(cái)政收入178億元，GDP達(dá)到890億元，收入增長(zhǎng)和GDP增長(zhǎng)率均比上年有所提高，同時(shí)新建高校園區(qū)、新建了一批大型城市公園等，以及對(duì)城市主干道路的一再改建，有的甚至平均每2年要重新改建，這些當(dāng)然會(huì)帶動(dòng)GDP快速增長(zhǎng)、城市形象提升，這些“政績(jī)”背后必然使得地方政府債務(wù)進(jìn)一步增加。地方政府官員往往卻忽視這些資金債務(wù)，更關(guān)注的是“政績(jī)”，而這些債務(wù)最終會(huì)隨著領(lǐng)導(dǎo)官員的換屆，一屆一屆的傳遞下去，一旦債務(wù)危機(jī)爆發(fā)，將必然影響當(dāng)?shù)禺?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范監(jiān)管

（一）適當(dāng)允許地方政府發(fā)債，加強(qiáng)融資平臺(tái)管理

面對(duì)目前存在的地方政府債務(wù)問(wèn)題，應(yīng)首先明確債務(wù)規(guī)模、性質(zhì)、類型，對(duì)各類債務(wù)逐筆打開、解包還原，并明確責(zé)任人，做出合理的還債計(jì)劃，并施行跟蹤管理，進(jìn)行督促和考核。其次應(yīng)適當(dāng)允許地方政府發(fā)行債務(wù)，根據(jù)分稅制體制及國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，地方政府應(yīng)配套擁有一級(jí)債權(quán)，同時(shí)要建立起健全的債務(wù)申報(bào)、審批、監(jiān)管機(jī)制。目前我國(guó)已經(jīng)在部分省實(shí)施地方政府發(fā)債的試點(diǎn)，但仍需進(jìn)一步擴(kuò)大范圍。

（二）實(shí)施稅制改革，特別是資源稅改革，增強(qiáng)政府實(shí)力

結(jié)合山西省J市實(shí)際情況，J市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一，以煤炭產(chǎn)業(yè)為主要依托，財(cái)政收入的增長(zhǎng)受制于資源型經(jīng)濟(jì)這一特征，使得增值稅成為第一大稅種，而資源稅對(duì)于資源型企業(yè)來(lái)說(shuō)，又是除增值稅以外的另一大稅種，實(shí)施稅制改革（特別是資源稅和增值稅改革）勢(shì)必將會(huì)對(duì)J市產(chǎn)生極為重大的影響。目前煤炭?jī)r(jià)格處于下行時(shí)期，是煤炭資源稅改革的黃金時(shí)期，將現(xiàn)行從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，能夠影響價(jià)格水平，最終調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；增強(qiáng)資源利用率從而相對(duì)減少對(duì)環(huán)境的危害，間接增加財(cái)政收入以及推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）逐步實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)信息公開透明，完善政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系

提高地方政府債務(wù)的透明度，使更多的隱性債務(wù)顯性化，能夠降低部分債務(wù)的不可控風(fēng)險(xiǎn)。

完善政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系要做到合理評(píng)價(jià)政績(jī)，不以單純的“面子工程”作為評(píng)價(jià)一屆官員的首要依據(jù)，應(yīng)當(dāng)把地方政府債務(wù)增量和償還情況與具體責(zé)任人掛鉤，起到限制債務(wù)規(guī)模的作用，從而降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。目前J市已經(jīng)把教育、醫(yī)療、打黑等納入政績(jī)考核范疇，下一步將繼續(xù)推進(jìn)將政府債務(wù)情況納入政績(jī)考核范圍。

注釋

[1]趙云旗.《地方政府債務(wù)研究》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2011年第38期.

[2]封北麟.《地方政府投融資平臺(tái)與地方政府債務(wù)研究》，《中國(guó)財(cái)政》2009年第18期.

[3]林伯強(qiáng).《資源稅改革:以煤炭為例的資源經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第2期.

藥清，1987.11，女，山西太原，山西金融職業(yè)學(xué)院會(huì)計(jì)系，教師，碩士，研究方向?yàn)樨?cái)務(wù)管理。