文/王龍飛

政治資本：作為縣級人大代表的私營企業(yè)家

文/王龍飛

近年來，私營企業(yè)家進(jìn)入各級人大代表隊(duì)伍引起了海內(nèi)外學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注。既有研究認(rèn)為，將私營企業(yè)家階層吸納進(jìn)各級人大，通過制度化的渠道實(shí)現(xiàn)了對新興社會階層的吸納整合，這一切將最終改變“黨委揮手，人大舉手，政府動手”的政治體制格局。但是，這些研究忽略了各級人大國家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位一定程度上停留于規(guī)范層面上，在實(shí)際政治生活中，基層人大本身在實(shí)際的決策權(quán)和人事權(quán)方面的功能是有缺陷的。因此，在縣域治理中，通過當(dāng)選縣級人大代表便直接實(shí)現(xiàn)本階層的政治輸入與輸出是缺乏現(xiàn)實(shí)依據(jù)的。對我國人大代表中的私營企業(yè)家從事代表活動的狀態(tài)進(jìn)行細(xì)致觀察，探究其背后深層次的政治社會效果，是有關(guān)基層民主發(fā)展與治理穩(wěn)定的重要課題。

縣域治理中的政企關(guān)系

縣域治理中的政企關(guān)系是企業(yè)家階層進(jìn)入縣級人大的結(jié)構(gòu)背景，從根本上制約著私營企業(yè)家人大代表的履職意識和行為模式。在當(dāng)前的政治體制和經(jīng)濟(jì)制度下，縣域治理中的政企關(guān)系主要包括以下三個方面的基本特征：

（一）企業(yè)重要的發(fā)展資源掌控在地方政府手中

地方經(jīng)濟(jì)中幾乎所有的關(guān)鍵性生產(chǎn)要素，如土地、資金、項(xiàng)目審批、政府補(bǔ)貼、勞動力政策等，基本上都控制在縣級以上的地方政府手中。利用手中掌握的關(guān)鍵性生產(chǎn)資源和隱性的制度資源，地方政府對其轄區(qū)內(nèi)的市場和企業(yè)具有決定性的影響力。企業(yè)家無法單純依靠對市場的精準(zhǔn)把握來經(jīng)營企業(yè)，這就決定了當(dāng)前中國的私營企業(yè)家階層對地方政府的依賴性和對地方政治資源的需求。

（二）錦標(biāo)賽體制下私營企業(yè)與地方執(zhí)政者利益的一致性

改革開放以來，執(zhí)政黨一直強(qiáng)調(diào)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，多年來對各級地方官員的晉升考核，事實(shí)上主要是圍繞地方經(jīng)濟(jì)增長的數(shù)據(jù)來進(jìn)行，經(jīng)濟(jì)建設(shè)在官員的政績中具有決定性意義。雖然地方政府掌控著關(guān)鍵性的經(jīng)濟(jì)資源，對企業(yè)的生死存亡具有決定性的影響，但是，地方執(zhí)政者的政績和地方財(cái)稅也高度依賴當(dāng)?shù)氐乃綘I企業(yè)，雙方具有高度的利益一致性。這種利益一致性為私營企業(yè)家階層進(jìn)入縣級人大，獲得體制內(nèi)的正式身份提供了現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)。

資源獲?。核綘I企業(yè)家爭當(dāng)人大代表的一大動機(jī)

對于多數(shù)私營企業(yè)家尤其是中小企業(yè)家來說，當(dāng)選人大代表為他們打開了一個獲取政治和經(jīng)濟(jì)資源的大門，這是他們爭當(dāng)人大代表的一大動力。

（一）接觸領(lǐng)導(dǎo)人的平臺

按照政治慣例，在地方各級人大中，地方政權(quán)主要的領(lǐng)導(dǎo)人和政府關(guān)鍵部門的領(lǐng)導(dǎo)人基本上都是人大代表。這樣，每次召開人大全體會議或者是常委會議，就成了本地政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)核心的集會，不僅有一府兩院和政府要害部門的主要領(lǐng)導(dǎo)，還包括一些重要的市直部門和垂直管理部門的領(lǐng)導(dǎo)人。這樣規(guī)模的地方領(lǐng)導(dǎo)人集會，在一個縣級轄區(qū)內(nèi)是非常難得的。

而且在人代會期間，這些領(lǐng)導(dǎo)人和其他行業(yè)代表一樣都是按照選區(qū)劃分小組的，這種代表分組方法使得私營企業(yè)家在開會期間得以與政府官員近距離接觸。通過會議期間的正式接觸，私營企業(yè)家得以認(rèn)識作為一個普通商人無法接觸到的地方主要官員，在相識之后才得以繼續(xù)深入交往，培養(yǎng)私人交情，為獲取各種優(yōu)惠政策和制度資源打下基礎(chǔ)。

（二）保護(hù)傘

人大代表的身份使私營企業(yè)家可以間接獲得各種經(jīng)濟(jì)利益和對投資的隱形保護(hù)。除此之外，當(dāng)選縣級以上的人大代表還可以為私營企業(yè)家提供直接的保護(hù)，這就是縣級以上人大代表所享有的司法豁免權(quán)。為了保障人大代表更好的行使代表職權(quán)，我國憲法規(guī)定，縣級以上人大代表未經(jīng)同級人大常委會批準(zhǔn)，不得采取司法強(qiáng)制措施。這一規(guī)定在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中演化成為許多私營企業(yè)家對個人違法犯罪行為的保護(hù)傘。私營企業(yè)的很多經(jīng)濟(jì)活動都存在著“打擦邊球”的現(xiàn)象，在這樣的現(xiàn)實(shí)之下，這個不經(jīng)同級人大常委會批準(zhǔn)不得采取司法強(qiáng)制措施的豁免規(guī)定對這些私營企業(yè)家的保護(hù)意義是不言而喻的。

（三）個人榮譽(yù)與企業(yè)無形資產(chǎn)

人大代表的身份對于私營企業(yè)家本人來說，也是一種社會身份認(rèn)同的榮譽(yù)。僅僅有錢而沒有其他官方榮譽(yù)頭銜，在國人心中似乎成功總是不夠完滿，因此，坐擁財(cái)富之后，想要追求更高的社會榮譽(yù)和政治頭銜幾乎是每個企業(yè)家必然的選擇。企業(yè)家的人大代表身份也會外化為企業(yè)的一種無形資產(chǎn)，增添在市場交易中該企業(yè)的信用值。

體制縫隙與關(guān)系運(yùn)作：私營企業(yè)家如何當(dāng)選縣級人大代表

當(dāng)前中國私營企業(yè)家參選人大代表具有明顯的私利傾向的參政動機(jī)之所以能夠?qū)崿F(xiàn)，與我們當(dāng)前的政治體制縫隙和中國特殊的關(guān)系社會運(yùn)作有很大關(guān)系。

（一）代表制的體制縫隙

我國代表制度為私營企業(yè)家利用人大代表身份謀取個人利益的第一個體制縫隙就是當(dāng)前代表兼職制的規(guī)定。各級人大代表在擔(dān)任代表期間不需要離開原來的本職工作崗位，專職從事代表工作。這樣的兼職代表制允許各級人大代表將自己主要的精力和時(shí)間投入其原來的工作而不是代表工作，為私營企業(yè)家不耽誤本身的企業(yè)經(jīng)營活動而謀取人大代表身份提供了可能。

第二個體制空隙是當(dāng)前受控的代表產(chǎn)生機(jī)制。我國當(dāng)前的基層人大代表選舉依舊是一種動員式的受控選舉，代表的產(chǎn)生一定程度上取決于地方政府的組織安排，這導(dǎo)致私營企業(yè)家即便沒有什么民意基礎(chǔ)也一樣可能在組織的安排下當(dāng)選。

（二）關(guān)系運(yùn)作：上提與下推

代表制的體制空隙為私營企業(yè)家操縱選舉提供了制度基礎(chǔ)，但是，能否成功運(yùn)用這個空隙當(dāng)選，取決于企業(yè)家個人的關(guān)系運(yùn)作。當(dāng)前中國地方人大代表選舉的實(shí)際運(yùn)作過程，決定了想要當(dāng)選人大代表的私營企業(yè)家必然需要與當(dāng)?shù)卣?nèi)部關(guān)系。我們將當(dāng)選縣級人大代表的私營企業(yè)家按照其關(guān)系運(yùn)作的模式劃分為兩種基本類型。

一種是“上提型”，即由縣級政權(quán)的主要領(lǐng)導(dǎo)人或者是上級政府的領(lǐng)導(dǎo)人提出要給某位企業(yè)家人大代表的名額，本級人大按照領(lǐng)導(dǎo)人的建議去安排該企業(yè)家的當(dāng)選。在這種關(guān)系運(yùn)作模式中，私營企業(yè)家一般是利用自己與縣或者市里能夠?qū)h級人大代表的選舉產(chǎn)生實(shí)際影響力的領(lǐng)導(dǎo)人的私人關(guān)系。關(guān)于上級領(lǐng)導(dǎo)人提名讓某個私營企業(yè)家當(dāng)選人大代表，還存在一種情況，就是作為招商引資的優(yōu)惠條件之一。無論是憑借與領(lǐng)導(dǎo)人的私人關(guān)系，還是作為招商引資的交換條件，這種經(jīng)由上級重要領(lǐng)導(dǎo)人提名的私營企業(yè)家一般都可以順利當(dāng)選。

第二種關(guān)系運(yùn)作模式可以稱為“下推型”，即利用選舉名額的雙重操作模式，私營企業(yè)家通過其所屬的街道辦事處或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)確定為代表候選人，最后當(dāng)選人大代表的類型。在確定了各個行業(yè)的代表比例之后，縣級人大常委會將具體的人選提名落實(shí)工作交給各個街道人大工作室或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大。因此，各個街道或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)班子在本選區(qū)的具體候選人提名上有較大的決定權(quán)。

并不是所有的私營企業(yè)家都有機(jī)會與縣市級領(lǐng)導(dǎo)建立私人關(guān)系從而獲得“上面的關(guān)照”。因此，對于絕大多數(shù)中小私營企業(yè)家來說，他們就需要謀求與其所處的最基層的政府或者部門搞好關(guān)系，利用他們手中掌握的代表候選人提名權(quán)使自己擠進(jìn)人大代表隊(duì)伍。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處搞好關(guān)系的方式不同于跟上級領(lǐng)導(dǎo)人建立私交，私營企業(yè)家較少把關(guān)注點(diǎn)放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)人的個人身上，而是更多采用為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)多做貢獻(xiàn)的形式，展現(xiàn)一個企業(yè)高度的社會責(zé)任感。在這種關(guān)系運(yùn)作中，私營企業(yè)家以幫助基層政府和社區(qū)分擔(dān)一部分公共服務(wù)來換取推薦為縣級人大代表候選人的資格。

制度錯位下的參政議政：私營企業(yè)家代表的履職

當(dāng)前我國縣級人大在基層治理中的職權(quán)虛置和代表制度的偏差，決定了我國私營企業(yè)家當(dāng)選縣級人大代表后，其所謂的積極履職依舊難以擺脫走形式、走過場的窠臼，積極參加各種活動和踴躍發(fā)言的熱烈表現(xiàn)，無法掩蓋真實(shí)利益表達(dá)的缺失。

（一）提案、意見和建議的失真

仔細(xì)檢視當(dāng)前縣級人大中私營企業(yè)家的提案和意見建議的內(nèi)容就會發(fā)現(xiàn)，不管是正式的提案，還是比較隨意的意見建議，很多都不符合真實(shí)的代表制民主機(jī)關(guān)利益表達(dá)和權(quán)力監(jiān)督的要求。提案和意見的內(nèi)容不是大而空的號召，就是太過于私人化和具體，變成了生活瑣事，根本上升不到政策層面。

通過對縣人大代表意見建議的資料匯編的分析，可以發(fā)現(xiàn)這種提案和建議內(nèi)容口號化和私人化的傾向在縣級人大代表中具有普遍性。其實(shí)私營企業(yè)家在個人生產(chǎn)經(jīng)營和生活中感受到的問題，未必都是非政策層面上的私人問題。相反，多年經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)使其更容易發(fā)現(xiàn)當(dāng)前國家政策或者法律規(guī)定中脫離實(shí)際或者不合理的問題，諸如信貸政策、勞動法、合同法的不合理之處，但是他們往往不會在作為代表的履職中將這些問題反映出來。正是由于地方人大在地方治理體系中權(quán)力的虛置，許多私營企業(yè)家便在提意見建議時(shí)將發(fā)現(xiàn)的實(shí)質(zhì)性的體制和政策問題隔離起來。

（二）被動配合：開會、視察、調(diào)研活動

除了向人大提交提案和意見之外，當(dāng)前縣級人大代表主要的履職活動就是每年一次的代表會議，閉會期間參加各種視察、調(diào)研和民主評議。所有視察和調(diào)研活動都是由常委會和相關(guān)部門組織的，視察和調(diào)研的對象以及內(nèi)容也很少由代表提出和建議的，而是由人大常委會及其專門委員會決定，代表們處于被動配合常委會安排的局面。即便出席人大全體代表大會和常委會議，私營企業(yè)家代表大多也是按照主席團(tuán)或者常委會的安排去投票、表決、發(fā)言和審議。

非制度化的利益表達(dá)與利益謀求

縣級人大代表中的私營企業(yè)家不愿通過提案和建議的正式途徑進(jìn)行利益表達(dá)，并不意味著他們爭當(dāng)人大代表之后，僅愿充當(dāng)一個鼓掌舉手的政治花瓶。相反，他們進(jìn)入縣級人大代表隊(duì)伍的直接動機(jī)之一就是使自己的利益需求能夠被地方主要領(lǐng)導(dǎo)人知悉，并且直接和間接地獲取各種經(jīng)濟(jì)資源。

（一）利益表達(dá)的個體化

市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天，中國的私營企業(yè)家群體早已成為一個獨(dú)立的社會階層，有著本階層獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)、政治和社會需求。隨著越來越多的私營企業(yè)家進(jìn)入各級人大代表的隊(duì)伍，他們自然被視為私營經(jīng)濟(jì)在正式政治系統(tǒng)中的利益代言人。但在實(shí)際的政治生活中，這些私營企業(yè)家很少有本階層利益代言的角色認(rèn)同，也往往沒有和其他同為人大代表的私營企業(yè)家聯(lián)合起來通過人大提出動議的意愿。

面對一些體制性障礙或者不合理政策時(shí)，身為人大代表的他們大多不是通過行使代表職權(quán)向地方政府提出改革要求，而是以人大代表身份獲取的政治資源謀求領(lǐng)導(dǎo)人在體制或者政策之外為自己開個口子。一些私營企業(yè)家人大代表放著正式的提案和監(jiān)督的職權(quán)不用，而拐彎抹角地尋求地方領(lǐng)導(dǎo)與政府部門的私人庇護(hù)，一方面是私營企業(yè)家階層組織程度低造成的，更深層次的原因還在于當(dāng)前縣域治理的實(shí)際權(quán)力結(jié)構(gòu)和政治現(xiàn)實(shí)。既然制度化的利益表達(dá)渠道不暢通，各種非制度化、非正式政治接觸就有了極大的發(fā)展空間。在與官員建立非正式的利益關(guān)系以影響政府政策實(shí)施的政治接觸中，各種越軌性政治參與行為難以避免。

（二）缺乏規(guī)范化互動的利益謀求

不少私營企業(yè)家當(dāng)選縣級人大代表之后，利用人大這一廣闊的平臺，積極地與黨委和政府主要領(lǐng)導(dǎo)人以及政府各部門建立廣泛的聯(lián)系，為自己的企業(yè)發(fā)展謀取各種優(yōu)惠政策和便利。但是這些利益的謀取，往往不是通過正式的制度渠道，不是以人大代表提案建議的形式獲得，而是通過與領(lǐng)導(dǎo)人之間的關(guān)系。除了向地方政府謀取關(guān)鍵性的生產(chǎn)資源之外，當(dāng)私營企業(yè)與當(dāng)?shù)孛癖娨约奥毠ぶg發(fā)生沖突時(shí)，身為人大代表的企業(yè)家往往不是通過與相關(guān)主體之間利益互動的途徑解決，而是謀求利用政治資源去擺平這些問題。對非正式關(guān)系的依賴是一把雙刃劍，有時(shí)政府也會出于政治原因要求私營企業(yè)家在拆遷征地或者勞資糾紛中讓步。即便在企業(yè)家一方完全占據(jù)法理的情況下，私營企業(yè)家不愿為了一時(shí)的眼前利益破壞與地方政府建立起來的關(guān)系，在權(quán)衡利弊之下，他們一般會選擇滿足民眾不合理的要求。但是，無論是依靠政府施壓強(qiáng)力擺平民眾的抗議，還是屈從于政府的壓力做出妥協(xié)和讓步，都不是規(guī)范化的利益博弈過程。這樣的利益謀取與沖突整合是非制度化、不規(guī)范的，缺乏正式的各個階層之間的利益整合所具有的平衡社會資源分配，化解社會矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定的功能。

結(jié)論

吸納私營企業(yè)家進(jìn)入人大系統(tǒng)，很大程度上并沒有實(shí)現(xiàn)其利益表達(dá)的制度化，縣級人大不是縣域利益競爭和整合的場所。私營企業(yè)家當(dāng)選為各級人大代表，確實(shí)實(shí)現(xiàn)了政治精英與經(jīng)濟(jì)精英的聯(lián)合，共享整個社會的政治與經(jīng)濟(jì)資源。但是這種聯(lián)合是非規(guī)范性的，私營企業(yè)家階層的利益表達(dá)與整合很少是通過人大系統(tǒng)這一正式制度渠道實(shí)現(xiàn)的，而是其利用人大代表身份為跳板獲得的在正式體制外與權(quán)力核心接觸的機(jī)會。制度化利益表達(dá)渠道的缺失一方面限制了私營企業(yè)家尤其是中小企業(yè)家階層政治參與的深度和穩(wěn)定性，他們只能通過影響政治權(quán)力的掌有者為自己獲取一時(shí)的具體利益，其本身在政治決策體系中是無法直接發(fā)揮影響力的，所以其政治參與無法為整個階層的利益去調(diào)整不利于他們的體制弊端和政策失誤。

另一方面，由于缺乏公開的利益競爭場所，私營企業(yè)家階層的利益表達(dá)缺乏與社會各階層尤其是工人農(nóng)民階層之間的規(guī)范化互動，是一種單向度的利益謀求，其利益的實(shí)現(xiàn)往往只要與地方政府實(shí)現(xiàn)互利即可，而工人農(nóng)民等階層的利益則被忽略了。這就形成了一種政治精英與經(jīng)濟(jì)精英聯(lián)合宰制以工農(nóng)為主體的其他社會階層利益的基層治理格局，這是當(dāng)前中國縣域治理所面臨的各種問題的根源所在。

【作者系中國政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士生；摘自《上海大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版）2016年第4期】