天津保障房社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)研究

◎韋平美 王小春

天津保障房社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)研究

◎韋平美 王小春

隨著人口老齡化的發(fā)展和保障性住房的大規(guī)模建設(shè)，保障性住房社區(qū)中的老年人養(yǎng)老問(wèn)題日漸突出。目前天津市保障房社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)存在著養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和相關(guān)服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后、與大型醫(yī)療機(jī)構(gòu)空間背離、社區(qū)公共空間較小、養(yǎng)老服務(wù)人員和志愿者缺乏，以及宣傳不足等問(wèn)題。建議從明確政府職責(zé)，健全養(yǎng)老服務(wù)體系以及保障房進(jìn)行適老化設(shè)計(jì)建設(shè)三大方面，健全保障房社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系，促進(jìn)住房保障和養(yǎng)老保障的有機(jī)融合。

人口老齡化；保障性住房；養(yǎng)老服務(wù)體系

天津市是全國(guó)最早進(jìn)入“老齡化”的城市之一，截至2015年底，天津市60歲以上戶(hù)籍人口達(dá)到230.37萬(wàn)，占全市戶(hù)籍人口的22.43%，老齡化程度僅在上海、北京之后，位列全國(guó)第三。城鎮(zhèn)化發(fā)展使得我國(guó)傳統(tǒng)家庭保障功能日益弱化，加之目前養(yǎng)老保障體系尚不健全，使得龐大的養(yǎng)老服務(wù)需求難以得到滿(mǎn)足。

保障性住房是我國(guó)城鎮(zhèn)住宅建設(shè)中較具特殊性的一種住宅類(lèi)型，它通常是指根據(jù)國(guó)家政策以及法律法規(guī)的規(guī)定，由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌，提供給特定的人群使用，并且對(duì)該類(lèi)住房的建造標(biāo)準(zhǔn)和銷(xiāo)售價(jià)格或租金標(biāo)準(zhǔn)給予限定，起社會(huì)保障作用的住房，主要包括經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公共租賃房、棚戶(hù)區(qū)改造安置房和兩限商品房等。根據(jù)相關(guān)文件規(guī)定，保障性住房的保障對(duì)象主要是城市中等偏下收入或住房困難的最低收入家庭，以中老年或病殘人群居多。因其經(jīng)濟(jì)收入有限，自我養(yǎng)老能力較弱，相對(duì)于普通社區(qū)而言，對(duì)于政府支持的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求更加迫切和集中。所以，在保障房建設(shè)設(shè)計(jì)、社區(qū)規(guī)劃等供應(yīng)環(huán)節(jié)中，更應(yīng)注重養(yǎng)老服務(wù)功能的構(gòu)建和完善。由于保障性住房建設(shè)及管理存在遠(yuǎn)離市區(qū)、設(shè)計(jì)滯后、質(zhì)量隱患和設(shè)施不完備等系列問(wèn)題，使得保障性住房社區(qū)居民社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)問(wèn)題令人堪憂(yōu)。

存在的突出問(wèn)題

1.養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)滯后，缺乏適老型建設(shè)

養(yǎng)老服務(wù)方式主要有家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三種形式。盡管天津市規(guī)定，從2014年起，凡新建城區(qū)和新建居住（?。﹨^(qū)，要按照標(biāo)準(zhǔn)配套建設(shè)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，并與住宅同步規(guī)劃、同步建設(shè)，實(shí)踐上也取得了街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）老年日間照料服務(wù)中心近700處的顯著成績(jī)。但諸多大型保障性住房社區(qū)由于在2014年以前已建成，社區(qū)內(nèi)或社區(qū)周邊不僅缺乏專(zhuān)門(mén)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，更缺乏社區(qū)日間照料中心和老年人娛樂(lè)活動(dòng)場(chǎng)所。目前的養(yǎng)老服務(wù)主要是每年一次的體檢以及一些公共健身器材，為老為殘服務(wù)專(zhuān)業(yè)設(shè)施少，無(wú)障礙化建設(shè)不足。有的由于位置偏遠(yuǎn)，甚至連提供送餐、助潔等零散居家養(yǎng)老服務(wù)的商業(yè)性餐飲和家政服務(wù)公司都很稀缺，所以，保障性住房社區(qū)的老人養(yǎng)老方式主要是家庭養(yǎng)老，社區(qū)養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老較少。天津市亟待加強(qiáng)保障性住房社區(qū)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系的補(bǔ)充建設(shè)，尤其應(yīng)將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)作為重中之重。

2.醫(yī)療設(shè)施不足，與大型醫(yī)院空間背離

天津市保障性住房社區(qū)多數(shù)位于北辰區(qū)、東麗區(qū)和津南區(qū)等城市邊緣地區(qū)，地理位置較偏僻，交通相對(duì)不便。而綜合性和專(zhuān)業(yè)性醫(yī)院等大型醫(yī)療機(jī)構(gòu)通常位于城市中心地區(qū)，保障房社區(qū)內(nèi)多為小型社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，甚至沒(méi)有醫(yī)療機(jī)構(gòu)，其醫(yī)療服務(wù)人員數(shù)量和服務(wù)質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足老年人的看病就醫(yī)需求。這一方面導(dǎo)致社區(qū)內(nèi)中低收入老人看病難；另一方面，其必須到遠(yuǎn)離居住區(qū)的市中心就醫(yī)，無(wú)形中增加了治療成本，降低了生活質(zhì)量。

3.社區(qū)公共空間不足，缺乏室內(nèi)活動(dòng)空間

天津市保障性住房社區(qū)內(nèi)除了建筑用房和道路用地，一般只有一小塊露天健身場(chǎng)所或綠地，缺乏為老人設(shè)計(jì)的娛樂(lè)活動(dòng)場(chǎng)所，而且多數(shù)小區(qū)也沒(méi)有老人室內(nèi)休閑娛樂(lè)中心，休閑娛樂(lè)活動(dòng)很難持續(xù)開(kāi)展。

4.社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)宣傳不足，社會(huì)資本未充分利用

社會(huì)資本存在于人際交往之中，一個(gè)社區(qū)其社會(huì)資本豐富則代表居民之間交流互動(dòng)較多。作為一種無(wú)形資產(chǎn)，社區(qū)社會(huì)資本能夠在一定程度上緩解家庭成員的養(yǎng)老壓力，減少空巢老人的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，有利于提升老人的生活滿(mǎn)意度。目前，天津市保障性住房社區(qū)中社會(huì)資本并不豐富，大多數(shù)老人在生活中與鄰居接觸較少，社區(qū)缺乏互幫互助的文化氛圍。此外，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)在保障性住房社區(qū)內(nèi)的宣傳力度不夠，有不少老人對(duì)社區(qū)養(yǎng)老缺乏了解，這不利于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展完善。

5.養(yǎng)老服務(wù)人員缺乏，志愿者隊(duì)伍不足

天津市保障性住房社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)人員嚴(yán)重不足，幫助社區(qū)困難老人的工作主要由社區(qū)居委會(huì)負(fù)責(zé)，缺乏專(zhuān)業(yè)人員。此外，保障房社區(qū)為老人服務(wù)的志愿者較少，有的社區(qū)僅有老年人自發(fā)組織形成的志愿者隊(duì)伍，缺乏大學(xué)生志愿者或其他社會(huì)志愿者隊(duì)伍。

對(duì)策與建議

1.健全組成要素，完善養(yǎng)老服務(wù)體系

（1）健全社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，建立養(yǎng)老依托性平臺(tái)。一是以“物業(yè)管理”為依托，創(chuàng)建日間照料服務(wù)中心。積極促進(jìn)社區(qū)物業(yè)管理和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的有機(jī)融合，在加強(qiáng)物業(yè)管理人員素質(zhì)培訓(xùn)的同時(shí)，鼓勵(lì)物業(yè)公司和專(zhuān)門(mén)的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)合作，建立老年日間照料中心。二是以“居民自治”為依托，推動(dòng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)。社區(qū)可組織相關(guān)活動(dòng)，加強(qiáng)社區(qū)居民之間的交流，凝聚社區(qū)居民的力量，為社區(qū)老人服務(wù)，同時(shí)可設(shè)立“民意交流中心”，便于社區(qū)老人表達(dá)其對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的意見(jiàn)和建議，以促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的完善［1］。三是以“志愿服務(wù)”為依托，撬動(dòng)愛(ài)老敬老的社區(qū)氛圍。保障性住房社區(qū)有關(guān)部門(mén)在調(diào)動(dòng)大學(xué)生志愿者和社會(huì)志愿者積極性的同時(shí)，還要調(diào)動(dòng)低齡老年志愿者的積極性，為自理能力較差的高齡老人服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)老有所為，促進(jìn)保障性住房社區(qū)的“積極老齡化”。對(duì)于經(jīng)常參加志愿服務(wù)的老人，社區(qū)可為其建立“時(shí)間銀行”，當(dāng)老人有需要時(shí)，他們可以用之前無(wú)償服務(wù)的“時(shí)間貨幣”購(gòu)買(mǎi)所需的各種服務(wù)［2］。

（2）發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，重視其輔助養(yǎng)老作用。一是提高公立機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的供給，解決“一床難求”問(wèn)題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)立足于社區(qū)，走分散化、小型化道路。利用社區(qū)內(nèi)一切可以利用的零散空間建立一定數(shù)量的小型化公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，解決社區(qū)老人“住不進(jìn)”公立養(yǎng)老院的問(wèn)題。二是積極落實(shí)各項(xiàng)優(yōu)惠政策，大力扶持民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展。政府在稅收減免、優(yōu)先劃撥土地等方面，扶持民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展，使其能夠在保障性住房社區(qū)生根發(fā)芽，逐步解決社區(qū)老人“住不起”私立養(yǎng)老院的問(wèn)題。三是整合社會(huì)資源，興建“虛擬養(yǎng)老院”。虛擬養(yǎng)老院實(shí)質(zhì)是一個(gè)信息交流中心，起到媒介的作用，它將保障性住房社區(qū)老人的各種養(yǎng)老需求和提供社區(qū)服務(wù)的社會(huì)組織、企業(yè)等對(duì)接起來(lái)，整合社區(qū)資源，為老年人提供能夠滿(mǎn)足真實(shí)需要的公共服務(wù)，促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供需平衡。

（3）健全養(yǎng)老服務(wù)體系組成要素，促進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展。一是健全醫(yī)療服務(wù)設(shè)施，加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)宣傳。加強(qiáng)保障性住房社區(qū)醫(yī)院的建設(shè)，使得社區(qū)醫(yī)院在服務(wù)人員和醫(yī)藥儲(chǔ)備方面基本能滿(mǎn)足社區(qū)居民常見(jiàn)病的診治需求。此外，應(yīng)鼓勵(lì)大型醫(yī)院建設(shè)網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程診治系統(tǒng)，在醫(yī)藥購(gòu)買(mǎi)上積極走“互聯(lián)網(wǎng)+”道路，使社區(qū)老人足不出戶(hù)就能方便快捷地實(shí)現(xiàn)看病買(mǎi)藥。保障性住房社區(qū)居委會(huì)應(yīng)創(chuàng)新宣傳方式，擴(kuò)大社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的知曉度。二是整合人力資源，加快養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)業(yè)人才培養(yǎng)。政府應(yīng)重視保障性住房社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人員的培養(yǎng)，支持相關(guān)高校設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)專(zhuān)業(yè)，鼓勵(lì)引導(dǎo)該專(zhuān)業(yè)畢業(yè)生從事社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作，同時(shí)對(duì)其進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)，使其持證上崗，并在證書(shū)考試、后續(xù)教育等方面持續(xù)跟進(jìn)。

2.明確政府職責(zé)，規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)

（1）完善法律法規(guī)，制訂養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。盡快完善相關(guān)法律法規(guī)，制定相關(guān)的政策文件，為社區(qū)老人享受養(yǎng)老服務(wù)提供法律保障和政策支持，同時(shí)規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，約束老年服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)費(fèi)用和標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的行業(yè)自我監(jiān)督。

（2）健全政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制，逐步提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。由于保障性住房社區(qū)居住的大多是中低收入群體，政府應(yīng)通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的方式，加大對(duì)該類(lèi)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系的支持力度。2008年，天津市人民政府發(fā)布了《關(guān)于加快我市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》，提出在市和區(qū)縣兩級(jí)財(cái)政設(shè)立“居家養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼”專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，按1∶1配比出資，為本市戶(hù)籍的困難老年人購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，并隨著市和區(qū)縣財(cái)力的不斷增加，逐步提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。目前在補(bǔ)貼形式上，針對(duì)保障性住房社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目不多的現(xiàn)實(shí)，建議直接發(fā)放現(xiàn)金。

（3）引入第三方監(jiān)督機(jī)制。第三方監(jiān)督機(jī)制是指在基層政府與保障性住房社區(qū)老年人的二維互動(dòng)模式中引入無(wú)利益關(guān)聯(lián)的第三方，監(jiān)督評(píng)估保障性住房社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。作為獨(dú)立于政府之外的“局外人”，第三方應(yīng)主要由專(zhuān)家學(xué)者組成，采用動(dòng)態(tài)調(diào)整方式選擇監(jiān)督人員，從而保證監(jiān)督的公正公平。

3.保障性住房適老化設(shè)計(jì)，創(chuàng)造便利硬件設(shè)施

目前天津市保障性住房對(duì)于老年人居住存在著交通空間狹窄、衛(wèi)生間普遍狹小、室內(nèi)外有高差等內(nèi)部環(huán)境問(wèn)題以及缺少群體空間規(guī)劃、配套設(shè)施不足和缺乏樹(shù)木遮陽(yáng)等外部環(huán)境問(wèn)題，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行適老化和無(wú)障礙化建設(shè)，滿(mǎn)足老年人養(yǎng)老需求。

（1）合理規(guī)劃設(shè)計(jì)，為今后發(fā)展留有余地。一是在住宅內(nèi)部空間方面進(jìn)行適老化潛伏設(shè)計(jì)。所謂潛伏設(shè)計(jì)是指在保障性住房規(guī)劃建設(shè)時(shí)將老年人對(duì)于住宅的使用需求加以人性化考慮，在套型之間、室內(nèi)空間以及設(shè)備設(shè)施等方面進(jìn)行特別建造，將輪椅使用、監(jiān)護(hù)系統(tǒng)等考慮進(jìn)來(lái)，滿(mǎn)足老年人安全便利無(wú)障礙、日照隔聲等多方面需求［3］。二是在社區(qū)公共空間方面，一方面，根據(jù)現(xiàn)有老年人數(shù)量和發(fā)展趨勢(shì)來(lái)確定養(yǎng)老戶(hù)型的比例及配建形式。另一方面，合理預(yù)留和布局社區(qū)醫(yī)院、社區(qū)老年活動(dòng)中心和社區(qū)公共運(yùn)動(dòng)設(shè)施場(chǎng)所等適老化配套設(shè)施。在整體環(huán)境設(shè)計(jì)方面，在強(qiáng)調(diào)無(wú)障礙化基礎(chǔ)上，注意人工與自然的協(xié)調(diào)關(guān)系，為老年人提供優(yōu)美的戶(hù)外環(huán)境。

（2）積極改進(jìn)完善，力促現(xiàn)有社區(qū)適老化。一是對(duì)原有保障性住房進(jìn)行適老化改造，包括修建盲道、坡道、安裝著力座椅、樓道扶手以及緊急呼叫系統(tǒng)等諸多措施。二是在大型保障性住房社區(qū)中，可將一部分公租房改造為老年公寓以及養(yǎng)老服務(wù)中心，以滿(mǎn)足社區(qū)老人的集中養(yǎng)老需求以及將來(lái)周邊地區(qū)老人的養(yǎng)老服務(wù)需求。

［1］楊翠迎，鄭春榮. 國(guó)際社會(huì)保障動(dòng)態(tài)-社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè). 上海：上海人民出版社，2014：317.

［2］張文宏. 養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織與管理-上海經(jīng)驗(yàn). 桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2014：193.

［3］王超. 保障性住房中的適老型住宅研究.天津：天津大學(xué)，2012：80.

★本文系河北省博士后科研項(xiàng)目擇優(yōu)資助項(xiàng)目《保障性住房社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)完善研究——以京津冀為例》 （編號(hào)：B2015001016）的階段性成果。

（作者單位：韋平美，南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院；王小春，河北工業(yè)大學(xué)人文與法律學(xué)院）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.09.013 ■ 編輯：馬振東