“模糊-沖突”模式下的校車接送政策執(zhí)行研究

姚 靖

西南政法大學(xué)公共管理碩士 401120

“模糊-沖突”模式下的校車接送政策執(zhí)行研究

姚 靖

西南政法大學(xué)公共管理碩士 401120

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的人們生活水平大幅度提高以及學(xué)校布局的調(diào)整，學(xué)生乘車上學(xué)日漸普遍，但近年來被頻繁報道的重大校車安全事故引起了社會各群體的廣泛關(guān)注，本文基于馬特蘭德“模糊-沖突型”行政執(zhí)行模型，試圖突破原有視角，從政策執(zhí)行角度來剖析校車接送政策存在的問題及原因，以及在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步分析馬特蘭德“模糊-沖突型”行政執(zhí)行在解釋政策執(zhí)行影響因素方面存在的缺陷，并構(gòu)建了一個新的政策執(zhí)行模型。

政策執(zhí)行；政策模型；模糊性；沖突性

一、導(dǎo)論

（一）問題緣起

眾所周知，校車政策的出臺是為學(xué)生上下學(xué)提供方便與安全保障，2012年通過的《校車安全管理?xiàng)l例》對駕駛司機(jī)的技術(shù)水平、校車質(zhì)量、限載人數(shù)、車內(nèi)構(gòu)造等做出了嚴(yán)格規(guī)定，以將校車接送學(xué)生納入法制軌道，但近年來，校車超載、校車質(zhì)量低、安全防護(hù)措施不到位等問題依舊較為嚴(yán)峻。政策并沒有得到很好的執(zhí)行，政策目標(biāo)沒有得到很好的實(shí)現(xiàn)。如何實(shí)現(xiàn)預(yù)期政策目標(biāo)，切實(shí)保障學(xué)生安全，已成為期待解決的問題。

筆者希望通過馬特蘭德的“模糊-沖突型” 行政執(zhí)行模型對校車接送學(xué)生政策的執(zhí)行情況進(jìn)行分析和討論來剖析該政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題及原因，但發(fā)現(xiàn)該政策的具體執(zhí)行情況與模型之間存有差異，“模糊-沖突型”行政執(zhí)行模型并不能很好的解釋該政策的執(zhí)行，故筆者希望通過該政策的探討，在“模糊-沖突型”行政執(zhí)行的基礎(chǔ)上重新構(gòu)建一個較為理想的模型。

（二）文獻(xiàn)綜述

校車政策的重要性必然使得其成為各領(lǐng)域?qū)W者研究的熱點(diǎn)，主要集中在三個視角。一是安全視角。有學(xué)者從法律角度、資金角度、社會對校車安全不重視三個方面分析了我國校車安全問題的產(chǎn)生的原因，并就如何保障校車安全提出了五條建議，（楊小溪，2012）。此外也有人研究校車駕駛?cè)藛栴}，車輛性能問題，超載問題等（陳妍，2013）。二是專業(yè)技術(shù)視角。如整車結(jié)構(gòu)、警示標(biāo)示、翻滾保護(hù)、駕駛員視野、安全帶集中控制裝置、乘客座椅等的技術(shù)要求（胡芳芳，2011）。以及對GPS全球衛(wèi)星定位技術(shù)、GPRS分組無線服務(wù)技術(shù)、M2M服務(wù)、J2EE平臺、GIS地理信息系統(tǒng)等的運(yùn)用。三是國外經(jīng)驗(yàn)。如加拿大校車管理的精細(xì)化，主要體現(xiàn)在管理考慮周到，各司其職；車輛設(shè)計特殊，科學(xué)安全；司機(jī)嚴(yán)格選訓(xùn)，責(zé)任分明。美國校車管理的法制化，校車先行，并有嚴(yán)格的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)并以法律保障校車權(quán)利。日本校車管理形象化，即從兒童視角設(shè)計校車，以卡通形象裝飾，這在吸引小朋友的注意同時也更容易引起行人及其他車輛的關(guān)注，即激發(fā)了孩子的熱情，又更好的保障了他們的安全（彭靖，2013）。

（三）分析框架

本文采用馬特蘭德的“模糊-沖突型”行政執(zhí)行模型來對校車接送學(xué)生政策進(jìn)行分析和討論。馬特蘭德認(rèn)為，政策執(zhí)行方式的選擇取決于對政策特性的準(zhǔn)確分析，他根據(jù)政策的沖突性和模糊性將政策執(zhí)行劃分為四種類型，通過簡單的類型學(xué)模型，可以得出結(jié)論，即成功的執(zhí)行取決于一個政策的模糊程度及其內(nèi)在的沖突程度。

1.維度分析

政策的沖突性維度是指政策執(zhí)行過程中政策主體間的意見不合所引發(fā)的不和諧現(xiàn)象，執(zhí)行過程中的任一階段都可能發(fā)生沖突，每一項(xiàng)政策都有其要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，然而不同的參與者對實(shí)施某一政策的目標(biāo)并不必然達(dá)成一致，然而即使人們對政策宣稱的目標(biāo)有相同看法，在政策執(zhí)行過程中，同樣有可能因?qū)?shí)現(xiàn)目標(biāo)的路徑選擇的看法不一而產(chǎn)生沖突。

政策的模糊性維度可以依據(jù)其來源分為政策目標(biāo)的模糊性和政策手段的模糊性。政策目標(biāo)的模糊性是指實(shí)施一項(xiàng)政策想要達(dá)到的結(jié)果是否有確定的衡量標(biāo)準(zhǔn)。政策手段的模糊性則是指達(dá)到政策目標(biāo)的合適的技術(shù)方法難以找到。要實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)可以有多種途徑，每種途徑又有各自的優(yōu)缺點(diǎn)，究竟哪一種方法能以最小的代價最好的實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)往往是不確定的。

2.模型構(gòu)建

根據(jù)對政策的模糊程度和沖突程度這兩大維度的分析，馬特蘭德將政策執(zhí)行過程分為四種類型，即政治性執(zhí)行、行政性執(zhí)行、實(shí)驗(yàn)性執(zhí)行和象征性執(zhí)行，不同的政策適合不同的執(zhí)行方式，第一是行政性執(zhí)行。馬特蘭德認(rèn)為當(dāng)政策模沖突性程度和糊性程度都很低時，采用行政性執(zhí)行模式將最為理想。第二是政治性執(zhí)行，即當(dāng)某一政策的沖突程度高、模糊性程度低時，政治性執(zhí)行模式最為理想。第三是實(shí)驗(yàn)性執(zhí)行，當(dāng)某一政策沖突程度低而模糊程度高時宜采用試驗(yàn)性執(zhí)行模式，政策執(zhí)行的結(jié)果取決于那些參與者最為積極。第四是象征性執(zhí)行，象征性執(zhí)行模式適用于沖突程度和模糊程度都高的政策。

二、政策的模糊性分析

根據(jù)馬特蘭德對模糊性的認(rèn)識，一項(xiàng)政策的模糊性根據(jù)其來源分為手段的模糊性和目標(biāo)的模糊性。政策目標(biāo)的模糊性是指實(shí)施一項(xiàng)政策想要達(dá)到的結(jié)果是否有確定的衡量標(biāo)準(zhǔn)，確定的衡量標(biāo)準(zhǔn)十分重要，因?yàn)榄h(huán)境是不斷變化的，且政策間的關(guān)系十分復(fù)雜，邊界不會十分明確，所以政策對象的變化不一定是政策作用的效果，他可以是環(huán)境變化造成的，亦或是其他政策的作用，甚至可能是自身因素所影響。手段的模糊性則是難以找到達(dá)到政策目標(biāo)的合適的技術(shù)方法，要實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)可以有多種途徑，每種途徑又有各自的優(yōu)缺點(diǎn)。

（一）目標(biāo)的模糊性

校車接送學(xué)生政策目的十分明確，一是為了緩解交通擁堵，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們生活水平的提高，基本上每家每戶都有私家車，一般都是父母接送，這就更加劇了城市交通擁堵現(xiàn)象，給市民的出行帶來極大的不便。二是減輕交警負(fù)擔(dān)，日益加速的城市化進(jìn)程促使經(jīng)濟(jì)騰飛的同時也帶來了一系列的難題，交通擁堵就是其中之一，如今車輛日益增多，公路越來越寬，路線越來越復(fù)雜，直接帶來了嚴(yán)峻的管理問題，加重了交警的負(fù)擔(dān)。三是減輕了家長的工作量，對大多數(shù)家長特別是大都市里的家長，他們白天工作已很辛苦，早晚還得接送孩子上下學(xué)，校車接送學(xué)生這一政策的實(shí)行確是極大地減輕了他們的負(fù)擔(dān)。四是便于學(xué)校管理，以前由家長接送學(xué)生，每個家長時間點(diǎn)都不確定，學(xué)校必須派專人等候、對接，如由學(xué)校校車統(tǒng)一接送，則有利于學(xué)校統(tǒng)一管理。五是能更好的保證安全，學(xué)生若由家長早晚接送，上班一族本就身心具疲，接送學(xué)生存有很大安全隱患，尤其是早上，睡眠不足導(dǎo)致精神不集中，極易發(fā)生意外事故，而且，校車接送學(xué)生，對于司機(jī)

的要求極為嚴(yán)苛，這些都更好的保證了學(xué)生的安全。

有以上分析可知，校車接送學(xué)生政策的目的十分明確，而且該政策所要達(dá)到的結(jié)果也有確定的衡量標(biāo)準(zhǔn)，可直接通過地區(qū)學(xué)生交通事故發(fā)生率的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，對交警、學(xué)生家長的訪談，上下學(xué)時間點(diǎn)的交通狀況的調(diào)查來了解該政策的執(zhí)行情況，因此對于校車接送學(xué)生這一政策，其目標(biāo)的模糊性很低。

（二）手段的模糊性

手段的模糊性是難以找到達(dá)到政策目標(biāo)的合適的技術(shù)方法，對于校車接送學(xué)生這一政策，為實(shí)現(xiàn)緩解交通擁擠，減輕家長、交警的壓力，方便學(xué)校統(tǒng)一管理，更好地保證學(xué)生安全，學(xué)校配備統(tǒng)一、專門的車輛接送學(xué)生，嚴(yán)格校車司機(jī)的選擇，精心選擇行使路線，整車結(jié)構(gòu)、警示標(biāo)示、翻滾保護(hù)、駕駛員視野、安全帶集中控制裝置、乘客座椅等的技術(shù)要求符合相關(guān)規(guī)定。并致力于采用各種技術(shù)記錄不同時間、地段的車內(nèi)學(xué)生人數(shù)，優(yōu)化乘車路線，對其日常護(hù)理實(shí)施統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)等。

首先，學(xué)校配備統(tǒng)一、專門的車輛接送學(xué)生，購車渠道嚴(yán)格限制，顏色也統(tǒng)一用可視度最高的黃色。其次，嚴(yán)格校車司機(jī)的選擇，不僅對其技術(shù)有嚴(yán)格要求，而且要有愛心、耐心以及良好的道德素養(yǎng)，時刻要以學(xué)生安全為重，不得為一己私利抄近路，高速行駛，疲勞駕駛等。其三，精心選擇行使路線，路線的選擇不僅要最有距離，更要考慮路面情況，對風(fēng)險的考慮要更重于對經(jīng)濟(jì)的考慮，要本著安全第一的宗旨，在此基礎(chǔ)上再來規(guī)劃行車路線，即在確保安全的前提下選擇最優(yōu)距離的路線。最后，要求整車結(jié)構(gòu)、警示標(biāo)示、翻滾保護(hù)、駕駛員視野、安全帶集中控制裝置、乘客座椅等的技術(shù)要求符合相關(guān)規(guī)定。由此可知，未達(dá)到政策目標(biāo)的合適的技術(shù)方法并不難找到，所以該政策手段的模糊性很低。

三、政策的沖突性分析

政策的沖突性是指政策執(zhí)行過程中政策主體間的意見不合所引發(fā)的不和諧現(xiàn)象，沖突可能發(fā)生在執(zhí)行過程中的任一階段，每一項(xiàng)政策是為實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)而制定，當(dāng)不同的參與者對實(shí)施某一政策的目標(biāo)的理解可能并不統(tǒng)一，這必然會導(dǎo)致沖突的發(fā)生，然而即使人們對政策宣稱的目標(biāo)有相同看法，在政策執(zhí)行過程中，同樣有可能因?qū)?shí)現(xiàn)目標(biāo)的路徑選擇的看法不一而產(chǎn)生沖突。

（一）目標(biāo)認(rèn)知方面的沖突性

學(xué)校、學(xué)生家長、汽車公司、司機(jī)這四者是校車接送學(xué)生這一政策的主要參與者，然而這四者對這一政策所宣稱的目標(biāo)的表現(xiàn)并不一致，有的學(xué)校極力支持該政策，因?yàn)檫@一政策的實(shí)施便于學(xué)校的統(tǒng)一管理，而有的學(xué)校卻因怕出事故承擔(dān)責(zé)任而反對這一政策的執(zhí)行，學(xué)生家長對此也有不同的見解，有的家長因這一政策實(shí)施后不用早晚接送孩子上下學(xué)而大加贊賞，然而也有部分家長將這一政策看作是學(xué)校謀取利益的一種手段，汽車公司為使學(xué)校選購自家車輛而競相爭斗，司機(jī)們也明里暗里地通過各種渠道獲取校車司機(jī)資格，由此可知各參與者對這一政策宣稱目標(biāo)認(rèn)知方面的沖突性高。

就學(xué)校而言，有的學(xué)校極力支持該政策，因?yàn)檫@一政策的實(shí)施便于學(xué)校的統(tǒng)一管理，由校車統(tǒng)一接送，既方便學(xué)校統(tǒng)一上下學(xué)時間，充分保證教學(xué)時間；而有的學(xué)校卻因怕出事故承擔(dān)責(zé)任而反對這一政策的執(zhí)行。學(xué)生家長方面，有的家長很是贊賞這一政策，現(xiàn)在的年輕人都好自由，辛辛苦苦工作一天，好不容易等著下班了還要接孩子回家，早上也睡不了懶覺，讓孩子自己乘車去又不放心，而有專車接送的話，即安全，又放心，花些錢又算得了什么呢，自己的時間多了，而且就算自己接送成本也不會更低；然而也有部分家長不這么認(rèn)為，他們將這一政策看作是學(xué)校謀取利益的一種手段，只是希望在教學(xué)之余，從學(xué)生身上多掙點(diǎn)錢，有些家長本就抱怨學(xué)校亂收費(fèi)，專門掙學(xué)生的錢，所以一直不希望這一政策貫徹執(zhí)行。汽車公司更是為使學(xué)校選購自家車輛而競相爭斗，都希望學(xué)校能從自己這兒購車，好大掙一筆，這也導(dǎo)致了學(xué)校商場的“互惠互利”現(xiàn)象。司機(jī)們也為獲取校車司機(jī)資格費(fèi)盡心思，暗地里拉關(guān)系、請吃飯、走后門等，由此可知各參與者對這一政策宣稱目標(biāo)認(rèn)知方面的沖突性高。

（二）執(zhí)行手段沖突性

對于校車接送學(xué)生這一政策，由本部分前面分析可知其目標(biāo)十分明確，即緩解交通擁堵、方便市民出行、減輕交警及家長的壓力、更好保障學(xué)生安全，然而目標(biāo)的明確并不必然導(dǎo)致達(dá)致目標(biāo)手段的明確性，對于校車的選擇，司機(jī)的標(biāo)準(zhǔn)與選擇，校車行使路線的確定，整車結(jié)構(gòu)、警示標(biāo)示、翻滾保護(hù)、駕駛員視野、安全帶集中控制裝置、乘客座椅等的設(shè)計等，各參與者意見難以達(dá)成一致，也就是說該政策執(zhí)行過程中手段沖突性很高。

根據(jù)對校車接送政策模糊性和沖突型兩大維度的分析，可知這一政策屬馬特蘭德四類型劃分中的政治性執(zhí)行，根據(jù)他對政策執(zhí)行情況的分析，執(zhí)行結(jié)果由權(quán)利決定，若一個政策參與者或一個政策參與者聯(lián)盟擁有足夠權(quán)利，他則有能力將其意志強(qiáng)加于其他參與者身上，當(dāng)不存在一個擁有足夠權(quán)利的參與者或者參與者集團(tuán)時，各方則求助于討價還價來達(dá)成一致。

四、結(jié)論與探討

（一）結(jié)論

馬特蘭德的模糊-沖突型模型對政策執(zhí)行的研究不同于以往的執(zhí)行模式，不再專注于政策制定者和執(zhí)行者對政策執(zhí)行的影響，而是強(qiáng)調(diào)政策本身的特性如何影響行政執(zhí)行，通過對政策模糊性和沖突型這兩個維度的分析來確定政策執(zhí)行的具體類型，進(jìn)而更好的分析現(xiàn)有政策的執(zhí)行結(jié)果及其原因。

通過對校車政策執(zhí)行的兩大維度分析可知該政策屬政治性執(zhí)行，執(zhí)行結(jié)果由權(quán)利決定，馬特蘭德認(rèn)為這種行政執(zhí)行類型適用于兩種情況：一個政策參與者或著一個政策參與者聯(lián)盟擁有足夠權(quán)利將其意志強(qiáng)加于其他參與者身上，當(dāng)不存在一個擁有足夠權(quán)利的參與者或者參與者集團(tuán)時，各方則求助于討價還價來達(dá)成一致。這一模型從政策的模糊性和沖突性程度入手，很好的分析了政策本身特性所對應(yīng)的政策執(zhí)行類型以及相應(yīng)政策執(zhí)行的結(jié)果，為改進(jìn)政策執(zhí)行現(xiàn)狀提供了可供分析模型。

（二）討論

模糊-沖突型行政執(zhí)行模型根據(jù)政策的模糊性和沖突型程度這兩大維度對政策執(zhí)行過程進(jìn)行了分類，強(qiáng)調(diào)了政策本身的特性對政策執(zhí)行過程的影響，便于人們分析政策執(zhí)行結(jié)果的影響因素及其原因，并為改進(jìn)政策執(zhí)行現(xiàn)狀、優(yōu)化政策執(zhí)行過程提供了分析模型，但是該行政執(zhí)行模型仍有其不足之處，使得該解釋與理想的分析還存在著一定的差距，雖然政策本身的特性能對政策執(zhí)行過程產(chǎn)生重大影響，然而政策的低模糊性和高沖突性并不必然導(dǎo)致政治性執(zhí)行，其中，法律的明確程度、外界的監(jiān)督程度也是兩個極為重要的因素，甚至?xí)苯訉?dǎo)致行政執(zhí)行類型的變化，當(dāng)法律明確程度高且外界監(jiān)督程度高時，執(zhí)行結(jié)果并不僅由權(quán)利決定，一個擁有足夠權(quán)力的政策參與者或者一個政策參與者聯(lián)盟并不能隨意將其意志強(qiáng)加于其他參與者身上，法律及外部監(jiān)督會對其行為產(chǎn)生很大約束，使其并不能依仗其掌握的權(quán)力而肆意妄為，也就是說各參與者難以采用政治性行政執(zhí)行類型，而是轉(zhuǎn)而采取行政性執(zhí)行。

政策執(zhí)行是一個極為復(fù)雜的過程，政策本身的特性固然是影響執(zhí)行結(jié)果的一個重要原因，然而法律的明確程度、外界的監(jiān)督程度也是必須要考慮的因素，政策執(zhí)行狀況的影響因素也遠(yuǎn)不止于此，諸如政策執(zhí)行主體的素質(zhì)、態(tài)度、執(zhí)行水平、宣傳程度，政策客體的認(rèn)知水平、配合程度，政策執(zhí)行資源的投入程度等等都是不容忽視的因素，但筆者經(jīng)過仔細(xì)分析，很多因素可以通過

新模型中的四大維度予以調(diào)節(jié)、規(guī)約，但筆者自身所能獲取的資源畢竟有限，加之個人學(xué)識水平的制約，構(gòu)建的新模型尚不完善，有待于進(jìn)一步發(fā)展，筆者只是希望通過對校車接送學(xué)生這一政策執(zhí)行過程影響因素的分析來引發(fā)更多學(xué)著對政策執(zhí)行模型的研究，同時筆者期待在這一領(lǐng)域能涌現(xiàn)出更多的學(xué)術(shù)成果。

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