文/錢晨晨

環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則淺析

文/錢晨晨

2015年1月1日施行的新《環(huán)保法》第五條的規(guī)定首次確立了環(huán)境法的基本原則。在該條中確立的環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則重新定位了環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系。但在保護(hù)優(yōu)先原則的理解及適用上還存在值得探討的問(wèn)題。

一、保護(hù)優(yōu)先原則的概念

在新《環(huán)保法》施行之前，已有一些學(xué)者提到了保護(hù)優(yōu)先原則。在新《環(huán)保法》施行后，學(xué)者們對(duì)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則概念的界定進(jìn)行了更廣泛的討論。周志遠(yuǎn)認(rèn)為保護(hù)優(yōu)先原則在內(nèi)涵上有狹義和廣義之分。狹義上指在環(huán)境保護(hù)管理活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)把環(huán)境保護(hù)放在優(yōu)先的位置加以考慮。廣義上是指在平衡經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)與生態(tài)環(huán)境等利益保護(hù)競(jìng)合的關(guān)系時(shí)，要把生態(tài)環(huán)境放在優(yōu)先位置予以考慮和對(duì)待。由此可以看出學(xué)者們?cè)诃h(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則的界定上多是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)誰(shuí)優(yōu)先上加以定義的。與之不同的是竺效教授基于環(huán)境法基本原則的解讀必須結(jié)合環(huán)境立法目的和環(huán)境發(fā)展基本國(guó)策的視點(diǎn)出發(fā)，認(rèn)為環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則不必重復(fù)承擔(dān)理清經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)之間誰(shuí)優(yōu)先的問(wèn)題。

筆者認(rèn)為保護(hù)優(yōu)先原則作為政策性原則，具有時(shí)代性。保護(hù)優(yōu)先原則體現(xiàn)了我國(guó)在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境利益沖突時(shí)的權(quán)衡，即當(dāng)發(fā)生沖突時(shí)對(duì)環(huán)境利益優(yōu)先保護(hù)。此原則是為了解決當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的以環(huán)境破壞為代價(jià)的現(xiàn)象，具有針對(duì)性和時(shí)代性的特點(diǎn)。

二、保護(hù)優(yōu)先原則的內(nèi)涵界定

1.保護(hù)優(yōu)先原則基本含義的分析

筆者認(rèn)為保護(hù)優(yōu)先原則并不意味著環(huán)境利益的絕對(duì)化，即并不意味著當(dāng)發(fā)生沖突時(shí)對(duì)環(huán)境利益的一味保護(hù)，對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的一味舍棄。而是指：①在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中必須考慮對(duì)環(huán)境影響，而不是把對(duì)環(huán)境的影響放在一個(gè)不考慮或后考慮的位置。②當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的確對(duì)環(huán)境有影響時(shí)，即經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益沖突時(shí)，應(yīng)對(duì)兩者加以衡量。若環(huán)境利益大于經(jīng)濟(jì)利益或與之相當(dāng)時(shí)，應(yīng)保護(hù)環(huán)境利益；當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益遠(yuǎn)大于環(huán)境利益時(shí)，應(yīng)保護(hù)經(jīng)濟(jì)利益，但同時(shí)要采取措施和政策使其對(duì)環(huán)境的影響降到最低。如一個(gè)工廠的建立和運(yùn)行在帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益同時(shí)也必然會(huì)對(duì)環(huán)境帶來(lái)影響。新《環(huán)保法》在具體規(guī)定中并非禁止工廠的建立而是通過(guò)設(shè)立一系列制度如排污許可證、排污收費(fèi)、三同時(shí)制度等使其對(duì)環(huán)境的影響降到最低。

2.保護(hù)優(yōu)先原則與協(xié)調(diào)發(fā)展理念的關(guān)系

新《環(huán)保法》第五條對(duì)保護(hù)優(yōu)先原則作出規(guī)定后，有學(xué)者認(rèn)為這是對(duì)協(xié)調(diào)發(fā)展原則的全面超越。但筆者認(rèn)為保護(hù)優(yōu)先原則與協(xié)調(diào)發(fā)展原則存在本質(zhì)的一致性，其根本目的都是在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

新《環(huán)保法》將第四條原有的“環(huán)境保護(hù)工作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)”改為“使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”，由此可見(jiàn)：①新《環(huán)保法》之前協(xié)調(diào)發(fā)展原則就作為我國(guó)環(huán)境管理的一項(xiàng)基本原則規(guī)定在法律中。②新《環(huán)保法》之前協(xié)調(diào)發(fā)展原則立足點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，即環(huán)境保護(hù)要服從于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。③隨著《環(huán)保法》的修改，新的協(xié)調(diào)發(fā)展原則則把環(huán)境保護(hù)放在優(yōu)先考慮的位置。舊的協(xié)調(diào)發(fā)展原則和當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)落后，貧窮問(wèn)題廣泛存在，國(guó)家急需發(fā)展經(jīng)濟(jì)的國(guó)情有關(guān)。新的協(xié)調(diào)發(fā)展原則則是建立在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平，環(huán)境問(wèn)題日益突顯的現(xiàn)狀之上的。由此可以看出新協(xié)調(diào)發(fā)展原則與保護(hù)優(yōu)先原則建立基礎(chǔ)的一致性以及根本目的的一致性。

新《環(huán)保法》在第五條中進(jìn)一步確立保護(hù)優(yōu)先原則，筆者認(rèn)為這是要改善過(guò)去經(jīng)濟(jì)發(fā)展中對(duì)環(huán)境保護(hù)不夠重視的現(xiàn)象。保護(hù)優(yōu)先原則并非是對(duì)協(xié)調(diào)發(fā)展中經(jīng)濟(jì)因素的否定，相反保護(hù)優(yōu)先原則是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個(gè)大前提下討論的。保護(hù)優(yōu)先原則本身蘊(yùn)含著經(jīng)濟(jì)發(fā)展之意。關(guān)于這點(diǎn)可以從保護(hù)優(yōu)先原則產(chǎn)生的背景去揭示。保護(hù)優(yōu)先原則在環(huán)境問(wèn)題日益突顯的情況下產(chǎn)生。保護(hù)優(yōu)先原則是為了解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的環(huán)境嚴(yán)重惡化問(wèn)題，是為了平衡環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。由此可見(jiàn)其和協(xié)調(diào)發(fā)展原則之間具有本質(zhì)一致性。

三、保護(hù)優(yōu)先原則的適用

在保護(hù)優(yōu)先原則適用時(shí)應(yīng)避免其的極端化，即避免不計(jì)代價(jià)的保護(hù)優(yōu)先和環(huán)境價(jià)值是絕對(duì)的這樣的錯(cuò)誤理解。

在保護(hù)優(yōu)先原則適用時(shí)應(yīng)注意：①不違背新《環(huán)保法》第四條所確立的協(xié)調(diào)發(fā)展原則的規(guī)定。無(wú)論是環(huán)境利益的保護(hù)還是經(jīng)濟(jì)利益的保護(hù)其最終目的都是為了人類的可持續(xù)發(fā)展。想要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展必然要保持經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益的平衡。在過(guò)去，我們?cè)诶鏅?quán)衡中天平往往偏向經(jīng)濟(jì)的一邊。在今后我們?cè)谪瀼乇Ｗo(hù)優(yōu)先原則時(shí)也要警惕對(duì)環(huán)境利益的過(guò)度偏向。保護(hù)優(yōu)先原則并非凌駕于協(xié)調(diào)發(fā)展理念之上，它的貫徹必須結(jié)合協(xié)調(diào)發(fā)展原則。②在立法上通過(guò)制度安排具體化保護(hù)優(yōu)先原則。保護(hù)優(yōu)先原則作為法律原則其直接適用性不強(qiáng)。要通過(guò)具體的立法活動(dòng)使原則得以貫徹。同時(shí)在立法特別是地方行政法規(guī)、規(guī)章中應(yīng)避免對(duì)保護(hù)優(yōu)先原則的極端理解而做出不合理的制度安排。我國(guó)《淮河流域水污染防治暫行條例》就是其中的一個(gè)反例。該條例在具體措施中將淮河水環(huán)境保護(hù)價(jià)值置于優(yōu)先保護(hù)地位，關(guān)閉大量污染企業(yè)，最終的結(jié)果是短期內(nèi)收益后的污染反彈。③在法律實(shí)施中當(dāng)法律沒(méi)有明文規(guī)定時(shí)，保護(hù)優(yōu)先原則雖可作為行使自由裁量權(quán)的依據(jù)，但應(yīng)避免其極端化的適用。在司法、執(zhí)法時(shí)應(yīng)根據(jù)不同的情況作出不同的利益衡量，并考慮環(huán)保法中其他原則性的規(guī)定，在此基礎(chǔ)上作出合理的判決。

［1］竺效.基本原則條款不能孤立解讀［J］.新環(huán)境，2014（8）：20.

［2］汪勁.環(huán)境法學(xué)［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2013：91-128.

［3］周衛(wèi).論《環(huán)境保護(hù)法》修訂案中的保護(hù)優(yōu)先原則［J］.南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2014（3）：7-11.

［4］楊群芳.論環(huán)境法的基本原則之環(huán)境優(yōu)先原則［J］.中國(guó)海洋大學(xué)學(xué)報(bào)，2009（2）：62-65.

［5］曹建章.試論環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則［J］.法制與社會(huì)，2015（4）：276-281.

［6］周志遠(yuǎn).我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中的保護(hù)優(yōu)先原則［J］.法制與社會(huì)，2015（9）：46-47.

（作者單位：西北政法大學(xué)）