行政解釋的司法審查問題研究

謝麗麗

華南師范大學(xué) 廣東廣州 511400

行政解釋的司法審查問題研究

謝麗麗

華南師范大學(xué) 廣東廣州 511400

隨著行政機(jī)關(guān)的專業(yè)知識(shí)及其專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的政策形成功能的加強(qiáng)，法院在處理行政訴訟時(shí)對(duì)法律問題的解釋持有最終決定權(quán)的理論已經(jīng)不能完全適應(yīng)現(xiàn)代行政國家的法治發(fā)展需要。法院對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政解釋應(yīng)當(dāng)保持一種“既審查、又尊重”的態(tài)度，并細(xì)化合法性和合法性審查基準(zhǔn)，才能對(duì)我國行政解釋作出理性的審查。

行政解釋；司法審查；尊重；合理性

一、問題的提出

行政解釋是行政機(jī)關(guān)在實(shí)施法律的過程中，通過制定不同形式的規(guī)則對(duì)行政法規(guī)范進(jìn)行說明、闡釋。法院在司法審查中就必須應(yīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的影響具體行政行為的各類解釋?！缎姓V訟法》中新增加了關(guān)于規(guī)章以下的行政法規(guī)范等行政解釋納入司法審查的范圍的條文，明確了司法機(jī)關(guān)對(duì)行政法規(guī)范解釋審查的合法地位，這是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的重要途徑。司法機(jī)關(guān)對(duì)行政行機(jī)關(guān)作出的行政解釋，應(yīng)該如何予以審查，審查的限度如何等。裁判文書，是法院代表國家行使審判權(quán)對(duì)具體案件的實(shí)體或程序問題作出具體法律效力的權(quán)威性書面結(jié)論。本文選取中國裁判文書網(wǎng)、北大法寶司法案例公開的裁判文書作為分析的案例。筆者將通過對(duì)典型案例的分析，提煉出司法機(jī)關(guān)的審理行政案件中處理行政解釋時(shí)的審查方法以及在審理過程中需要考慮的相關(guān)問題，針對(duì)存在的問題，提出司法審查意見。

二、我國行政解釋司法審查的實(shí)務(wù)探索

（一）對(duì)行政解釋主體的審查

對(duì)行政解釋主體的審查是指司法機(jī)關(guān)對(duì)作出解釋機(jī)關(guān)是否有對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章享有解釋的權(quán)力進(jìn)行審查。涉及的問題主要有：行政機(jī)關(guān)的司法解釋權(quán)來自于哪里，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)有無行政解釋的權(quán)利以及行政機(jī)關(guān)擁有司法解釋權(quán)之后能否進(jìn)行二次授權(quán)等。

1、法律、法規(guī)、規(guī)章的制定部門享有行政解釋權(quán)

根據(jù)“誰制定，誰解釋”的原則，法律、法規(guī)、規(guī)章的制定部門對(duì)其制定的文件享有說明和闡述的權(quán)力。在范愛民訴淮安市清河區(qū)財(cái)政局不依法發(fā)放退休工資、福利待遇案①中財(cái)政部作出的《復(fù)函》未得到法院的認(rèn)可，原因是財(cái)政部沒有單方解釋權(quán)。司法部和財(cái)政局共同制定出臺(tái)《法律顧問處經(jīng)濟(jì)管理辦法》，該辦法都沒有明確哪個(gè)機(jī)構(gòu)享有相關(guān)的解釋權(quán)。根據(jù)“誰制定，誰解釋”的原則，制定機(jī)關(guān)對(duì)該文件享有解釋權(quán)，兩個(gè)部門共同制定的文件，應(yīng)當(dāng)由兩部門共同出臺(tái)解釋性文件，僅由其中一部門作出的解釋屬于無權(quán)解釋。另外，有權(quán)解釋的機(jī)關(guān)只能以該機(jī)關(guān)名義對(duì)外作出解釋，而不能以內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的名義作出，否則也屬于無權(quán)解釋。

2、享有解釋權(quán)的行政機(jī)關(guān)不能進(jìn)行二次授權(quán)

本文的二次授權(quán)行為是指享有解釋權(quán)的行政機(jī)關(guān)將其解釋權(quán)轉(zhuǎn)授給其他行政機(jī)關(guān)的做法。行政機(jī)關(guān)不能轉(zhuǎn)授本機(jī)關(guān)享有的行政解釋權(quán)，否則將出現(xiàn)不同部門之間互相解釋對(duì)方指定的規(guī)章或其他規(guī)范性文件，降低解釋的專業(yè)性、權(quán)威性。在廈門市鼓浪嶼水族博物館不服廈門市鼓浪嶼區(qū)地方稅務(wù)局征稅案③中，雙方當(dāng)事人對(duì)“博物館”的界定存在異議。經(jīng)被申請(qǐng)人請(qǐng)示，國家稅務(wù)總局出了一份《關(guān)于對(duì)“博物館”免稅范圍界定問題的批復(fù)》，對(duì)《營業(yè)稅暫行條例》中“博物館”作出界定，國稅總局的行政解釋權(quán)來自于財(cái)政部的授予。財(cái)政部為了更好地落實(shí)《營業(yè)稅暫行條例》，作出《營業(yè)稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》這一行政解釋。財(cái)政部在《營業(yè)稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定國家稅務(wù)總局享有對(duì)實(shí)施細(xì)則的解釋權(quán)。財(cái)政部將國務(wù)院授予的解釋權(quán)轉(zhuǎn)授給國家稅務(wù)總局，根據(jù)行政解釋必須由享有行政權(quán)的機(jī)關(guān)作出，否則沒有效力的規(guī)定可知，財(cái)政部的做法不合法，因而國稅總局不享有該解釋權(quán)。

（二）對(duì)不同行政形式行政解釋的審查

行政解釋的外在表現(xiàn)形式多種多樣，在實(shí)務(wù)中主要表現(xiàn)為“解釋”、“復(fù)函”、“答復(fù)”、“通知”、“實(shí)施細(xì)則”等。

1、解釋

例如《國務(wù)院法制辦公室、國家信訪局對(duì)＜信訪條例＞第三十四條、第三十五條中“上一級(jí)行政機(jī)關(guān)”的含義及＜信訪條例＞適用問題的解釋》，該解釋對(duì)《信訪條例》中未予明確的規(guī)定進(jìn)行說明、闡釋，供相關(guān)的信訪部門適用。再如《國土資源部關(guān)于＜國土資源行政處罰辦法＞第七條的解釋》，該解釋對(duì)何為“全國范圍內(nèi)重大、復(fù)雜”的國土資源違法案件作出了界定。

2、復(fù)函、批復(fù)

復(fù)函、批復(fù)，一般存在于下級(jí)部門在作出具體行政行為的過程中，遇到對(duì)具體事務(wù)含義不明確或者理解有歧義時(shí)向上級(jí)主管部門請(qǐng)示，有權(quán)的行政機(jī)關(guān)對(duì)不明確的概念予以解釋的情形中。例如，在廈門市興榮汽車運(yùn)輸有限公司不服廈門市同安區(qū)人事勞動(dòng)和社會(huì)保障局工傷認(rèn)定案③中，勞動(dòng)部對(duì)此作出《勞動(dòng)部辦公廳關(guān)于司機(jī)工傷認(rèn)定問題的復(fù)函》，回答了“司機(jī)駕駛車輛執(zhí)行本單位正常工作時(shí)發(fā)生交通事故導(dǎo)致本人傷亡，應(yīng)認(rèn)定為工傷”的問題。在廈門市鼓浪嶼水族館博物館不服廈門市鼓浪嶼區(qū)地方稅務(wù)局征稅案④中，國家稅務(wù)總局對(duì)“博物館”進(jìn)行解釋，作出《關(guān)于對(duì)“博物館”免稅范圍界定問題的批復(fù)》。

3、通知

在符某某訴長沙市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)房屋登記糾紛案⑤中，長沙市政府作出了《＜長沙市人民政府關(guān)于實(shí)施＞＜長沙市房地產(chǎn)交易管理辦法＞有關(guān)問題的通知》。國家稅務(wù)總局作出的《國家稅務(wù)總局關(guān)于加強(qiáng)增值稅征收管理若干問題的通知》等以通知的形式作出的行政解釋。

4、實(shí)施細(xì)則

鐵路局制定并頒布的《鐵路運(yùn)輸企業(yè)準(zhǔn)入許可實(shí)施細(xì)則》（國鐵運(yùn)輸監(jiān)〔2015〕18號(hào)），該細(xì)則是為落實(shí)《鐵路運(yùn)輸企業(yè)準(zhǔn)入許可辦法》、《鐵路安全管理?xiàng)l路》，結(jié)合實(shí)際而制定的具體實(shí)施方案。江蘇省交通廳制定的《江蘇省公路工程施工分包管理實(shí)施細(xì)則》，該細(xì)則是為落實(shí)《公路工程施工分包管理辦法》，結(jié)合江蘇省的實(shí)際情況制定了具體的實(shí)施方案。

（三）對(duì)行政解釋具體內(nèi)容的審查

1、行政解釋是否與上位法相沖突

在符某某訴長沙市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)房屋登記糾紛案⑥中，雙方當(dāng)事人對(duì)“房屋轉(zhuǎn)移登記是否需要提交贈(zèng)與或繼承公證文書”存在爭(zhēng)議。長沙市政府制定了《長沙市房地產(chǎn)交易管理辦法》（以下簡稱《辦法》），該《辦法》規(guī)定了共同確立了轉(zhuǎn)讓房屋涉及贈(zèng)與和繼承的，還須提交房屋贈(zèng)與、繼承公證文書的法律規(guī)則。后來，長沙市政府以《通知》形式作出解釋，規(guī)定“辦理房屋贈(zèng)與手續(xù)，雙方當(dāng)事人親自辦理的，無需提供公正文書”。長沙市政府作出的行政解釋與《辦法》的規(guī)定存在出入，但是法院在審理的時(shí)候卻認(rèn)定行政解釋合法。

原因在于，《辦法》關(guān)于“贈(zèng)與和繼承，還須提交贈(zèng)與或繼承公證書”這一強(qiáng)制性規(guī)定，已超出了《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》關(guān)于房屋轉(zhuǎn)移登記所需條件的范圍，即存在與該法規(guī)定存在抵觸的情形。即行政機(jī)關(guān)通過行政解釋對(duì)錯(cuò)誤的規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行修正，應(yīng)得到法院的認(rèn)可。

2、行政解釋是否超出解釋的范圍

行政機(jī)關(guān)作出的超出法律、法規(guī)、規(guī)章范圍的解釋，屬于不存在法律依據(jù)的無效解釋。在高郵市漢留摩托車修理銷售門市部不服揚(yáng)州市高郵質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局行政處罰案⑦中，國家技術(shù)監(jiān)察局對(duì)“銷售假冒合格產(chǎn)品”的行為作出界定。根據(jù)國家技術(shù)監(jiān)察局作出的行政解釋，即使銷售者不知道所購買產(chǎn)品出現(xiàn)含雜、含假、以假充真的情況，也應(yīng)當(dāng)按照銷售者在產(chǎn)品中摻雜、摻假、以假充真的為由進(jìn)行處罰。但是從產(chǎn)品質(zhì)量法的規(guī)定看，雖然要求銷售者要認(rèn)真履行驗(yàn)貨責(zé)任，但是并未規(guī)定相應(yīng)的行政責(zé)任（注：新《產(chǎn)品質(zhì)量法》已規(guī)定相應(yīng)的行政責(zé)任），因而國家技術(shù)監(jiān)察局作出的行政解釋缺少法律依據(jù)，是不能在案件中予以適用的。

（四）對(duì)行政解釋適用問題的審查

1、行政解釋的溯及力

法律、法規(guī)頒布在前，行政解釋性文件作出在后，對(duì)行政解釋性文件作出以前的行政相對(duì)人的行為或事項(xiàng)進(jìn)行處理時(shí)，能否適用行政解釋文件。有觀點(diǎn)認(rèn)為，行政解釋性文件對(duì)其發(fā)布前的行為不具有約束力，故行政機(jī)關(guān)在處理時(shí)不能適用行政解釋文件。這觀點(diǎn)在筆者看來，是錯(cuò)誤的。行政解釋性文件是對(duì)本法的具體化和對(duì)某些條文規(guī)定的進(jìn)一步闡述，并不是新的行為規(guī)范準(zhǔn)則和新的權(quán)利義務(wù)劃分的標(biāo)準(zhǔn)。因此，只要這些行政解釋性文件符合其解釋的法律規(guī)范規(guī)定的要求，其效力原則上可以追溯到本法實(shí)施之日。但是，如果在行政解釋性文件發(fā)布以前，有權(quán)行政機(jī)關(guān)制定過行政解釋性文件的，而且這些文件符合本法原意的，原則上應(yīng)適用原來的文件，而不應(yīng)適用新的文件。我國現(xiàn)行法律、法規(guī)絕大部分不具有溯及力，只有法律規(guī)范中明確規(guī)定溯及既往和涉及歷史問題處理的法律規(guī)范具有溯及力，如《集體企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定暫行辦法》對(duì)該辦法頒布以前和以后集體企業(yè)形成資產(chǎn)的性質(zhì)如何界定的問題，就適用該辦法。行政解釋對(duì)法律的解釋，應(yīng)當(dāng)是在遵守法律本意的基礎(chǔ)上進(jìn)行的解釋。

2、針對(duì)個(gè)別省份做的解釋同樣適用于其他省份

張耀森與上海市衛(wèi)生局衛(wèi)生行政審核糾紛上訴⑧中，上訴人認(rèn)為原衛(wèi)生部作出的關(guān)于《衛(wèi)生部關(guān)于對(duì)浙江省衛(wèi)生廳在執(zhí)行＜醫(yī)療事故處理?xiàng)l例＞過程中有關(guān)問題的批復(fù)》僅適用于浙江省。上訴人的對(duì)原衛(wèi)生部對(duì)《醫(yī)療事故技術(shù)鑒定暫行辦法》作出的前述批復(fù)的理解是錯(cuò)誤的。原衛(wèi)生部根據(jù)醫(yī)療事故技術(shù)鑒定的實(shí)際情況，作出具體的應(yīng)用解釋，雖然該文件針對(duì)浙江省衛(wèi)生廳的請(qǐng)示作出，但作為行政解釋文件，根據(jù)行政法制統(tǒng)一原則，對(duì)全部衛(wèi)生行政管理部分均有適用意義，法院對(duì)合法的行政解釋可以作審理案件的依據(jù)。

三、行政解釋司法審查的立場(chǎng)及應(yīng)對(duì)之策

（一）行政解釋司法審查的立場(chǎng)

行政解釋的司法審查應(yīng)堅(jiān)守審查立場(chǎng)，同時(shí)保有尊重態(tài)度。新行政訴訟法明確了法院對(duì)行政機(jī)關(guān)制定的解釋性文件的審查，即使法如此，法院在審理行政案件的過程中，還是應(yīng)該基于各種原因?qū)π姓Q定表現(xiàn)出謙讓、自我克制與尊重的態(tài)度。但是，如果法院對(duì)所有的行政行為、行政機(jī)關(guān)制定的解釋性文件都一味的尊重，法院將失去其居中審判者的作用，司法審查可能失去應(yīng)有的意義，法院在審理行政解釋性文件之時(shí)，在保持謙抑的同時(shí)也要發(fā)揮能動(dòng)司法的作用。法官有義務(wù)在審理案件時(shí)，利用手中的權(quán)力，通過維護(hù)平等和自由而促進(jìn)社會(huì)的公平。

（二）行政解釋司法審查的對(duì)策

《行政訴訟法》的規(guī)定，法院審理行政案件以法律法規(guī)為依據(jù)，參照規(guī)章。除此之外，《最高院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》規(guī)定人民法院審理行政案件，可以在裁判文書中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件。法院在審理行政案件的過程中，應(yīng)當(dāng)審查解釋性文件的合法性及合理性。

法院審查行政解釋時(shí)應(yīng)該從以下幾個(gè)方面展開：

1、審查作出行政解釋的主體是否合法。審查作出行政解釋的機(jī)關(guān)是否有法定的授權(quán)。法律，法規(guī)規(guī)章等規(guī)范性文件中會(huì)對(duì)解釋機(jī)構(gòu)予以規(guī)定，作出解釋的主體必須是有關(guān)機(jī)關(guān)或部門。行政機(jī)關(guān)得到法定解釋權(quán)后，應(yīng)該以本機(jī)關(guān)的名義對(duì)外作出行政解釋，不能以內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的名義對(duì)外作出行政解釋，也不允許行政機(jī)關(guān)將法定的行政解釋權(quán)授權(quán)給第二個(gè)行政機(jī)關(guān)作出解釋。

2、審查行政解釋的內(nèi)容是否合法。法院審查行政解釋的具體內(nèi)容，應(yīng)審查文件作出的解釋是否超出了原法律、法規(guī)、規(guī)章的范圍，是否與受解釋的法律、法規(guī)、規(guī)章相沖突。

3、區(qū)分行政解釋的形式。行政解釋的形式?jīng)]有統(tǒng)一的規(guī)定，形式多種多樣，法院對(duì)不同形式解釋的司法審查限度也不同。全國人大常委會(huì)的法律解釋，國務(wù)院或則國務(wù)院授權(quán)的部門公布的行政法規(guī)解釋，人民法院作為審理行政案件的法律依據(jù)；規(guī)章制定機(jī)關(guān)作出的與規(guī)章具有同等效力的規(guī)章解釋，人民法院審理行政案件時(shí)參照適用⑨，對(duì)于此類解釋，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該予以尊重。另外，有關(guān)部門為指導(dǎo)法律執(zhí)行或者實(shí)施行政措施而作出的具體應(yīng)用解釋和制定的其他規(guī)范性文件，如“復(fù)函”、“批復(fù)”、“通知”等對(duì)人民法院不具有法律規(guī)范意義上的約束力。

但是，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為被訴具體行政行為依據(jù)的具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件合法、有效并合理、適當(dāng)?shù)?，在認(rèn)定被訴具體行政行為合法性時(shí)應(yīng)承認(rèn)其效力；人民法院可以在裁判理由中對(duì)具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件是否合法、有效、合理或適當(dāng)進(jìn)行評(píng)述。法院發(fā)揮司法能動(dòng)性，首先，行政機(jī)關(guān)有前后解釋的，應(yīng)審查行政機(jī)關(guān)的前后解釋是否一致。行政機(jī)關(guān)對(duì)統(tǒng)一法規(guī)、規(guī)章前后解釋不一致時(shí)，若行政機(jī)關(guān)有充分的說明理由，法院還是需根據(jù)實(shí)際情況予以判斷。其次，行政解釋不能存在偏見。在部分案件中，行政機(jī)關(guān)可能在與自身利益相關(guān)時(shí)或存在偏見時(shí)對(duì)法律規(guī)則進(jìn)行解釋，如此解釋就違反了公平公正原則，當(dāng)然法院是不應(yīng)該給予尊重的。

四、結(jié)語

司法權(quán)和行政權(quán)需要良性互動(dòng)，良性的互動(dòng)有利于行政機(jī)關(guān)較好地行使法律賦予的行政權(quán)力，高效靈活地維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，也有利于法院更好地發(fā)揮司法的監(jiān)督作用。這要求法院審查行政機(jī)關(guān)行政行為及其所依據(jù)的行政解釋時(shí)，始終堅(jiān)持“審查”這一立場(chǎng)，同時(shí)給予行政機(jī)關(guān)一定程度的“尊重”。同時(shí)，法院在審理個(gè)案的過程中，從合法性入手，分別對(duì)行政解釋的主體、行政解釋涉及的范圍及行政解釋的形式進(jìn)行審查；在審查行政解釋的合法性后，對(duì)行政解釋的合理性等因素進(jìn)行審查，對(duì)行政解釋作出理性的選擇。

注釋

①案件字號(hào)（2002）淮行終字第8號(hào)。

②（1996）廈鼓行初字第1號(hào)。

③（2000）廈鼓行初字第1號(hào)。

④（2000）廈鼓行初字第1號(hào)。

⑤（2011）芙行初字第18號(hào)。

⑥（2011）芙行初字第18號(hào)。

⑦（2000）郵行初字第20號(hào)。

⑧（2005）滬二中行終字第103號(hào)。

⑨2004年最高人民法院發(fā)布《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會(huì)紀(jì)要》第1項(xiàng)。

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謝麗麗（1990-），女，漢族，廣東省梅州市，法學(xué)碩士，華南師范大學(xué)，憲法學(xué)與行政法學(xué)。