人大代表賄選解決路徑

◎陳家剛

人大代表賄選解決路徑

◎陳家剛

最近一段時(shí)間，遼寧人大代表賄選案的曝光，讓人大代表選舉成為舉國(guó)關(guān)注的焦點(diǎn)。事實(shí)上，遼寧人大代表賄選案并不是最近兩年曝光的第一個(gè)人大代表集體賄選案例。早在此前，湖南衡陽(yáng)人大代表賄選案就率先被揭露，并引起舉國(guó)震怒。2014年1月15日，習(xí)近平總書記在中紀(jì)委十八屆三次全會(huì)上的講話中對(duì)“衡陽(yáng)破壞選舉案”擲出六問：“這里面的共產(chǎn)黨員到哪兒去了？市委和市政府到哪兒去了？當(dāng)?shù)厝舜箢I(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部到哪兒去了？當(dāng)?shù)氐募o(jì)委到哪兒去了？這些人的黨紀(jì)國(guó)法觀念到哪兒去了？這些人的良知到哪兒去了？”這六問振聾發(fā)聵，反映了“衡陽(yáng)破壞選舉案”背后的嚴(yán)重問題。

那么，這兩個(gè)賄選案有何危害？說明了什么問題？其發(fā)生的原因在哪里？又應(yīng)該如何應(yīng)對(duì)呢？下文對(duì)此將簡(jiǎn)要分析。

一、賄選的危害

首先，賄選直接造成了兩級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的“崩潰”。據(jù)新華社的數(shù)據(jù)，523名省人大代表涉及遼寧賄選案。遼寧省十二屆人大常委會(huì)62名人員中，有38人代表資格被終止，其常委會(huì)成員不足半數(shù)，無法正常履職。而衡陽(yáng)賄選案中，512名衡陽(yáng)市人大代表因收受錢物而辭職，占總數(shù)的97%。此外，未送錢拉票但工作嚴(yán)重失職的5名遼寧省人大代表和3名市人大代表被終止代表資格。衡陽(yáng)的省人大代表只剩20人，市人大只剩14個(gè)代表。所以，兩大賄選案帶來的直接后果就是遼寧省和衡陽(yáng)市兩級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)的“崩潰”。無論是遼寧省，還是衡陽(yáng)市，都面臨權(quán)力機(jī)關(guān)重建的問題。

其次，賄選嚴(yán)重破壞了人大作為政權(quán)機(jī)關(guān)的合法性。衡陽(yáng)賄選中56名省人大代表行賄，占衡陽(yáng)市省人大代表的69.1%。遼寧賄選中，十二屆全國(guó)人大代表中的遼寧代表共102名，有45名涉及賄選問題，占全省總數(shù)的44.1%。如此大面積的賄選，顯然不能簡(jiǎn)單地以個(gè)案視之。如果是個(gè)案，反映的只是個(gè)體問題，并不會(huì)造成太大的損害，但是這兩個(gè)賄選案卻難以個(gè)案視之，嚴(yán)重破壞了相應(yīng)層級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)的合法性，因?yàn)榻M成它們的代表是通過賄選產(chǎn)生而不是通過合法正當(dāng)?shù)倪x舉產(chǎn)生。如果我們抨擊資本主義選舉的弊病是金錢政治，那么我們?cè)趺茨軌蛉萑藤V選這種以金錢交換選票的選舉方式呢？我們豈不是會(huì)面臨“走資本主義道路”的質(zhì)疑？所以，這對(duì)我們政權(quán)機(jī)關(guān)合法性的損害是極大的。

此外，賄選嚴(yán)重?fù)p害了人民群眾對(duì)人大的信心。根據(jù)《憲法》第二條，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。而各級(jí)人大都要經(jīng)過直接或間接選舉產(chǎn)生，代表人民利益。2014年3月9日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上張德江委員長(zhǎng)指出，代表選舉是人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)。如果人大代表不是通過合法正當(dāng)?shù)那肋x舉產(chǎn)生的，就很難保障能夠代表人民的利益。所以，如果組成人大的人大代表是賄選產(chǎn)生的，那么，人民群眾將可能會(huì)失去對(duì)人大的信心和信任。

最后，賄選還嚴(yán)重?fù)p害黨的領(lǐng)導(dǎo)。一旦賄選成風(fēng)，將可能使黨的組織意圖經(jīng)常落空。據(jù)報(bào)道，2000年，山西的縣級(jí)市河津市選舉運(yùn)城市人大代表時(shí)，由運(yùn)城市委推薦的6個(gè)市直候選人中有5人落選，而由代表聯(lián)名推薦的12名候選人中卻有11人當(dāng)選。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這12名“代表聯(lián)名推薦”產(chǎn)生的候選人中有七八位是當(dāng)?shù)刂髽I(yè)家，為了成功當(dāng)選，他們給許多人大代表送錢、送物。所以，賄選的邏輯是金錢決定選舉，這將與選舉的政治邏輯嚴(yán)重背離，也可能導(dǎo)致與黨的領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)重背離。當(dāng)然，更嚴(yán)重的問題是，如果賄選是在當(dāng)?shù)攸h委知情的情況下進(jìn)行的，這意味著賄賂已腐蝕了個(gè)別黨委部門。這是十分可怕的。

二、賄選反映的問題

首先，賄選案反映了嚴(yán)重的政治生態(tài)問題。據(jù)報(bào)道，遼寧省一位退休官員說，并不是所有的人都想走賄選這條路，但是全省政治生態(tài)被污染，民主選舉氛圍被破壞后，很多人只有靠近惡勢(shì)力才能生存。所以，政治生態(tài)破壞，已出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”，貪官擠壓好官的不良后果。2015年3月9日,習(xí)近平總書記在參加“兩會(huì)”吉林代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)：做好各方面工作，必須有一個(gè)良好政治生態(tài)。政治生態(tài)污濁，從政環(huán)境就惡劣；政治生態(tài)清明，從政環(huán)境就優(yōu)良。政治生態(tài)和自然生態(tài)一樣，稍不注意就很容易受到污染，一旦出現(xiàn)問題，再想恢復(fù)就要付出很大代價(jià)。所以，一旦一個(gè)地方的政治生態(tài)發(fā)生問題，所產(chǎn)生的破壞性是很大的，所付出的代價(jià)也將是慘重的。恢復(fù)和重建兩地的政治生態(tài)將是困難而又迫在眉睫的任務(wù)。

第二，賄選反映了法治建設(shè)任重而道遠(yuǎn)。賄選發(fā)生以后，人們自然而然地就會(huì)產(chǎn)生幾個(gè)疑問：難道沒有法律規(guī)定禁止這種行為嗎？如果有規(guī)定，為什么得不到執(zhí)行呢？事實(shí)上，《中華人民共和國(guó)全國(guó)人代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》（以下簡(jiǎn)稱《選舉法》）第55條和《刑法》第256條已經(jīng)對(duì)在人大代表選舉過程中發(fā)生的賄選問題做出了明確規(guī)定。但是這仍然沒能阻止賄選的發(fā)生。這一方面表明，現(xiàn)行法律規(guī)定可能存在著缺陷，導(dǎo)致難以落實(shí)；另一方面也表明，有些代表候選人法治意識(shí)淡薄，為了當(dāng)選不惜鋌而走險(xiǎn)走上違法違紀(jì)的道路。從法治的層面來說，這既反映了立法不夠精細(xì)，也反映了守法意識(shí)缺乏等方面的問題。尤其是這么多的代表候選人賄選，又有那么多的人大代表受賄，更加凸顯這一問題的嚴(yán)重。其背后所揭示的就是，法治建設(shè)道路仍然任重而道遠(yuǎn)。

三、賄選的原因分析

（一）主觀原因

1.經(jīng)濟(jì)人的利益訴求。有些人大代表候選人之所以賄選就是為了謀求更大的經(jīng)濟(jì)利益。追求自身利益最大化是經(jīng)濟(jì)人的典型特征。以往當(dāng)人大被稱為“橡皮圖章”的時(shí)期，人大代表的地位相對(duì)也沒有那么高，賄選的情況較為罕見。隨著人大地位的提高，人大代表的政治地位也有所提高，尤其是在與政府機(jī)構(gòu)、法院、檢察院打交道時(shí)，人大代表也更受重視。所以，一些作為企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的代表候選人會(huì)希望能夠通過當(dāng)選人大代表，一方面可以更為方便地接觸政府領(lǐng)導(dǎo)，從而獲得更多的項(xiàng)目和資金支持、納稅政策優(yōu)惠；另一方面可以同各個(gè)部門搞好人脈關(guān)系，提升自身地位，以抵御有些部門的權(quán)力尋租行為。

2.政治人的權(quán)力訴求。有些身為官員的人大代表候選人，之所以賄選是為了能夠撈取更多的政治資本。對(duì)權(quán)力的渴求是政治人的典型特征。據(jù)報(bào)道，“官員有的是人大代表和不是人大代表，提拔程度不一樣；還有一個(gè)就是面子問題，同樣是局長(zhǎng)，共同名為代表候選人，最后我沒選上，他選上了，說明他的名聲和政績(jī)更好，對(duì)他后來的升遷會(huì)產(chǎn)生作用?！彼?，在新的形勢(shì)下，人大代表與職務(wù)升遷也有了一定的關(guān)聯(lián)，這可能與人大代表身份為開拓更廣泛的人脈打通了渠道有關(guān)。因?yàn)橐粋€(gè)代表團(tuán)的團(tuán)長(zhǎng)往往是書記一把手，當(dāng)選人大代表，成為代表團(tuán)的一員，就提供了更多在書記面前展示自我的機(jī)會(huì)。

3.廣泛存在的僥幸心理。對(duì)于參與賄選的代表候選人來說，應(yīng)該知道賄選是違法違紀(jì)的。各級(jí)人大換屆前都會(huì)三令五申，明令禁止拉票賄選。但是為什么明明有規(guī)定，明明知道是違法的，還鋌而走險(xiǎn)呢？這里面的原因可能是非常復(fù)雜的。一方面可能是形勢(shì)比人強(qiáng)，整個(gè)環(huán)境令人倍感壓迫，別人都賄選了，你不賄選不是肯定要落選嗎？另一方面，可能是考慮既然這么多人賄選，法不責(zé)眾，也應(yīng)該不會(huì)受到什么處罰。所以，一方面是壓力下的投機(jī)心理，另一方面是法不責(zé)眾的僥幸心理，兩者共同作用下讓一些候選人選擇了錯(cuò)誤的道路。

（二）客觀原因

選舉制度不健全。人大代表賄選的客觀原因，選舉制度不健全首當(dāng)其沖。眾多研究都認(rèn)為，人大代表選舉制度存在著諸多不足之處。一是候選人的制度設(shè)計(jì)不合理，讓希望成為候選人的人沒有有效的渠道；二是選票書寫及統(tǒng)計(jì)過程存在缺陷，讓人認(rèn)為選舉的過程缺乏公正，可能存在暗箱操作；三是選舉組織機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性與穩(wěn)定性，讓選舉組織的專業(yè)性難以保障；四是選區(qū)劃分和調(diào)整較為頻繁且不太合理，讓單位候選人很容易當(dāng)選；五是選舉監(jiān)督機(jī)制不健全，讓選舉工作人員存在不受監(jiān)督的可能；等等。正是因?yàn)檫@些選舉制度的漏洞或不足，為賄選提供了動(dòng)機(jī)或可能性。

2.政府職能轉(zhuǎn)變不到位。改革開放三四十年了，經(jīng)濟(jì)體制改革已經(jīng)取得了很大的進(jìn)展。十八屆三中全會(huì)提出，要讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用。這背后反映的現(xiàn)實(shí)是，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍不充分，經(jīng)濟(jì)體制改革仍然需要不斷深化，行政權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的行為仍然時(shí)有發(fā)生。換言之，一些地方政府轉(zhuǎn)變職能還不到位，政企不分，政事不分，讓企業(yè)的營(yíng)商環(huán)境不太理想。一些企業(yè)辦事必須打通“關(guān)節(jié)”，不然就可能無法獲得項(xiàng)目或優(yōu)惠。所以，通過賄選當(dāng)選人大代表就成為一些企業(yè)家的選擇。因此，簡(jiǎn)政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，才是破解難題的根本之道。

3.關(guān)系文化仍然根深蒂固。無論是經(jīng)濟(jì)人的利益訴求，還是政治人的權(quán)力訴求，都是希望通過當(dāng)選人大代表來編織人脈網(wǎng)絡(luò)，從而達(dá)到自己的目的。所以，他們不同動(dòng)機(jī)的背后反應(yīng)了一個(gè)共同的因素：關(guān)系。長(zhǎng)期以來，以家族文化為核心的關(guān)系文化，在我們的工作和生活中影響深遠(yuǎn)。所以，老鄉(xiāng)、同學(xué)、宗親、戰(zhàn)友等都成為我們?cè)谟龅嚼щy、辦事求人的首要選擇。從正面的角度來看，關(guān)系文化與對(duì)人力資本的重視有相通之處；從負(fù)面的角度來看，關(guān)系文化會(huì)導(dǎo)致我們對(duì)個(gè)人的倚重，從而會(huì)與人治文化產(chǎn)生勾連。關(guān)系文化可能會(huì)助長(zhǎng)人治文化，而人治文化又會(huì)反過來助長(zhǎng)關(guān)系文化。人大代表賄選的背后，也可以反映出關(guān)系文化的影響。

四、人大代表賄選的應(yīng)對(duì)之道

（一）健全人大代表選舉制度

如上所述，人大代表選舉制度存在著不少不足之處，需要健全和完善。

1.候選人提名應(yīng)征求候選人意愿。根據(jù)《選舉法》第29條，各政黨、各人民團(tuán)體，可以聯(lián)合或者單獨(dú)推薦代表候選人。選民或者代表，十人以上聯(lián)名，也可以推薦代表候選人。但實(shí)際操作中，往往選民聯(lián)合提名的候選人很難當(dāng)選，組織提名的候選人更有優(yōu)勢(shì)。所以，建議一方面要確保代表聯(lián)合提名的代表候選人應(yīng)該有一定比例；另一方面，組織提名的候選人一定要征求候選人本人的意愿，考慮到本人的實(shí)際情況，是否適合擔(dān)任人大代表。

2.完善候選人資料，加強(qiáng)候選人宣傳。參加此次換屆選舉投票的過程中，我們就可以看到對(duì)候選人的介紹。但是當(dāng)前的介紹主要是代表候選人的工作履歷，而沒有對(duì)代表候選人的工作成績(jī)和擔(dān)任人大代表的意愿進(jìn)行介紹。所以，有必要完善候選人介紹的資料，加強(qiáng)候選人的宣傳，讓選民對(duì)候選人有更加立體全面的了解，選舉出更加勝任的人大代表。

3.落實(shí)候選人與選民見面制度。《選舉法》第三十三條規(guī)定，選舉委員會(huì)根據(jù)選民的要求，應(yīng)當(dāng)組織代表候選人與選民見面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民的問題。但是在實(shí)際操作中，代表候選人與選民見面并回答選民問題的規(guī)定卻沒有得到充分的貫徹落實(shí)。所以，落實(shí)候選人與選民見面的制度規(guī)定十分必要，這也是選民知情權(quán)的重要體現(xiàn)。

4.強(qiáng)化監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)選舉工作人員的監(jiān)督。無論是衡陽(yáng)賄選案，還是遼寧賄選案，選舉工作人員都在其中發(fā)揮了中介的作用。在一定程度上來說，沒有選舉工作人員的串聯(lián)作用，賄選是難以實(shí)現(xiàn)的。所以，加強(qiáng)對(duì)選舉工作人員的監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)行換屆紀(jì)律，對(duì)于營(yíng)造風(fēng)清氣正的換屆環(huán)境是十分重要的。加強(qiáng)對(duì)選舉工作人員的監(jiān)督，一是要避免單獨(dú)聯(lián)系的機(jī)會(huì)，在分發(fā)材料等工作時(shí)，應(yīng)有兩人以上同時(shí)在場(chǎng)；二是盡量讓人大工作人員的行為都在攝像頭等設(shè)備的監(jiān)控之下。此外，還應(yīng)合理劃分與調(diào)整選區(qū)，并保持一定的穩(wěn)定性，成立相對(duì)獨(dú)立和穩(wěn)定的選舉組織機(jī)構(gòu)等。

（二）簡(jiǎn)政放權(quán)，營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境

簡(jiǎn)政放權(quán)，減少政府的審批，減少政府對(duì)企業(yè)和市場(chǎng)的干預(yù)，讓企業(yè)能夠自主經(jīng)營(yíng)，給企業(yè)一個(gè)公開公正公平的營(yíng)商環(huán)境，是減輕企業(yè)對(duì)政府的依賴，消除一些企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人“拉關(guān)系”動(dòng)機(jī)的根本舉措。簡(jiǎn)政放權(quán)首先意味著精簡(jiǎn)不必要的審批，精簡(jiǎn)不必要的流程，精簡(jiǎn)不必要的條件和要求，讓企業(yè)和老百姓辦事不用交不必要的資料，不用走太繁瑣的流程，而是更加容易，更加便捷；其次簡(jiǎn)政放權(quán)還意味著企業(yè)能夠自主決定的事項(xiàng)要交給企業(yè)自身，政府不再進(jìn)行不必要的干預(yù)，應(yīng)該相信企業(yè)，相信市場(chǎng)的力量。此外，簡(jiǎn)政放權(quán)還意味著政府要把該管的事情管好，對(duì)于關(guān)乎廣大人民群眾切身利益的民生問題，要擔(dān)負(fù)起提供基本公共服務(wù)的責(zé)任，對(duì)于市場(chǎng)難以發(fā)揮作用的問題，如公共安全、生態(tài)環(huán)境等問題，政府也應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。只有這樣，才能夠營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，才能構(gòu)建符合“親”“清”要求的新型政商關(guān)系。

（三）塑造法治文化，摒棄關(guān)系文化

從更深的層次來看，人大代表賄選與關(guān)系文化、面子文化和官本位思想等也有關(guān)聯(lián)。無論是關(guān)系文化、面子文化，還是官本位思想，都與人治思維相勾連，都強(qiáng)調(diào)個(gè)體、關(guān)系或權(quán)力的重要性，從而對(duì)法治產(chǎn)生一定的消解作用。有研究者就提出，作為我們中國(guó)人很多社會(huì)活動(dòng)基礎(chǔ)的“關(guān)系”，起源于儒教文化。這種關(guān)系文化具有私人性和互惠性等特征。關(guān)系文化影響下的人們會(huì)認(rèn)為，一個(gè)強(qiáng)大的關(guān)系網(wǎng)，可以帶來安全和便利。越是在法律和制度不健全不完善的地方，人們?cè)酵瞥珀P(guān)系的作用，越熱衷于營(yíng)造各種關(guān)系網(wǎng)。關(guān)系文化會(huì)對(duì)法治造成一定的沖擊，因?yàn)槿藗儠?huì)信奉關(guān)系而不是法治的力量。

人大代表賄選與營(yíng)造關(guān)系網(wǎng)有一定的關(guān)聯(lián)。為了打破關(guān)系文化的影響，就必須健全法律和制度，建設(shè)法治文化，弘揚(yáng)法治的力量，消弭關(guān)系的影響。中共十八屆四中全會(huì)提出：“必須弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，建設(shè)社會(huì)主義法治文化?！边@是黨首次將“建設(shè)社會(huì)主義法治文化”寫入中央全會(huì)的決定，體現(xiàn)了中共中央對(duì)法治文化建設(shè)重要性、現(xiàn)實(shí)性、規(guī)律性等方面的深刻認(rèn)識(shí)和科學(xué)把握。法治文化，從個(gè)體的角度來看，體現(xiàn)了個(gè)人對(duì)法治精神的理解和實(shí)踐，從集體的角度來看，體現(xiàn)了一個(gè)國(guó)家或地區(qū)所營(yíng)造的法治風(fēng)尚和法治氛圍。塑造法治文化，需要弘揚(yáng)法治精神，需要強(qiáng)化法治的道德底蘊(yùn)，需要倡導(dǎo)社會(huì)主義法治價(jià)值觀，更需要自覺踐行法律規(guī)范。法國(guó)啟蒙思想家盧梭曾說：“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里。”如果《選舉法》的精神能夠刻在選民的心理，《選舉法》的條文能夠?yàn)檫x民信奉和遵守，那么，人大代表賄選這樣的事情可能就不會(huì)再發(fā)生了。

（陳家剛，中共廣東省委黨校行政學(xué)教研部副主任，教授/責(zé)編劉玉霞）