統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的法律瓶頸與出路
——結(jié)合佛山南海土改試點分析

張榮偉

華南師范大學法學院

統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的法律瓶頸與出路
——結(jié)合佛山南海土改試點分析

張榮偉

華南師范大學法學院

城鎮(zhèn)化程度的提高對城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題提出了挑戰(zhàn)，其中二元化的社會結(jié)構(gòu)是導致城鄉(xiāng)土地建設(shè)用地使用權(quán)差異化的關(guān)鍵癥結(jié)，是阻礙鄉(xiāng)村集體建設(shè)用地作為生產(chǎn)要素有效流轉(zhuǎn)的核心問題所在，本文將圍繞城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)二元化的問題，結(jié)合佛山南海試點經(jīng)驗分析，特別是其流轉(zhuǎn)方式、權(quán)能拓展、集體表決等方面的經(jīng)驗，進而提出在土地征收、土地規(guī)劃、權(quán)能設(shè)置、交易規(guī)則、監(jiān)督管理等方面的立法完善建議。

統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)；集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)入市；佛山南海試點

一、從概念辨析與歷史演變角度看其必要性

（一）建設(shè)用地使用權(quán)等概念的界定。統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場是指國有建設(shè)用地使用權(quán)市場和集體建設(shè)用地使用權(quán)市場在運行機制和管理制度上的統(tǒng)一，具體而言就是國有建設(shè)用地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)適用同等的交易程序，并共同受土地利用規(guī)劃、建設(shè)用地年度計劃的約束和統(tǒng)一的低價體系、稅收體系的調(diào)控，使兩種建設(shè)用地使用權(quán)，在同一個土地市場，運用統(tǒng)一的土地交易規(guī)則進行交易流轉(zhuǎn)，使農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)與國有建設(shè)用地使用權(quán)“同地、同價、同權(quán)”。

（二）農(nóng)村集體建設(shè)用地政策法律的變化因經(jīng)濟社會需要而變動。我國農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的政策法律經(jīng)歷了以下幾個階段的變化：（1）20年代50年代時是農(nóng)民土地所有權(quán)制度，在農(nóng)民土地私有的前提下自愿成立農(nóng)業(yè)合作社；（2）20世紀50年代中期至70年代末，鄉(xiāng)村土地所有權(quán)從農(nóng)民私有向集體所有轉(zhuǎn)變。（3）20世紀70年代改革開放之后，集體建設(shè)用地政策法律逐漸從嚴到松變化。而到了黨的十八屆三中全會決定，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同價同權(quán)。

二、城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)二元化是最大的阻礙

城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)二元化問題是阻礙統(tǒng)一流轉(zhuǎn)市場的關(guān)鍵問題，這是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物。具體體現(xiàn)在城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)上包括以下幾個方面的內(nèi)容：一是權(quán)利主體和權(quán)利行使主體不同。城市建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利主體和權(quán)利行使主體是多元化的。國家是唯一的出讓方，但受讓方?jīng)]有限制。但是集體建設(shè)用地的供給方是鄉(xiāng)集體、村集體或者村民小組甚至是所有權(quán)歸屬不明確，受讓方只能是本村村民和村企業(yè)；二是城鄉(xiāng)建設(shè)用地適用權(quán)的權(quán)能不同。通過出讓獲得的國有建設(shè)用地使用權(quán)，在受讓人繳納土地出讓金以及相關(guān)稅費之后，可以通過轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等權(quán)利處分，其權(quán)利內(nèi)容較為完整，流轉(zhuǎn)方式比較自由。但是集體建設(shè)用地使用權(quán)不能進入市場交易，不能由市場定價，其進入市場唯一的途徑是由國家進行土地征收，價格不由市場決定。而集體建設(shè)用地使用權(quán)禁止單獨抵押、以禁止流轉(zhuǎn)為原則，以允許流轉(zhuǎn)為例外；三是城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)市場交易行為和土地增值收益歸屬主體不同。城市建設(shè)用地上的房屋被征收后的補償價格以市場價格為準，但是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)被長期限制，而且征收補償價格與市場定價無關(guān)，多為參考農(nóng)產(chǎn)值的倍數(shù)進行定價；四是市場管理監(jiān)督模式不同。城市建設(shè)用地使用權(quán)市場由國土資源部門進行統(tǒng)一管理，具有系統(tǒng)科學的管理模式，但集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場實行多頭管理和監(jiān)督，難免雜亂無章。

三、佛山南海集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的試點情況及啟示

2015年2月25日，全國人大常委會審議《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定(草案)》，其中佛山南海也作為其中的一個重要改革試點。自從成為改革試點以來，佛山南海頒布了《佛山市南海區(qū)關(guān)于開展農(nóng)村集體建設(shè)用地片區(qū)綜合整治的指導意見（征求意見稿）》、等規(guī)范性文件，初步形成了從片區(qū)整治、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、土地增值收益分配到監(jiān)督管理等體系化的試點文件。佛山南海的試點改革具有以下幾點特色：一是拓展了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)能，具備轉(zhuǎn)讓、出租、租賃、抵押、作價入股等多種權(quán)能。二是借鑒城市建設(shè)用地使用權(quán)出讓的流轉(zhuǎn)方式，引入招標、拍賣、掛牌、現(xiàn)場競價出讓等交易方式。三是設(shè)立了南海公共資源交易中心、鎮(zhèn)（街道）交易中心作為統(tǒng)一交易場所，同時設(shè)立了聯(lián)席會議對交易進行初步審核。四是在鄉(xiāng)村土地規(guī)劃和進行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面更多地聽取村民的意見。在村（居）集體經(jīng)濟組織出讓、租賃、作價出資（入股）、轉(zhuǎn)讓、抵押農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的，須經(jīng)村（居）集體經(jīng)濟組織表決同意，并形成正式的書面表決材料。五是通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市調(diào)節(jié)金和稅費的征收實現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)益的分配，這是借鑒土地發(fā)展權(quán)的大膽借鑒。

四、相關(guān)制度設(shè)計的關(guān)鍵點分析

為解決我國關(guān)于集體土地所有權(quán)主體和看客體不明確、集體土地所有權(quán)權(quán)能不健全等缺陷，在立法上應(yīng)該著重解決以下問題，一是明確產(chǎn)權(quán)主體，以確定市場交易主體。主要包括大力推進確權(quán)登記、賦予農(nóng)民集體以法人資格、界定集體成員權(quán)等方面的內(nèi)容。二是明確集體土地范圍，以確定市場交易客體范圍。三是改革征地制度，完善集體土地所有權(quán)權(quán)能。在規(guī)劃編制過程中完善程序規(guī)則，以保證各方利益的公平并且約束行政機關(guān)的自由裁量權(quán)。具體包括建立土地規(guī)劃的參與制度和信息公開制度。合理的城鄉(xiāng)一體化地價體系建設(shè)關(guān)系到城鄉(xiāng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的建立。主要包括建立科學的建設(shè)用地分級估價體系、設(shè)置租金價格規(guī)制標準、建立農(nóng)村集體建設(shè)用地最低限價保護制度、建立集體建設(shè)用地價格申報制度、建立政府優(yōu)先購買權(quán)制度、建立集體建設(shè)用地估價中介機構(gòu)和強化價格規(guī)制的法律責任。收益分配不合理不合法的現(xiàn)象比較普遍，因此完善流轉(zhuǎn)收益分配制度和相關(guān)配套措施，加強監(jiān)管具有重要意義。具體包括根據(jù)集體建設(shè)用地權(quán)屬關(guān)系確定收益分配主體，政府應(yīng)當以稅收形式間接參與收益分配。改革土地稅費改革，合理厘定稅費，并以成員權(quán)為基礎(chǔ)，確定收益分配依據(jù)，規(guī)定對于建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配這種重大事項表決應(yīng)當經(jīng)過村名會議或村民代表大會2/3以上通過。

[1]馮瑞琳.《法治視野下統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場研究》，經(jīng)濟科學出版社2015年版，第34頁.

[2]郭潔.《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)劃實施的經(jīng)濟法調(diào)控》，載《法學》2010年第8期.

張榮偉（1993年出生），男，漢族，廣東揭陽。碩士研究生，華南師范大學法學院，民商法學。