沈東生

【摘要】我國(guó)的新農(nóng)村建設(shè)是當(dāng)前和今后較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)和諧社會(huì)建設(shè)的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。目前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法治存在許多缺陷，難以滿足新農(nóng)村建設(shè)的需要。在新的歷史條件下，必須盡快實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新，法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)基于農(nóng)民的需求與法治的邏輯，從完善立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法以及法律宣傳與監(jiān)督等方面同時(shí)采取積極的對(duì)策。構(gòu)建真正符合新農(nóng)村建設(shè)需要的科學(xué)的法制體系。

【關(guān)鍵詞】新農(nóng)村建設(shè) 經(jīng)濟(jì)法制 農(nóng)民需求

一、前言

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是以農(nóng)民為主體的一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程。同時(shí)，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，也是黨中央從全面建設(shè)小康社會(huì)的全局出發(fā)做出的重大戰(zhàn)略部署。是解決三農(nóng)問(wèn)題的重大戰(zhàn)略舉措。但從目前看，我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)還主要是依靠黨和政府一系列的政策來(lái)推動(dòng)的。新農(nóng)村建設(shè)中碰到的一些問(wèn)題還缺乏法律的明確指引。所以，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的實(shí)踐中，應(yīng)將法制化的思想推入到社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)中去。使經(jīng)濟(jì)法成為保障和促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的核心制度。這也是社會(huì)文明進(jìn)步的重要表現(xiàn)。

二、我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的政策法制化的必要性分析

依法保障和促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)并不排斥行政和其他手段的綜合運(yùn)用。但無(wú)疑法律手段應(yīng)該是其中最為基本和重要的手段，即便是行政手段也應(yīng)該在法律授權(quán)的范圍內(nèi)行事。具體而言，這種取向主要基于以下考慮：

（一）加強(qiáng)農(nóng)村法制建設(shè)是依法治國(guó)的重要組成部分

在我國(guó)，農(nóng)民、農(nóng)業(yè)及農(nóng)村的地位尤其突出和特殊，早在春秋時(shí)期齊國(guó)的政治家管仲就曾說(shuō)過(guò)：“地者，政之本也，是故地可正政也?！碑?dāng)代中國(guó)，面對(duì)農(nóng)民這一如此廣大的群體，農(nóng)業(yè)這一如此關(guān)鍵的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村這一如此重要的社區(qū)，如果任其游離于法治之外，則依法治國(guó)只能是空中樓閣，從這個(gè)意義上講，加強(qiáng)農(nóng)村法制建設(shè)是依法治國(guó)的重要組成部分。

（二）用政策治理農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的效果及其有限

我國(guó)農(nóng)村以往各項(xiàng)改革的啟動(dòng)和深化，主要是依靠不同時(shí)期黨和國(guó)家適時(shí)發(fā)布的政策來(lái)推動(dòng)的。黨和政府的政策文件與法律相比，往往具有決策迅速果斷，靈活性、針對(duì)性和適應(yīng)性強(qiáng)等優(yōu)點(diǎn)。因此，在某些條件下，政策也不失為一種治國(guó)手段。尤其是在法律體系尚不健全的時(shí)候，政策可以起到彌補(bǔ)法律空缺的作用。但另一方面，我們也應(yīng)該看到政策存在不可避免的局限性，即政策主要是以產(chǎn)業(yè)和相關(guān)政策為主的綱領(lǐng)性文件，缺少法律一般構(gòu)建的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定，也缺少相應(yīng)的法律責(zé)任的規(guī)定。因而政策主要是政府宣示自己的承諾。如在新農(nóng)村建設(shè)的具體規(guī)劃中所提到的運(yùn)用公共資源進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)，對(duì)政府只具有軟約束力。對(duì)于違反政策的行為，只能給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分，而不能進(jìn)行法律制裁。另外法律是配置權(quán)利、義務(wù)及責(zé)任最為有效的方式，它能夠從社會(huì)整體利益和全局利益出發(fā)，創(chuàng)設(shè)必要的差別待遇。對(duì)于農(nóng)業(yè)這樣一個(gè)天生的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，實(shí)行必要的傾斜和保護(hù)。而在這方面，政策的實(shí)施缺少一個(gè)專門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督。但法律不但有專門(mén)的實(shí)施程序，還有專門(mén)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

（三）國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)表明新農(nóng)村建設(shè)要靠法律推動(dòng)

農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的歷程表明，建立、健全農(nóng)業(yè)法律體系是促進(jìn)農(nóng)村改革、發(fā)展與穩(wěn)定的必要前提和重要舉措。比如美國(guó)，它是世界上農(nóng)業(yè)最發(fā)達(dá)國(guó)家之一，也是世界上最早通過(guò)立法來(lái)大規(guī)模干預(yù)農(nóng)業(yè)的國(guó)家。羅斯福新政的一項(xiàng)主要內(nèi)容，就是制定《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》。從羅斯福新政開(kāi)始，美國(guó)政府對(duì)農(nóng)業(yè)的干預(yù)有增無(wú)減，但沒(méi)有一項(xiàng)干預(yù)不是通過(guò)農(nóng)業(yè)立法并在法律框架內(nèi)進(jìn)行的。另外，考慮到農(nóng)業(yè)是一個(gè)常常受到自然和市場(chǎng)兩方面威脅的弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)。所以各國(guó)都以法律來(lái)扶持農(nóng)業(yè)，保護(hù)農(nóng)民。美國(guó)，日本、法國(guó)等國(guó)的農(nóng)業(yè)基本法均以增加農(nóng)民收入，使農(nóng)業(yè)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)其他產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)。美國(guó)、歐盟，日本還都通過(guò)立法確定了對(duì)主要農(nóng)產(chǎn)品的保護(hù)價(jià)制度。同時(shí)在資金信貸保險(xiǎn)等方面對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行扶持。

三、當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)存在的經(jīng)濟(jì)法制問(wèn)題

我國(guó)的新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)法冶之間存在緊密的聯(lián)系，而目前的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法治還存在著不少問(wèn)題。這些問(wèn)題表現(xiàn)在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的立法、執(zhí)法、司法與法律監(jiān)督等多方面。具體如下：

（一）立法方面的嚴(yán)重缺陷

雖然《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《村民委員會(huì)組織法》等層次多樣的涉農(nóng)經(jīng)濟(jì)法規(guī)已經(jīng)制定和初步形成。但是，立法滯后、立法質(zhì)量不高、立法層次低、立法空白等問(wèn)題，都十分明顯。而且，立法具有明顯的計(jì)劃管理色彩，行政法規(guī)居多，政策性與原則性強(qiáng)而規(guī)范性與操作性差，內(nèi)容重義務(wù)而輕權(quán)利。

（二）執(zhí)法不嚴(yán)，司法不公

農(nóng)村的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全、性質(zhì)不明確；執(zhí)法人員素質(zhì)低、執(zhí)法水平低；執(zhí)法程序不規(guī)范，執(zhí)法監(jiān)督無(wú)力。越權(quán)執(zhí)法、違法執(zhí)法等濫用執(zhí)法權(quán)力的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。此外，司法不公，法律服務(wù)不足 農(nóng)民告狀難、打官司難的現(xiàn)象十分普遍。

（三）基層干部與農(nóng)民群眾的法律意識(shí)淡薄

許多基層干部不學(xué)法，不依法辦事，只是根據(jù)地方領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人意志行事。農(nóng)民群眾的法律知識(shí)少，法盲的數(shù)量大大超過(guò)文盲，民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)還非常淡薄，主體地位認(rèn)知不強(qiáng)，“以暴制暴”、“懷疑法律”、“畏懼權(quán)力”等意識(shí)相當(dāng)嚴(yán)重。

（四）法律監(jiān)督的缺失

雖然民政部門(mén)、農(nóng)業(yè)部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)、人民檢察院以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府等國(guó)家機(jī)構(gòu)，都對(duì)村民委員會(huì)和農(nóng)民負(fù)有指導(dǎo)、監(jiān)督等職能。但是由于立法的缺陷以及農(nóng)民法律意識(shí)薄弱等原因，法律監(jiān)督嚴(yán)重缺乏。例如：對(duì)村委會(huì)選舉的監(jiān)督不力，“選舉賄賂”、“選舉暴力”等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮；村務(wù)公開(kāi)不規(guī)范、不完善，農(nóng)民群眾的財(cái)產(chǎn)權(quán)、選舉權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等合法權(quán)益，難以獲得有效的保障。

四、新時(shí)期農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法治的對(duì)策

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法制是我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的保障和必然道路。要堅(jiān)持以人為本，著力解決農(nóng)民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題。始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益作為農(nóng)村一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。對(duì)此，要充分了解農(nóng)民群眾的經(jīng)濟(jì)需求，不斷消除法治之中的缺陷，著力解決農(nóng)民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益問(wèn)題，保障與促進(jìn)農(nóng)民群眾的正當(dāng)經(jīng)濟(jì)權(quán)益，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法治在新農(nóng)村建設(shè)中義不容辭的使命。當(dāng)然，這是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，具體可從以下幾個(gè)個(gè)方面著手。

（一）要不斷完善三農(nóng)方面的立法

要根據(jù)新形勢(shì)下，建立和完善關(guān)于三農(nóng)方面的法律，這包括《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《財(cái)政法》、《金融法》、《稅收法》、《農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》等法律的修改或制定。其中，關(guān)于土地、教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障等方面的立法，是完善的重點(diǎn)。在指導(dǎo)思想上，立法要堅(jiān)持法制統(tǒng)一與合法、科學(xué)、民主等原則，貫徹城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌兼顧的方針，盡量減少或避免立法的沖突、空缺等現(xiàn)象。在內(nèi)容上，要突出權(quán)利本位的原則，注重對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)。在立法技術(shù)上，語(yǔ)言要簡(jiǎn)潔、明了，注重規(guī)范性與可操作性。例如對(duì)違法責(zé)任的規(guī)定，要盡量具體、明確。

（二）要加大對(duì)違法行為的懲處力度

首先，中央和地方各級(jí)黨、政機(jī)關(guān)要盡快轉(zhuǎn)變以政策為主要依據(jù)的理念，應(yīng)當(dāng)以法律作為最主要的施政依據(jù)，首先確保法律的嚴(yán)格實(shí)施。有法就要依法，沒(méi)法才依據(jù)政策等其他行為規(guī)范。其次，繼續(xù)推進(jìn)行政管理體制改革與司法改革，加快政府職能的轉(zhuǎn)變，確保行政執(zhí)法與司法機(jī)構(gòu)真正獨(dú)立地依法行使職權(quán)，消除影響嚴(yán)格執(zhí)法與公正司法的制度與體制性障礙。

（三）加強(qiáng)法律監(jiān)督

就我國(guó)當(dāng)前的國(guó)情而言，法律監(jiān)督的加強(qiáng)，重點(diǎn)包括下列方面：第一，完善人大代表的選舉和監(jiān)督制度。提高人大代表的綜合素質(zhì)，充分發(fā)揮各級(jí)人大及其常委會(huì)履行法律監(jiān)督職能的能力與優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)人大對(duì)政府及其職能部門(mén)工作人員與司法工作人員的監(jiān)督。第二。各級(jí)黨委、政府、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)以及司法機(jī)關(guān)等職能部門(mén).不僅要各司其職、相互配合和相互監(jiān)督，還要通過(guò)電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等各種手段.依法定期公開(kāi)政務(wù)和事務(wù)。涉農(nóng)的大案、要案，應(yīng)當(dāng)向有關(guān)的當(dāng)事人和社會(huì)大眾公開(kāi)查處的過(guò)程和結(jié)果，接受社會(huì)大眾（包括農(nóng)民群眾）的監(jiān)督。第三，加強(qiáng)對(duì)村民選舉、村委會(huì)成員的監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)行村務(wù)定期公開(kāi)制度，充分保障廣大農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。對(duì)村委會(huì)成員的違法、違紀(jì)行為要嚴(yán)厲查處.發(fā)現(xiàn)一起就查處一起，嚴(yán)懲有關(guān)當(dāng)事人。第四，各地要逐步建立便于群眾舉報(bào)、投訴、建議的專門(mén)信箱或熱線電話，地方黨政的主要領(lǐng)導(dǎo)要定期接受群眾的來(lái)訪，并為舉報(bào)人嚴(yán)格保密。對(duì)于泄露舉報(bào)人信息的工作人員，視行為的情節(jié)和后果，追究其行政責(zé)任和法律責(zé)任。對(duì)打擊報(bào)復(fù)檢舉、控告人的行為人，依法嚴(yán)厲懲處。

（四）加強(qiáng)法制教育與法律服務(wù)

各級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)尤其是縣級(jí)人大、政府和法院等職能機(jī)構(gòu)，要著重采取下列方面的措施，不斷提高基層干部、農(nóng)民群眾的法治觀念和法律素質(zhì)。第一，法制宣傳與教育要規(guī)范化、制度化，內(nèi)容要因材施教。對(duì)基層干部和村支部、村委會(huì)成員，法制的宣傳和教育要強(qiáng)調(diào)義務(wù)和職責(zé)，注重培養(yǎng)他們依法辦事的觀念和能力。對(duì)農(nóng)民群眾，應(yīng)該轉(zhuǎn)變普法的內(nèi)涵，變義務(wù)為主的普法教育為權(quán)利為主的普法教育。強(qiáng)調(diào)權(quán)利的本位性，提高農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)以及維權(quán)能力。第二，運(yùn)用執(zhí)法檢查、媒體宣傳、送法下鄉(xiāng)、現(xiàn)場(chǎng)審判、法律講座等多種方式和途徑，開(kāi)展法律普及和法律宣傳活動(dòng)，幫助基層干部和農(nóng)民群眾學(xué)法、知法、守法和用法，逐步提高基層干群與農(nóng)民群眾的法律素質(zhì)。第三，推進(jìn)農(nóng)村法律服務(wù)所的建設(shè)。以農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃為單位設(shè)立法律服務(wù)所，代表農(nóng)村集體組織和農(nóng)民個(gè)體參與土地的開(kāi)發(fā)、承包等活動(dòng)，代表農(nóng)民參與協(xié)商、談判，訂立法律文件.代表農(nóng)民提起因權(quán)益糾紛而引起的仲裁、訴訟等。第四，加強(qiáng)法律的咨詢服務(wù)工作。鼓勵(lì)律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者積極到基層當(dāng)好法律顧問(wèn)，為農(nóng)民運(yùn)用法律保護(hù)自己的合法權(quán)益提供法律幫助，為農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政提供法律咨詢。建立農(nóng)村法律援助站，無(wú)償為經(jīng)濟(jì)困難、無(wú)錢訴訟的農(nóng)民進(jìn)行法律咨詢和服務(wù)。

五、結(jié)語(yǔ)

中國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化改革在很大程度上是由政府推動(dòng)的，屬于依靠政策和法令推進(jìn)的強(qiáng)制性制度變遷。在這一制度變遷模式下進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)，政府發(fā)揮著關(guān)鍵性的作用，因而政府主導(dǎo)成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度改革的基本特色。在政府主導(dǎo)的理念下，我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)法制賦予了政府在促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、管理土地和自然資源等方面非常大的權(quán)力，對(duì)于引導(dǎo)社會(huì)力量參與農(nóng)村建設(shè)則缺乏激勵(lì)機(jī)制。在中國(guó)改革開(kāi)放30多年后的今天，僅靠政府主導(dǎo)已經(jīng)不能適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的需要。這是因?yàn)?，首先，政府的能力和?cái)力都是有限的，面對(duì)新農(nóng)村建設(shè)的廣泛性、復(fù)雜性以及巨大的資金缺口，現(xiàn)有財(cái)政的力量只能解決一部分新農(nóng)村建設(shè)所需資金；其次，新農(nóng)村建設(shè)如果沒(méi)有農(nóng)民的積極參與，政府主導(dǎo)容易壓抑農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性，忽視農(nóng)民的真正需求，甚至違背農(nóng)民意愿，新農(nóng)村建設(shè)很難達(dá)到預(yù)期目標(biāo)；第三，從政府主導(dǎo)的實(shí)踐效果來(lái)看，目前已經(jīng)出現(xiàn)了新農(nóng)村建設(shè)中的形式主義、短期行為和傷農(nóng)行為，嚴(yán)重偏離新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)。因此，新農(nóng)村建設(shè)法制理念轉(zhuǎn)變還必須重視新農(nóng)村建設(shè)中政府與其他主體的關(guān)系，以及政府責(zé)任和社會(huì)責(zé)任的配置，并在此基礎(chǔ)上建立政府支持和多元主體共同參與的機(jī)制。新農(nóng)村建設(shè)的主體應(yīng)是多元的，除了政府之外，還包括農(nóng)民、企業(yè)、民間組織等在內(nèi)的社會(huì)力量。其中，農(nóng)民作為新農(nóng)村建設(shè)的基本主體，無(wú)論是農(nóng)業(yè)的發(fā)展、農(nóng)民收入的增加，還是農(nóng)民素質(zhì)的提高、村容村貌的改善及鄉(xiāng)村的民主治理，都離不開(kāi)農(nóng)民的積極參與。政府作為新農(nóng)村建設(shè)的主體之一，其責(zé)任主要著眼于服務(wù)、支持和激勵(lì)性引導(dǎo)。因此，新農(nóng)村建設(shè)法制理念應(yīng)從單向度的政府主導(dǎo)理念轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w共同參與的理念。多元主體共同參與理念不僅注重多元主體的積極參與，而且還注重多元主體的互動(dòng)。

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