解決行政訴訟立案難的對(duì)策及建議研究
——從被告確認(rèn)、起訴程序保障兩方面著手

王少敏（四川省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，四川 成都　610000）

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解決行政訴訟立案難的對(duì)策及建議研究
——從被告確認(rèn)、起訴程序保障兩方面著手

王少敏
（四川省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所，四川 成都610000）

摘要：行政訴訟立案難是我國(guó)目前行政訴訟領(lǐng)域的困境，立案是是人民法院?jiǎn)?dòng)訴訟程序和保障當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利的第一環(huán)節(jié)，但實(shí)踐中我國(guó)行政訴訟“誰主體， 誰被告”的確認(rèn)規(guī)則資格不管從理論上還是從實(shí)踐上講都存在著較大的缺憾，導(dǎo)致被告難確定。確立“誰行為， 誰被告”規(guī)則， 恢復(fù)被縮小的行政訴訟受案范圍， 保護(hù)行政訴權(quán)。本文從簡(jiǎn)化被告確認(rèn)程序、完善起訴程序保障機(jī)制兩個(gè)方面分析和提出對(duì)策。

關(guān)鍵詞：立案難；行政訴訟被告；程序保障

一、簡(jiǎn)化被告確認(rèn)程序

我國(guó)行政訴訟存在著被告難以確認(rèn)的問題，此問題不是由某一方造成的，目前的被告確認(rèn)程序復(fù)雜而不成體系，不能取得好的效果。筆者認(rèn)為必須改善這種情況，簡(jiǎn)化被告確認(rèn)程序，而改善和簡(jiǎn)化必須認(rèn)識(shí)到原因，從而提出對(duì)策，因此從以下幾方面進(jìn)行論述。

（一）“誰作為，誰為被告”。

一般認(rèn)為， 行政訴訟被告是指由原告指控其具體行政行為違法侵犯原告合法權(quán)益并經(jīng)由人民法院通知應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織①?？梢?， 現(xiàn)行行政訴訟被告的確認(rèn)規(guī)則為：只有行政主體， 即行政機(jī)關(guān)或被授權(quán)的機(jī)關(guān)才能作為被告， 除此之外的非行政主體不能當(dāng)被告。這種觀點(diǎn)的實(shí)質(zhì)即行政訴訟被告同一于行政主體。即行政實(shí)體法上的獨(dú)立權(quán)利主體與行政訴訟法上的獨(dú)立訴訟主體被人為地假定為完全一致②。即“誰主體， 誰被告?！?被告必須是享有國(guó)家行政職權(quán)的、有權(quán)作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織。但須知行政訴訟的目的是保護(hù)私權(quán)，限制公權(quán)的，因此我們要注重對(duì)行政行為的監(jiān)督和控制。因而行政行為是其建立制度的核心要素， 是其確立行政訴訟被告確認(rèn)規(guī)則的惟一標(biāo)準(zhǔn)③。而我國(guó)現(xiàn)存行政法理論強(qiáng)調(diào)的是行政主體的核心地位， 處處把行政主體放在應(yīng)當(dāng)考慮的主要位置上，這已然背離了行政法和憲法的精神，即限制公權(quán)力，保護(hù)人民的權(quán)利。

行政訴訟被告不應(yīng)該限于行政主體。行政訴訟被告應(yīng)該由行政行為的性質(zhì)來決定。有行為必有責(zé)任；誰行為，誰負(fù)責(zé)；只要某個(gè)法律上的主體沒有被法律禁止行使某項(xiàng)行政職權(quán)， 且在行使行政職權(quán)的過程中， 是以自己的名義作出行政行為， 就應(yīng)當(dāng)對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)， 就可以成為行政訴訟被告，而不必追求實(shí)體法上的法律責(zé)任和訴訟法上的法律責(zé)任。

以行政行為作為行政訴訟被告的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)， 確立“誰行為， 誰被告”的確認(rèn)規(guī)則， 是行政訴訟受案范圍的至上性決定的， 是行政訴訟法學(xué)的學(xué)科性質(zhì)，即人文科學(xué)決定的， 也是行政訴訟被告不同于行政主體的性質(zhì)決定的。它與行政訴訟審查的對(duì)象是一致的，這樣被縮小的受案范圍也能得到恢復(fù)。

那么這里的行政行為具體是什么樣的行為呢？筆者認(rèn)為行政行為的認(rèn)定可以借鑒美國(guó)的標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)法院在理解行政行為時(shí)主要是從實(shí)用主義出發(fā)， 他們避免給受審查的行政行為作出一個(gè)抽象的定義， 而是根據(jù)案件具體分析。法院在判斷某一行為是否受司法審查時(shí)主要有以下幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：首先看該行為是否符合聯(lián)邦程序法中規(guī)定的行為；其次如果不是法律明確規(guī)定的行為，則考察該行為是否對(duì)當(dāng)事人具有拘束力，直接影響當(dāng)事人的法律地位；再次如果不符合前兩個(gè)條件中的任何一個(gè)，則考察該行為是否已經(jīng)產(chǎn)生損害，如果已經(jīng)產(chǎn)生損害，則是一個(gè)可以受司法審查的行為。確認(rèn)了行政行為，被告就是行使該行為的主體。

（二）政府行為代表者作被告。

所謂政府行為代表者，是指由自己直接承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任的行政主體或授權(quán)組織。它主要包括以下幾種情形：

1.行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)其資格的取得來源于憲法及組織法的規(guī)定。在我國(guó)，可以作為實(shí)質(zhì)意義上的行政訴訟被告的行政機(jī)關(guān)主要有：國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院各部委、國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、國(guó)務(wù)院部委歸口管理的國(guó)家局、地方各級(jí)人民政府、地方人民政府的派出機(jī)關(guān)、地方各級(jí)人民政府的職能部門。

2.未被法律法規(guī)授權(quán)的行使行政職權(quán)的行政主體內(nèi)部機(jī)構(gòu)。行政機(jī)構(gòu)是指設(shè)置于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政組織機(jī)構(gòu)，行政機(jī)構(gòu)一般不能以自己的名義獨(dú)立對(duì)外行使行政職權(quán)，因此它不能成為行政主體。但這并不妨礙它成為行政訴訟被告。如果它以行政主體的名義做出行政行為，該行政主體當(dāng)然是被告；如果它以自己的名義做出行政行為，它完全可以成為行政訴訟被告， 只不過訴訟的法律后果由其所屬的行政主體承擔(dān)而已。

3.法律法規(guī)授權(quán)組織。依法定授權(quán)而能夠以自己的名義行使一定行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)以外的社會(huì)組織， 即稱為被授權(quán)組織。根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定， 可以作為被授權(quán)組織的組織或機(jī)構(gòu)（包括行政機(jī)關(guān)中的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)和非行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的社會(huì)組織）主要有行政性公司、被授權(quán)從事一定行政職能活動(dòng)的事業(yè)組織、被授權(quán)從事一定行政職能的企業(yè)組織、被授予一定行政職權(quán)的社會(huì)團(tuán)體和群眾組織及其他社會(huì)組織、依照法律法規(guī)的授權(quán)規(guī)定而直接設(shè)立的專門行政機(jī)構(gòu)、行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)、政府職能部門的派出機(jī)構(gòu)等。行政主體成為行政訴訟被告是法律的明文規(guī)定， 并由其自己承擔(dān)賠償責(zé)任。因而其是實(shí)質(zhì)意義上的行政主體。

（三）經(jīng)復(fù)議的行政訴訟案件被告。

經(jīng)復(fù)議的行政案件被告可以是原告認(rèn)定的侵害主體，也可以是進(jìn)行行政復(fù)議的行政機(jī)關(guān)。但實(shí)際上，此時(shí)原告對(duì)于案件被告的認(rèn)定可能不準(zhǔn)確，也可能有更換被告的情形。因此，需要從以下幾方面對(duì)行政訴訟被告的確認(rèn)進(jìn)行完善。

第一、增加規(guī)定對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)行為的司法審查權(quán)，讓立法機(jī)關(guān)、地方權(quán)力機(jī)關(guān)成為行政訴訟的被告?，F(xiàn)實(shí)生活中往往存在公民受到行政權(quán)力侵害后找不到侵害人的情形，而此種情形有可能是由立法機(jī)關(guān)的立法而造成的侵害。由于任何公權(quán)力都會(huì)造成對(duì)私權(quán)利的侵害，所以任何公權(quán)力都有必要納入行政訴訟的視野。即立法應(yīng)規(guī)定地方權(quán)力機(jī)關(guān)的立法行為或其它行為，只要其對(duì)公民、法人、其他組織等社會(huì)主體的合法權(quán)益造成侵害，或可能造成侵害，被侵害都有權(quán)提起行政訴訟，請(qǐng)求法院對(duì)該行為進(jìn)行審查。對(duì)于地方權(quán)力機(jī)關(guān)的立法行為進(jìn)行審查，在理論上和實(shí)踐上都是必要的。因?yàn)殡m然民主的要求是少數(shù)服從多數(shù)，但由于沒有

人能夠證明多數(shù)與少數(shù)相比在質(zhì)上的優(yōu)勢(shì)，為了避免多數(shù)對(duì)少數(shù)的壓迫，就有必要賦予少數(shù)對(duì)多數(shù)的行為請(qǐng)求審查的權(quán)利。地方權(quán)力機(jī)關(guān)是民意代表機(jī)構(gòu)，對(duì)其行為同樣有予以審查的必要。

第二、明確行政主體、行政機(jī)關(guān)成為行政訴訟被告的情形。我們應(yīng)在行政主體與行政訴訟主體分離的基礎(chǔ)上，明確各行政機(jī)關(guān)的權(quán)限，理順行政主體與行政主體之間，行政主體與行政機(jī)關(guān)之間，各行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，以訴訟方便為出發(fā)點(diǎn)，由法律明確規(guī)定不同情況下由作出決定的行政機(jī)關(guān)為被告的具體情形。更為關(guān)鍵的是，在被告不能確定或無法確定時(shí)，由行政行為應(yīng)歸屬的行政主體作被告。

第三、將對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的審查擴(kuò)展到抽象行政行為，這是維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益和維護(hù)法治統(tǒng)一的雙重需要?，F(xiàn)行法規(guī)定對(duì)規(guī)章的“參照適用”事實(shí)上就是對(duì)行政機(jī)關(guān)抽象行政行為一定范圍的司法審查。立法應(yīng)該將對(duì)行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為的司法審查普遍化，規(guī)范化，不僅可以審查規(guī)章，而且可以審查行政法規(guī)和其它規(guī)范性文件，使做出抽象行政行為的行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織可以在行政訴訟中充當(dāng)被告。同時(shí)，立法應(yīng)明確規(guī)定法院對(duì)抽象行政行為審查結(jié)果的種類。

第四、在立法中規(guī)定，如果原告所確定的被告不適合，除因故意或重大過失外，法院可以變更被告而使原告能夠獲得本案判決。如日本的法律規(guī)定：在撤銷訴訟中，原告不因故意或重大過失誤認(rèn)為是被告時(shí)，法院依照原告的申請(qǐng)，可以決定變更被告。而且，上述的決定作出時(shí)，就遵守起訴的期限而言對(duì)新被告之訴，視為最初起訴之時(shí)已經(jīng)提起。對(duì)于過失的被告應(yīng)視為訴已撤銷?！边@是針對(duì)原、被告訴訟力量的不平等而在立法上對(duì)原告的偏袒。由于原告與具有行政職權(quán)的機(jī)構(gòu)相比，在人力、財(cái)力、智力等方面都存在差別，對(duì)原告起訴時(shí)如何確定被告的寬松規(guī)定，不但有利于更好地維護(hù)原告的合法權(quán)益，而且有利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。

二、完善起訴程序保障機(jī)制

雖然我們的目的是要解決立案難，但并不能因此而舍棄立案的條件和要求，仍然要堅(jiān)持依法立案。堅(jiān)持嚴(yán)格依法立案，首先必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定審查起訴，禁止在法律規(guī)定之外附加立案條件，不得要求當(dāng)事人過度提供起訴證據(jù)材料，不得審查涉及實(shí)體裁判的事實(shí)和證據(jù)材料。為保證立案的準(zhǔn)確性，對(duì)新類型、復(fù)雜疑難、有重大影響等案件的立案要推行立案合議制，由合議庭評(píng)議審查決定是否立案。為做到立案程序公正、保障公民權(quán)利，完善起訴程序保障機(jī)制：

（一）健全說明理由制度。

對(duì)不屬于法院受理案件范圍或者不屬本院管轄的，應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人說明原因，告知糾紛解決的途徑或者方式。經(jīng)釋明后當(dāng)事人仍堅(jiān)持起訴的，依法作出書面不予受理（不予立案）的裁定，載明具體理由并上網(wǎng)公開。原告對(duì)裁定不服的，可以提出上訴。

我國(guó)現(xiàn)行法律的相關(guān)規(guī)定比較粗糙，可以從這幾個(gè)方面加以完善：（1）對(duì)于必須說明理由和可以不予說明理由情形應(yīng)詳盡規(guī)定，如當(dāng)涉及公民基本權(quán)利和涉及當(dāng)事人救濟(jì)權(quán)利時(shí)要必須說明理由；當(dāng)制定法明確規(guī)定和涉及私人或秘密信息時(shí)可以不予說明理由。（2）當(dāng)事人去立案時(shí)進(jìn)行全程監(jiān)控，在立案過程針對(duì)法官的不予立案說明理由時(shí)進(jìn)行錄音。（3）具體到個(gè)人的責(zé)任追究制，每天輪流由立案庭的一位法官來做主要負(fù)責(zé)人，然后由其負(fù)責(zé)全天的工作的監(jiān)督。若有不依法說明理由和自由裁量時(shí)所依據(jù)的正當(dāng)性理由的情況存在時(shí)，當(dāng)事人可以向院長(zhǎng)直接寫郵件或投訴等方式，由院長(zhǎng)來追究其當(dāng)天所負(fù)責(zé)的法官的責(zé)任。

（二）規(guī)范立案工作。

嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)立案工作制度，規(guī)范立案工作程序，統(tǒng)一立案要求，落實(shí)工作責(zé)任。 對(duì)當(dāng)事人提交的訴狀和有關(guān)證據(jù)材料必須接收，出具注明收到日期的書面憑證，并在法律規(guī)定期限內(nèi)決定是否立案。對(duì)起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的內(nèi)容。不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。 首次接待當(dāng)事人的立案法官應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)完成全部立案手續(xù)辦理事宜，不得以各種理由推諉。公開各類案件的立案條件、立案流程、文書樣式、訴訟費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、緩減免交訴訟費(fèi)程序、當(dāng)事人重要權(quán)利義務(wù)、訴訟和執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)提示等立案階段相關(guān)信息。上級(jí)法院要定期檢查抽查立案工作制度的執(zhí)行情況，并通過開設(shè)網(wǎng)上投訴信箱、開通投訴電話、設(shè)置意見箱等，接受當(dāng)事人對(duì)“立案難”的投訴，并認(rèn)真處理、及時(shí)反饋。對(duì)依法應(yīng)當(dāng)立案而拖延或者不立案的，予以通報(bào)批評(píng)；情節(jié)嚴(yán)重的，予以一票否決。

（三）完善立案便民措施。

要進(jìn)一步深化“窗口”建設(shè)，完善“硬件”，提升“軟件”，重點(diǎn)全面推進(jìn)訴訟服務(wù)中心建設(shè)，打造便捷、有序、高效、溫馨的訴訟環(huán)境，為當(dāng)事人提供訴訟引導(dǎo)、立案審查、先行調(diào)解、司法救助、查詢咨詢、材料收轉(zhuǎn)、判后答疑、信訪接待等全方位、綜合性、一站式訴訟服務(wù)。加強(qiáng)訴訟引導(dǎo)，通過編印訴訟指南、設(shè)置電子觸摸屏查詢系統(tǒng)、設(shè)立導(dǎo)訴臺(tái)或?qū)гV窗口等，全面告知訴訟權(quán)利義務(wù)，提示訴訟風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)當(dāng)事人理性對(duì)待訴訟，依法提出合理訴求。

推行便捷立案，擴(kuò)大人民法庭直接受理案件范圍，對(duì)巡回審理中的案件隨立隨審。實(shí)行無間斷服務(wù)，對(duì)正在辦理的立案事項(xiàng)，立案法官不得以下班等為由中斷工作。在基層人民法院“窗口”和人民法庭設(shè)立午間值班崗，實(shí)行工作日無間斷立案，方便群眾訴訟。對(duì)老弱病殘?jiān)小⑥r(nóng)民工等當(dāng)事人，開辟“綠色通道”，優(yōu)先辦理相關(guān)事宜。

（四）全面提高立案隊(duì)伍素質(zhì)能力。

立案部門是人民法院的“窗口”立案工作是人民群眾接觸法院工作的第一個(gè)環(huán)節(jié)?！按翱凇狈ü俚男蜗笾苯芋w現(xiàn)法院的整體形象，直接影響著人民群眾對(duì)法院和法官的整體評(píng)價(jià)。要按照“政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、紀(jì)律嚴(yán)明、作風(fēng)優(yōu)良、勇于擔(dān)當(dāng)、清正廉潔”的要求，進(jìn)一步加強(qiáng)立案隊(duì)伍建設(shè)，配齊配強(qiáng)部門領(lǐng)導(dǎo)班子和立案工作力量。同時(shí)，要進(jìn)一步關(guān)愛“窗口”干警，推行“窗口”崗位法官定期交流輪換制度，保持隊(duì)伍的整體活力和工作熱情。充分發(fā)揮“窗口”培養(yǎng)鍛煉干部的作用，把“窗口”變成培養(yǎng)、鍛煉干部的重要基地，建立完善新提拔人員到“窗口”鍛煉等制度，強(qiáng)化群眾觀念和信訪責(zé)任意識(shí)，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，提高工作水平。

結(jié)語

只要某個(gè)法律上的主體沒有被法律禁止行使某項(xiàng)行政職權(quán)， 且在行使行政職權(quán)的過程中， 是以自己的名義作出行政行為， 就應(yīng)當(dāng)對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)， 就可以成為行政訴訟被告。根據(jù)中共十八屆四中全會(huì)的精神，從全面推進(jìn)依法治國(guó)、提高司法公信力的高度，充分認(rèn)識(shí)做好立案工作、解決“立案難”的重要意義，切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，依法保障訴權(quán)。

注釋：

①周偉：《我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟被告確認(rèn)規(guī)則之反思》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第4期。

②周偉、張燃：《論我國(guó)行政訴訟被告確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)的重建》，載《湖南公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)》2004年第2期。

③楊雅妮：《關(guān)于行政訴訟中被告的思考》，載《行政與法（探索與爭(zhēng)鳴）》2012年第1期。

中圖分類號(hào)：D925.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-864X（2016）06-0067-02

作者簡(jiǎn)介：王少敏（1992-），男，漢族，湖北黃岡人，法律碩士研究生，單位：四川省社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所法律碩士，研究方向：憲法與行政法學(xué)。