杜艷莉　胡燕

北京人口疏解中的難題及對(duì)策

杜艷莉胡燕

產(chǎn)業(yè)疏解帶動(dòng)人口疏解是疏解非首都功能的主要措施，目前已取得一定成效，但伴隨著人口在京內(nèi)重新聚集、勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性短缺、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)加劇等問(wèn)題，值得高度注意。政府部門(mén)必須統(tǒng)籌施策，精準(zhǔn)發(fā)力，強(qiáng)化北京市、區(qū)二級(jí)聯(lián)動(dòng)，適時(shí)調(diào)整勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新疏解成效評(píng)價(jià)體系，完善社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)適度的人口規(guī)模、均衡適宜的人口結(jié)構(gòu)、生機(jī)勃勃的城市活力三重目標(biāo)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

人口疏解；對(duì)策研究；非首都功能

疏解非首都功能的重要內(nèi)容是以業(yè)控人，把不符合首都功能定位的產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移出去，從而帶動(dòng)人口疏解。目前，北京疏解工作已進(jìn)入全面推進(jìn)實(shí)施階段，已取得一定成效。2015年共退出不符合首都功能的企業(yè)326家，撤并清退低端市場(chǎng)150家，帶動(dòng)中心城區(qū)迎來(lái)人口由增到減的拐點(diǎn)。但在疏解過(guò)程中也存在一些不容忽視的痛點(diǎn)問(wèn)題，值得高度注意。

一、人口疏解中存在的痛點(diǎn)問(wèn)題

（一）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移銜接不暢，人口重新在京內(nèi)聚集

疏解商品交易市場(chǎng)、物流基地、一般性制造業(yè)是“以業(yè)控人”的主要方式，相對(duì)低效益、低附加值的產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)是疏解重點(diǎn)，而河北省是疏解非首都功能的主要承接地。但功能疏解的溝通銜接機(jī)制不暢，可能會(huì)導(dǎo)致承接地?zé)o力承重，人口重新在京內(nèi)聚集。

目前，河北省的教育、醫(yī)療、文化、交通等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等配套環(huán)境與北京相比還存在較大差距。此外，河北省的能源、土地、大氣環(huán)境、水資源等生態(tài)環(huán)境承載體系對(duì)承接相應(yīng)產(chǎn)業(yè)和人口也是不利條件。因此，河北等產(chǎn)業(yè)承接地短期內(nèi)并不具備強(qiáng)大的吸引力，可能會(huì)出現(xiàn)“企業(yè)遷出、人員留京”的情況。

目前北京各區(qū)縣與承接地的銜接通暢度依然較低，產(chǎn)業(yè)疏解仍然采取的是騰退特定市場(chǎng)、特定項(xiàng)目的“點(diǎn)穴式”疏解手段，北京各區(qū)縣的疏解沒(méi)有明確定位，缺乏溝通協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，某些區(qū)縣甚至接納中心城區(qū)的疏解產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致資源、人口甚至低端產(chǎn)業(yè)在京內(nèi)的跨區(qū)縣重新聚集，嚴(yán)重影響了疏解工作的成效。

（二）保障服務(wù)行業(yè)人口流出，勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性短缺

人口疏解可能會(huì)導(dǎo)致適齡勞動(dòng)人口下降和部分生活服務(wù)業(yè)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)性短缺的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)北京市衛(wèi)生計(jì)生委發(fā)布的《2015年北京市衛(wèi)生與人群健康狀況報(bào)告》，2015年北京市60歲及以上老年人口為318萬(wàn)，占戶(hù)籍人口的23.6%；65歲及以上老年人口214.2萬(wàn)人，占戶(hù)籍人口的15.9%。同時(shí)，2015年北京戶(hù)籍人口出生率為0.946%，與2014年相比下降了18%。全市人口老齡化速度不斷加快，程度不斷加深。雖然目前北京市處于“人口紅利”的黃金時(shí)期，但這是與外來(lái)人口的不斷流入相伴而生的。人口疏解無(wú)疑加速北京市的人口老齡化，在經(jīng)歷一個(gè)較短的勞動(dòng)力資源“黃金時(shí)期”之后，北京在未來(lái)可能會(huì)面臨勞動(dòng)適齡人口比重下降的挑戰(zhàn)，面臨勞動(dòng)適齡人口老化的挑戰(zhàn)，未來(lái)整個(gè)勞動(dòng)力人群將面臨缺乏彈性和可塑性的風(fēng)險(xiǎn)，面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展失去活力和動(dòng)力的危險(xiǎn)，這將成為威脅北京市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力和可持續(xù)發(fā)展的大問(wèn)題。

人口疏解會(huì)導(dǎo)致養(yǎng)老護(hù)理、家政清潔等服務(wù)業(yè)的結(jié)構(gòu)性用工荒。北京市民政局、市規(guī)劃委2015年11月發(fā)布的《北京市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》指出，北京的老齡化有三大特點(diǎn)：老齡化速度快、老年人口絕對(duì)數(shù)量大；空巢化、高齡化并行，失能失智老人增多；老年撫養(yǎng)比不斷提高,城市競(jìng)爭(zhēng)力受到不利影響。而當(dāng)前全市的養(yǎng)老護(hù)理人員數(shù)量嚴(yán)重供應(yīng)不足，據(jù)《北京勞動(dòng)就業(yè)報(bào)》報(bào)道，截至2016年4月，全市通過(guò)職業(yè)鑒定的養(yǎng)老護(hù)理員總數(shù)11145人。因此，未來(lái)北京市的養(yǎng)老護(hù)理需求會(huì)急劇增加，但養(yǎng)老護(hù)理、家庭醫(yī)療、家政清潔是勞動(dòng)密集型行業(yè)，而目前北京市從事相關(guān)服務(wù)的勞動(dòng)力構(gòu)成主要是流動(dòng)人口，人口疏解之后，可能會(huì)加劇養(yǎng)老護(hù)理行業(yè)勞動(dòng)力短缺的情況，特別對(duì)“四二一”家庭結(jié)構(gòu)會(huì)帶來(lái)負(fù)擔(dān)，還會(huì)帶來(lái)財(cái)政、就業(yè)、社會(huì)穩(wěn)定等一系列問(wèn)題，尤其是與居民生活息息相關(guān)的保障性服務(wù)行業(yè)遷出后，會(huì)導(dǎo)致居民生活便利度下降和生活成本增加。

（三）多方利益主體關(guān)系復(fù)雜，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)加劇

人口疏解最大風(fēng)險(xiǎn)在于對(duì)社會(huì)運(yùn)行秩序的綜合影響。2016年5月30日，潘家園舊貨市場(chǎng)上千商戶(hù)因不滿(mǎn)市場(chǎng)管理方限期簽訂租賃合同的做法，選擇集體停業(yè)，一時(shí)間引起了廣泛關(guān)注。除了不允許轉(zhuǎn)租的規(guī)定，“潘家園市場(chǎng)搬遷張家口”的傳言也是導(dǎo)致罷市事件的重要誘因。雖然市場(chǎng)管理方迅速澄清“搬遷是誤讀，赴張家口等地考察是潘家園品牌的外拓”，但從此事件中可以看到，目前產(chǎn)業(yè)搬遷、市場(chǎng)騰退、人口疏解工作中的不確定性風(fēng)險(xiǎn)大量衍生，關(guān)系到政府、企業(yè)、居民、流動(dòng)人口多方利益主體，涉及到就業(yè)、戶(hù)籍、社會(huì)保障、城市管理、環(huán)保等與群眾利益相關(guān)的諸多方面，關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，容易滋生大量的矛盾，并在不同地區(qū)、人群、行業(yè)系統(tǒng)中積聚和擴(kuò)散，給公共秩序、社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)持續(xù)壓力和挑戰(zhàn)。

二、破解問(wèn)題的主要路徑

疏解非首都功能、控制人口規(guī)模是一項(xiàng)復(fù)雜工程，會(huì)遭遇一系列的矛盾與困境，必須妥善處理。這就對(duì)政府的社會(huì)治理能力及應(yīng)對(duì)危機(jī)能力提出了更高的要求。非首都功能疏解與人口調(diào)控必須在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下綜合施策，以京津冀三地人口預(yù)測(cè)和生態(tài)環(huán)境承載力狀況分析為基礎(chǔ)，結(jié)合三地功能定位、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、公共服務(wù)能力，確定合理的產(chǎn)業(yè)、人口疏導(dǎo)政策。

（一）提升承接地基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，強(qiáng)化北京市、區(qū)二級(jí)聯(lián)動(dòng)

與北京市“以業(yè)控人”相比，承接地“以業(yè)引人”更為重要。因此，提高承接地對(duì)產(chǎn)業(yè)、人口的吸引力是推動(dòng)北京人口疏解的當(dāng)務(wù)之急。應(yīng)借鑒長(zhǎng)三角的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)推動(dòng)北京優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向重點(diǎn)承接地的定點(diǎn)、定向轉(zhuǎn)移，在加強(qiáng)京津冀三地交通、物流網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)基礎(chǔ)上，盡快提升津冀兩地特別是河北省產(chǎn)業(yè)承接地水、電、氣、熱等基礎(chǔ)設(shè)施水平，注重教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、體育等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的規(guī)劃配套。充分利用市場(chǎng)機(jī)制調(diào)控人口，帶動(dòng)具有創(chuàng)新能力的勞動(dòng)力一起隨優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)流動(dòng)，附帶吸引相關(guān)的低端配套產(chǎn)業(yè)與流動(dòng)人口，最終實(shí)現(xiàn)京津冀區(qū)域內(nèi)均衡的產(chǎn)業(yè)、人口結(jié)構(gòu)。

另一方面，疏解工作應(yīng)強(qiáng)化市、區(qū)聯(lián)動(dòng)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。在市級(jí)層面建立疏解非首都功能專(zhuān)項(xiàng)工作小組的基礎(chǔ)上，注重整合各部門(mén)及部分區(qū)縣已有的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對(duì)接平臺(tái)，建立市級(jí)疏解工作對(duì)接體系，實(shí)現(xiàn)各平臺(tái)信息資源共享，并由市級(jí)層面整體與周邊省市進(jìn)行對(duì)接，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有效有序推進(jìn)，避免出現(xiàn)“多區(qū)對(duì)一市、一企多地爭(zhēng)”的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)局面。對(duì)目前“點(diǎn)穴式”的分散疏解方式作出調(diào)整，突破項(xiàng)目化思維，以產(chǎn)業(yè)功能或區(qū)域定位為著眼點(diǎn)，實(shí)施重點(diǎn)區(qū)域“集中連片式”疏解。對(duì)疏解轉(zhuǎn)移騰退出空間，按照城市總體規(guī)劃及土地利用規(guī)劃的要求適度開(kāi)發(fā)，重點(diǎn)用于改善公共服務(wù)、提升生活服務(wù)業(yè)品質(zhì)，防止過(guò)度利用開(kāi)發(fā)出現(xiàn)人口的重新聚集，做好功能疏解與人口調(diào)控、城市管理、產(chǎn)業(yè)提升的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）滿(mǎn)足勞動(dòng)力剛性需求，適時(shí)調(diào)整勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)

北京人口疏解不能簡(jiǎn)單地通過(guò)行政措施、提升生活成本等方式驅(qū)趕流動(dòng)人口，應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到符合首都功能定位的高端人才、高精尖產(chǎn)業(yè)無(wú)法獨(dú)立發(fā)展，也需要餐飲、零售、護(hù)理、清潔、安保等門(mén)類(lèi)齊全的服務(wù)部門(mén)相配套。因此，把握人口疏解與城市發(fā)展活力的平衡，對(duì)流動(dòng)人口的管理應(yīng)更具包容性和科學(xué)性，形成合理的人口流動(dòng)增長(zhǎng)結(jié)構(gòu)。

對(duì)人口老齡化問(wèn)題，則應(yīng)當(dāng)形成及時(shí)、科學(xué)、綜合性的應(yīng)對(duì)機(jī)制，系統(tǒng)實(shí)施生育、就業(yè)、社保、養(yǎng)老等政策，建成“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐，設(shè)施齊備、功能完善、布局合理”的新型養(yǎng)老服務(wù)體系。為居家養(yǎng)老提供全面有力的社區(qū)支持，以街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老照料中心為重要節(jié)點(diǎn)，在社區(qū)設(shè)置綜合養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，整合日間照料、文化休閑、健康管理、居家服務(wù)等功能。同時(shí)加大養(yǎng)老護(hù)理人員的專(zhuān)業(yè)化培訓(xùn)力度，提升養(yǎng)老護(hù)理人員的待遇，完善相關(guān)激勵(lì)措施，可以與積分落戶(hù)、社會(huì)保障等政策相銜接。

政府應(yīng)當(dāng)區(qū)分非首都功能和城市保障功能，對(duì)一些保障城市運(yùn)行和民生需求的功能不能簡(jiǎn)單關(guān)停，如農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等保障性服務(wù)業(yè)和資源回收產(chǎn)業(yè)，可以在充分調(diào)研居民需求的基礎(chǔ)上，通過(guò)加強(qiáng)管理、轉(zhuǎn)型升級(jí)，使其更好地服務(wù)于城市運(yùn)轉(zhuǎn)，再配合設(shè)立平價(jià)市場(chǎng)、安排蔬菜直通車(chē)等方式，抵消居民生活成本的增加。

（三）創(chuàng)新成效評(píng)價(jià)體系，完善社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

疏解非首都功能涉及多方利益，關(guān)系社會(huì)穩(wěn)定，因此對(duì)疏解工作的考核不僅要依據(jù)人口規(guī)模、分布集中度等顯性指標(biāo)，還要依據(jù)社會(huì)穩(wěn)定度、群眾滿(mǎn)意度、城市宜居程度、城市創(chuàng)新能力、對(duì)區(qū)域的輻射能力等隱形指標(biāo)。推動(dòng)人口基礎(chǔ)數(shù)據(jù)部門(mén)共享，加強(qiáng)人口流量、流向、生存發(fā)展?fàn)顩r的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，建立融人口、土地、產(chǎn)業(yè)、資源環(huán)境、公共服務(wù)等方面信息和服務(wù)管理功能于一體的精細(xì)化的城市管理體系。

疏解工作處置不當(dāng)會(huì)導(dǎo)致社會(huì)矛盾不斷積累、激化，不僅掣肘功能疏解工作的推動(dòng)，還會(huì)嚴(yán)重影響到社會(huì)穩(wěn)定。政府部門(mén)應(yīng)綜合運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、調(diào)解、疏導(dǎo)等辦法，把群眾合理合法的利益訴求解決好。首先，在制定疏解方案前，充分拓展群眾表達(dá)意見(jiàn)的路徑，提高群眾的參與程度，盡可能消除群眾的抵觸心理。宣傳部門(mén)要積極引導(dǎo)，耐心解釋?zhuān)嗤緩健⒍嘈问叫麄鞣鞘锥脊δ苁杞獾闹匾院捅匾?，贏(yíng)得群眾的理解和支持。其次，做好社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，建立高效的應(yīng)急預(yù)警系統(tǒng)。制定具有前瞻性的人口疏解政策，掌握風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)點(diǎn)，對(duì)人口疏解全過(guò)程進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)跟蹤、識(shí)別和反饋。建立健全信息預(yù)警系統(tǒng)，樹(shù)立超前預(yù)防、調(diào)解為先的理念，完善社會(huì)矛盾排查機(jī)制，提前預(yù)警與行動(dòng)，把矛盾化解在基層。再次，創(chuàng)新與新聞媒體的溝通方式，建立謠言阻斷機(jī)制。政府部門(mén)應(yīng)主動(dòng)、及時(shí)、全面、高頻次、多渠道公開(kāi)信息，掌握輿論主動(dòng)權(quán)，不給謠言滋生、發(fā)酵、傳播的空間，引導(dǎo)輿情朝著正面、理性、平和的方向發(fā)展，防止問(wèn)題擴(kuò)大化。

（作者單位：中共北京市朝陽(yáng)區(qū)委黨校）

責(zé)任編輯：江生亮

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