袁成軍 王萬發(fā)

摘 要：為了更好地探索貴州土地資源節(jié)約集約利用發(fā)展方向，本文以南明區(qū)土地資源利用與管理現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，從土地利用效率、規(guī)劃執(zhí)行情況和土地市場建設(shè)3個(gè)方面選取5個(gè)二級指標(biāo)和15個(gè)三級指標(biāo)建立評價(jià)指標(biāo)體系，采用特爾斐法、多因素綜合評價(jià)等方法確定指標(biāo)權(quán)重并構(gòu)建評價(jià)模型，進(jìn)行南明區(qū)土地節(jié)約集約利用水平定量評價(jià)研究。結(jié)果表明，南明區(qū)土地節(jié)約集約利用總體水平較高，但存量挖潛不足，土地利用強(qiáng)度有待提高。分析提出通過規(guī)劃引領(lǐng)控制、提高土地利用效率、盤活存量、建立長效機(jī)制等提高土地資源節(jié)約集約利用的措施建議，以期為貴州土地資源節(jié)約集約利用提供理論支撐。

關(guān)鍵詞：土地資源；集約利用；縣域；南明區(qū)

中圖分類號：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.11.017

Abstract： In order to explore the land resources in Guizhou economical and intensive use of development direction better. This paper to Nanming district land resources use and management situation based from the land utilization efficiency， three aspects of the status of land market construction and execution of planning. This paper selected five second level indexes and fifteen three level indicators to establish the evaluation index system， used Delphi method and multi factor comprehensive evaluation method to determine the index weight and evaluation model was constructed. Quantitative evaluation of land conservation and intensive used in Nanming district. The results showed that Nanming district land saving and intensive use of aggregate level was higher， but insufficient stock of potential， land used intensity needs to be improved. Analysis was put forward through the planning guide control. Improve the land use efficiency. Revitalize the stock. To established a long-term mechanism to improve the land resource conservation and intensive use of measures. In order to provided theoretical support for the balance of land resources in Guizhou.

Key words： land resources； intensive use； county area； Nanming district

2015年6月至2016年5月，經(jīng)國土資源部創(chuàng)建辦資格審查、綜合評審、實(shí)地考核、第三方調(diào)查測評等工作環(huán)節(jié)，綜合各方測評得分后，南明區(qū)作為貴州成功入選全國國土資源節(jié)約集約模范縣（市），是對南明區(qū)過去土地集約利用工作的肯定，標(biāo)志著南明區(qū)土地集約利用即將走上嶄新的臺階。土地資源作為一種不可再生的稀缺資源和生產(chǎn)要素，是新常態(tài)下節(jié)約集約利用和特殊保護(hù)的重要對象，是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要支撐?！笆逡?guī)劃”繼續(xù)明確要繼續(xù)推進(jìn)節(jié)約集約利用土地。全面推進(jìn)能源、水、土地消耗強(qiáng)度，通過更加有效地利用土地支持我國城鎮(zhèn)化進(jìn)一步發(fā)展。如今，土地資源節(jié)約集約利用成為了中國未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然選擇。開展土地資源節(jié)約集約利用評價(jià)是提高土地資源利用的基礎(chǔ)性工作，無論是學(xué)術(shù)界還是土地管理工作者，長期以行政轄區(qū)、開發(fā)區(qū)、城市建設(shè)用地、農(nóng)村居民點(diǎn)、礦區(qū)、農(nóng)用地等為評價(jià)對象，開展了土地資源節(jié)約集約利用評價(jià)研究與實(shí)踐[1-3]。但是針對貴州省縣域土地資源節(jié)約集約利用的研究成果還不多。本文以南明區(qū)創(chuàng)建節(jié)約集約模范縣為契機(jī)，采用定量與定性分析相結(jié)合的方法，系統(tǒng)評價(jià)全區(qū)土地資源節(jié)約集約利用水平，提出節(jié)約集約利用的改進(jìn)途徑和有針對性的對策措施，為貴州省土地資源節(jié)約集約利用管理工作提供有益參考。

1 研究區(qū)概況

1.1 貴州南明區(qū)概況

貴州整體地勢西高東低，向北部、東部和南部三面傾斜，以丘陵山區(qū)地貌為主。全省耕地總面積為17.61萬km2，是喀斯特巖溶地貌典型發(fā)育地區(qū)，由于省內(nèi)沒有平原，可利用面積極為稀缺[4]。

本文以南明區(qū)為例，探索土地集約利用新方向。南明區(qū)地處云貴高原東北部，是貴州省會(huì)貴陽市的中心城區(qū)之一，是全省政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技和教育中心，全省首批建設(shè)的經(jīng)濟(jì)十強(qiáng)縣區(qū)，行政轄區(qū)面積209.34 km2，下轄19個(gè)社區(qū)、4個(gè)鄉(xiāng)，總?cè)丝?4.76萬人。“三、二、一”產(chǎn)業(yè)比例調(diào)整結(jié)構(gòu)合理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速較快。全區(qū)平均海拔高度為1 260 m，年平均降雨量1 200 mm，是一個(gè)宜聚、宜業(yè)、宜居的城區(qū)，并于2016年6月成功入選全國國土資源節(jié)約集約模范縣（市）。

1.2 土地集約利用評價(jià)歷程

早在李嘉圖（David·Ricardo）等[5]古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家的地租理論中就對土地集約利用的最初形態(tài)有了涉及，到1826年德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家杜能（Thunen）的城市外圍農(nóng)地利用區(qū)位的圈層理論。1909年著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家韋伯（Weber）出版了《工業(yè)區(qū)位論》，1939年提出“扇形理論”，而海瑞斯和尤曼提出“多中心理論”，明確這些中心都會(huì)通過居住的使用方式和城市內(nèi)部的交通系統(tǒng)而聯(lián)合成為一個(gè)整體的大城區(qū)。這些研究城市土地合理利用的理論都有一個(gè)共同點(diǎn)，就是加強(qiáng)土地的集約利用，這就是現(xiàn)代土地集約利用的形態(tài)來源[6-7]。而我國對于土地利用，早在農(nóng)書《齊民要術(shù)》就提到：“凡人家營田，須量己力，寧可少好，不可多惡?！本鸵呀?jīng)涉及土地集約利用的思想[8]。明代《沈氏農(nóng)書》指出：“以二畝之壅力，合并于一畝”，可以“一畝兼二畝之息”，即更加高效地增加單位面積的產(chǎn)值[9]。

土地集約經(jīng)營可主要分為資金集約型、勞動(dòng)集約型和技術(shù)集約型3種類型。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化水平不斷提高，伴隨著國內(nèi)城市數(shù)量急劇增多，各級城市規(guī)模也不斷擴(kuò)大。城市數(shù)量的增加和規(guī)模的擴(kuò)大導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量的急劇下降，城市土地的集約利用則成為城市研究者對城市土地關(guān)注的一個(gè)主要切入點(diǎn)，而土地集約利用的最終實(shí)現(xiàn)依賴于對其評價(jià)的實(shí)現(xiàn)。如何定量評價(jià)城市土地集約利用度成為該研究領(lǐng)域的重點(diǎn)、熱點(diǎn)和難點(diǎn)，我國學(xué)者對此展開了積極探索，并在土地集約利用評價(jià)方法研究、土地集約利用評價(jià)指標(biāo)體系研究、土地集約利用評價(jià)技術(shù)及應(yīng)用研究等方面進(jìn)行了深入研究。

2 研究方法

2.1 集約利用評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

根據(jù)貴州省省情，評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建原則主要有代表性、全面性、定性與定量相結(jié)合、可行性4個(gè)方面，評價(jià)要素主要涉及研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)、人口、生態(tài)環(huán)境等各個(gè)方面的問題，根據(jù)不同區(qū)域選取適合該城市具有代表性的指標(biāo)。同時(shí)利用定性與定量相結(jié)合的方式科學(xué)地進(jìn)行綜合分析、評價(jià)，才能夠得出與研究區(qū)域相符合的實(shí)際情況[10-11]。

2.2 確定評價(jià)分析指標(biāo)

根據(jù)集約利用評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建的基本原則以及貴州南明區(qū)概況，以土地利用效率、規(guī)劃執(zhí)行情況、土地市場建設(shè)3個(gè)指標(biāo)為目標(biāo)層指標(biāo)；土地利用強(qiáng)度、土地供應(yīng)狀況、耕地保護(hù)效率、土地規(guī)劃執(zhí)行情況、土地供應(yīng)市場化程度5個(gè)指標(biāo)作為子目標(biāo)層指標(biāo)。

2.3 評價(jià)案例

土地節(jié)約集約利用是一個(gè)相對性概念，并不存在一個(gè)絕對的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)[12]。因此，為全面測度土地集約利用水平，需要從土地節(jié)約集約利用的不同層面科學(xué)設(shè)置衡量指標(biāo)，進(jìn)而形成具有一定層次結(jié)構(gòu)的評價(jià)指標(biāo)體系，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建評價(jià)模型進(jìn)行綜合評價(jià)。結(jié)合南明區(qū)實(shí)際情況，從土地利用效率、規(guī)劃執(zhí)行情況和土地市場建設(shè)3個(gè)方面評價(jià)南明區(qū)土地節(jié)約集約利用現(xiàn)狀，選取了具有代表性的15項(xiàng)指標(biāo)建立評價(jià)體系，采用特爾斐法確定各指標(biāo)權(quán)重，結(jié)果見表1。

2.4 指標(biāo)量化與綜合評價(jià)

采用多因素綜合評價(jià)模型計(jì)算南明區(qū)土地節(jié)約集約利用綜合評價(jià)值，其模型為：

式中，F(xiàn)為南明區(qū)土地利用集約度綜合分值；Fi為i目標(biāo)的集約度分值，Wi為i目標(biāo)的權(quán)重值。其中：

式中，Sij為i目標(biāo)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化值，Wij為i目標(biāo)j指標(biāo)權(quán)重值。各評價(jià)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化值采用理想值比例推算法：

式中，Xij為i目標(biāo)指標(biāo)現(xiàn)狀值，Tij為i目標(biāo)j指標(biāo)理想值，若Xij>Tij，則Sij取值100。各指標(biāo)理想值是基于貴州省各縣（區(qū)）數(shù)據(jù)平均水平，采用目標(biāo)值法、經(jīng)驗(yàn)借鑒法、專家咨詢法等方法確定，指標(biāo)現(xiàn)狀值通過南明區(qū)國土資源節(jié)約集約模范縣創(chuàng)建工作小組收集的2014年底基礎(chǔ)數(shù)據(jù)獲取，結(jié)果見表2。

3 小結(jié)與展望

3.1 結(jié)果與分析

由上述評價(jià)模型，對南明區(qū)2014年底土地資源節(jié)約集約利用水平進(jìn)行定量化評價(jià)。根據(jù)南明區(qū)具體情況，選取了15個(gè)評價(jià)指標(biāo)、5個(gè)子目標(biāo)和3個(gè)目標(biāo)的綜合測算，在綜合設(shè)定的理想值條件下，計(jì)算得出南明區(qū)土地利用集約度綜合分值為91.18分。參照表3，從南明區(qū)土地集約利用程度劃分可以看出南明區(qū)的土地利用處于高等集約利用狀態(tài)。

從南明區(qū)土地資源節(jié)約集約利用水平評價(jià)結(jié)果（表2）看出，南明區(qū)土地利用效率（A1）評價(jià)分值為91.56分，土地利用強(qiáng)度和土地供應(yīng)狀況2個(gè)子目標(biāo)評價(jià)分值均較高。這表明，南明區(qū)作為貴州省會(huì)中心城區(qū)之一，土地開發(fā)利用程度較高，土地供應(yīng)情況良好，地均投資和地均產(chǎn)出強(qiáng)度遠(yuǎn)高于全省平均水平。但是地均產(chǎn)出強(qiáng)度增長率比全省平均水平低4個(gè)百分點(diǎn)，要保持產(chǎn)出強(qiáng)度的高增長率，需要轉(zhuǎn)變土地利用方式，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，切實(shí)提高建設(shè)用地利用效益。

從表2可看出，南明區(qū)規(guī)劃執(zhí)行情況（A2）評價(jià)分值為84.72分，處于中上水平，耕地保護(hù)效率和土地規(guī)劃執(zhí)行情況均還有提高的空間。一方面，南明區(qū)建設(shè)用地規(guī)模不斷擴(kuò)張，給耕地保護(hù)帶來了巨大壓力，嚴(yán)控非農(nóng)建設(shè)占用耕地，落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡數(shù)量質(zhì)量并重，開展耕作層剝離利用，努力做到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和耕地保護(hù)兩不誤。另一方面，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃“龍頭”地位，產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施布局、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等相關(guān)規(guī)劃必須與土地利用總體規(guī)劃銜接，規(guī)劃編制與實(shí)施過程中的公眾參與程度還需增強(qiáng)。

從表2可看出，南明區(qū)土地市場建設(shè)（A3）評價(jià)分值為100分。南明區(qū)于2014年度完成了每3年一度的基準(zhǔn)地價(jià)定期更新工作，通過招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓土地，出讓地價(jià)評估制度落實(shí)率高達(dá)100%。表明南明區(qū)土地資源集約利用現(xiàn)狀良好，土地利用發(fā)展趨勢較好。

3.2 發(fā)展對策及展望

貴州南明區(qū)土地資源節(jié)約集約利用發(fā)展的特點(diǎn)簡而言之是“管好增量、用好存量、提高效率”，用更少的土地資源消耗推動(dòng)更大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)增長。

做好規(guī)劃、計(jì)劃，引領(lǐng)控制。一是嚴(yán)格控制建設(shè)用地總規(guī)模、總量強(qiáng)，確保土地資源承載能力與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和空間格局整體協(xié)調(diào)作為土地利用可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)極為重要；二是優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，最終達(dá)到人口向城鎮(zhèn)集中、居住向社區(qū)集中、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中；三是加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)用地邊界管控，加強(qiáng)城市周邊管理，將管理的無形之手覆蓋到城市的管理漏洞之中。

切實(shí)提高土地利用綜合效率。一是規(guī)范園區(qū)用地管理、嚴(yán)格供地程序。禁止在土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外設(shè)立各類城市新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)；二是強(qiáng)化工業(yè)用地管理。建立調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制，適當(dāng)提高工業(yè)用地價(jià)格。實(shí)行新增工業(yè)用地彈性出讓年期制和退出機(jī)制；三是推進(jìn)土地立體開發(fā)利用。要充分利用地下空間，綜合提高土地利用效率。

加大土地的流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、機(jī)械化、規(guī)?；c加大植樹造林的力度并重。貴州是勞動(dòng)力輸出大省，大量農(nóng)民涌入城市造成了農(nóng)村勞動(dòng)力的缺失，農(nóng)村棄耕現(xiàn)象層出不窮。因此，在不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益的前提下，要盡可能地鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)發(fā)展一鄉(xiāng)一品的規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。在發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，對于城區(qū)的土地利用，要時(shí)刻牢記以保護(hù)為主，通過發(fā)展城區(qū)林業(yè)資源既可以減少水土流失，也可以影響小氣候，使得城市更適宜人們居住。

貴州省山多地少的現(xiàn)實(shí)條件，要求在全省全面開展工業(yè)企業(yè)單位資源占用產(chǎn)出績效評價(jià)工作，建立低效存量建設(shè)用地退出倒逼機(jī)制，構(gòu)建土地利用績效評價(jià)體系，建立健全節(jié)約集約用地長效機(jī)制。要將“務(wù)求節(jié)約，勤踐于行”真正地落到實(shí)處，深入人心才能起到最好的效果。

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