楊勤法

（華東政法大學(xué)，上海200042）

論政府采購(gòu)對(duì)可持續(xù)發(fā)展的影響
——兼評(píng)歐盟政府采購(gòu)協(xié)定（GPA）

楊勤法

（華東政法大學(xué)，上海200042）

政府采購(gòu)的宏觀調(diào)控功能主要體現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。歐盟在利用政府采購(gòu)實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展方面走在了各國(guó)的前列。歐盟通過(guò)政府采購(gòu)協(xié)議及相關(guān)政府采購(gòu)指引，將政府采購(gòu)作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的工具。為實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)，還制定了具體的標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)政府采購(gòu)法也在立法時(shí)考慮了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，但更多的是宣誓性和原則性的，缺乏相關(guān)的具體措施。在保證政府采購(gòu)公平性和透明性的同時(shí)，我國(guó)政府采購(gòu)法應(yīng)借鑒歐盟立法，確認(rèn)政府采購(gòu)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)。

政府采購(gòu)；歐盟標(biāo)準(zhǔn)；可持續(xù)發(fā)展；借鑒

政府采購(gòu)源于英美國(guó)家，特別二戰(zhàn)以后，發(fā)達(dá)國(guó)家都相繼建立了政府采購(gòu)制度。隨著對(duì)財(cái)政資金使用的規(guī)范要求，增加財(cái)政的透明度，發(fā)展中國(guó)家也日益重視政府采購(gòu)制度。我國(guó)政府采購(gòu)制度的完善也經(jīng)歷了20年的發(fā)展歷程。1996年，我國(guó)在上海試點(diǎn)政府采購(gòu)工作，2000年政府采購(gòu)制度向全國(guó)推廣，同時(shí)還頒布了政府采購(gòu)的一系列制度①我國(guó)先后頒布的涉及政府采購(gòu)的規(guī)章主要有：《政府采購(gòu)管理暫行辦法》、《政府采購(gòu)?fù)稑?biāo)管理暫行辦法》、《政府采購(gòu)合同監(jiān)督暫行辦法》、《政府采購(gòu)品目分類(lèi)表》、《政府采購(gòu)信息公告管理辦法》、《采購(gòu)運(yùn)行規(guī)程暫行辦法》、《政府采購(gòu)資金財(cái)政直接撥付管理暫行辦法》、《中央單位政府采購(gòu)管理實(shí)施辦法》等。。并在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上于2002年6月頒布了《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》，該法于2003年1月1日施行。我國(guó)初期政府采購(gòu)制度大多從公開(kāi)透明角度出發(fā)，保證財(cái)政資金的合理運(yùn)用，但現(xiàn)代政府采購(gòu)已由單純的財(cái)政支出手段蟬變?yōu)楣藏?cái)政制度與經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控雙重政策功能的制度手段，政府采購(gòu)成為支持特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的重要工具。我國(guó)政府采購(gòu)法立法時(shí)，對(duì)政府采購(gòu)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，更多地是政策性的宣誓②涉及社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的規(guī)定是在《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第六條做了規(guī)定：國(guó)務(wù)院財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策，會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定政府采購(gòu)政策，通過(guò)制定采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)留采購(gòu)份額、價(jià)格評(píng)審優(yōu)惠、優(yōu)先采購(gòu)等措施，實(shí)現(xiàn)節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等目標(biāo)。，就具體操作層面而言，缺乏清晰的法律界定。歐盟也將政府采購(gòu)視為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的工具，并將特定的社會(huì)和環(huán)保作為其實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。但如何協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)與政府采購(gòu)的關(guān)系，歐盟原有的政府采購(gòu)法律并沒(méi)有清晰的界定。為此，歐盟頒布了政府采購(gòu)指引，該指引為歐盟各國(guó)在制定政府采購(gòu)法律時(shí)提供了一個(gè)參考依據(jù)。

一、歐盟政府采購(gòu)價(jià)值目標(biāo)

在歐盟，越來(lái)越多的政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)利用其手中的購(gòu)買(mǎi)權(quán)來(lái)促進(jìn)社會(huì)政策。這些社會(huì)政策包括了可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。歐盟委員會(huì)認(rèn)為：歐盟政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)可以利用其手中的購(gòu)買(mǎi)權(quán)力對(duì)本地區(qū)、本國(guó)和國(guó)際間的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)作出實(shí)質(zhì)性的貢獻(xiàn)。這主要源于歐盟政府采購(gòu)的巨大數(shù)額及規(guī)模，據(jù)有關(guān)機(jī)構(gòu)估計(jì)，歐盟每年的政府采購(gòu)量約占?xì)W盟當(dāng)年GDP的19%③http：//ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/indicators2010_en.pdf.2016年5月12日訪(fǎng)問(wèn)。。政府作為主要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中應(yīng)有明顯的環(huán)境保護(hù)和社會(huì)利益目標(biāo)，借此來(lái)塑造市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的走向。政府采購(gòu)代表了強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)，政府采購(gòu)的規(guī)則和具體行為對(duì)歐盟內(nèi)部的市場(chǎng)和全球市場(chǎng)都會(huì)產(chǎn)生根本性的影響。政府采購(gòu)能對(duì)可持續(xù)發(fā)展做

出巨大貢獻(xiàn)，對(duì)此已得到了廣泛地認(rèn)同。許多創(chuàng)新在政府采購(gòu)中得到運(yùn)用，以期政府采購(gòu)達(dá)到更好的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

然而，將政府采購(gòu)行為與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)相聯(lián)系的做法也招致了批評(píng)，人們懷疑這會(huì)增加貿(mào)易保護(hù)主義。雖然具有可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的政府采購(gòu)并不意味著保護(hù)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，但對(duì)可持續(xù)發(fā)展如何理解確實(shí)是模糊的。為防止政府采購(gòu)中的地方保護(hù)主義，提高政府采購(gòu)的透明度，歐盟頒布了涉及政府采購(gòu)的兩個(gè)指引①這兩個(gè)指引是指：歐盟議會(huì)和委員會(huì)《關(guān)于用水、能源、交通和郵政部門(mén)政府采購(gòu)程序的協(xié)調(diào)指引》（2004/17/EC）；歐盟議會(huì)和委員會(huì)《關(guān)于政府勞務(wù)采購(gòu)合同、政府商品供應(yīng)合同、政府服務(wù)采購(gòu)合同程序的協(xié)調(diào)指引》（2004/18/EC）。。這兩個(gè)指引設(shè)立了政府采購(gòu)中“如何購(gòu)買(mǎi)”的詳細(xì)規(guī)則，但在政府采購(gòu)過(guò)程中，政府如何采購(gòu)才屬于符合可持續(xù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，這在指引中并沒(méi)有清晰地規(guī)定。

1994年歐盟及其27個(gè)成員國(guó)簽署了《政府采購(gòu)協(xié)議》（GPA），該協(xié)議是在世貿(mào)組織框架下關(guān)于政府采購(gòu)的主要國(guó)際協(xié)議。這個(gè)多邊協(xié)定通過(guò)細(xì)節(jié)上的變更加強(qiáng)了《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》關(guān)于政府采購(gòu)中的非歧視原則和透明原則，其目的是使歐盟的政府采購(gòu)向國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)者開(kāi)放，從而擴(kuò)張國(guó)際貿(mào)易范圍并減少對(duì)外國(guó)商品及服務(wù)的歧視。由于GPA并沒(méi)有自動(dòng)適用于政府采購(gòu)的所有程序及所有的采購(gòu)主體，因而GPA并不能覆蓋歐盟的所有政府采購(gòu)活動(dòng)。當(dāng)需要對(duì)某項(xiàng)政府采購(gòu)行為進(jìn)行合法性評(píng)估時(shí)，就必須將GPA及政府采購(gòu)指引同時(shí)作為評(píng)估依據(jù)。

二、歐盟政府采購(gòu)協(xié)定及指引述評(píng)

政府采購(gòu)屬于全球經(jīng)濟(jì)的組成部分，卻一直是國(guó)際貿(mào)易談判經(jīng)常忽視的一個(gè)領(lǐng)域。政府采購(gòu)也是傳統(tǒng)認(rèn)為的屬于政府自己管理的范圍，究竟如何管理由政府自己決定，政府采購(gòu)被認(rèn)為是一個(gè)敏感的領(lǐng)域。基于政治和實(shí)務(wù)操作的原因，幾十年來(lái)政府采購(gòu)一直不受?chē)?guó)際法管轄，并被排擠在WTO多邊貿(mào)易協(xié)定的許多條約之外。即使到現(xiàn)在，對(duì)國(guó)際貿(mào)易中政府采購(gòu)有約束力的法規(guī)還是政府采購(gòu)協(xié)議（GPA）。由于GPA屬于多邊貿(mào)易協(xié)定，各國(guó)是否加入由各國(guó)政府自己決定，該協(xié)定僅對(duì)簽字加入的WTO成員國(guó)具有約束力。簽字加入GPA的包括歐盟、歐盟成員國(guó)及一批發(fā)達(dá)國(guó)家，GPA僅是發(fā)達(dá)國(guó)家間關(guān)于政府采購(gòu)的法律框架?，F(xiàn)行的GPA是在1994年通過(guò)的，2012年3月30日，GPA協(xié)議國(guó)達(dá)成了一致意見(jiàn)的修改版本，該版本已經(jīng)提交各成員國(guó)批準(zhǔn)。與歐盟政府采購(gòu)指引不同的是，GPA并不對(duì)政府采購(gòu)提供具體的法律規(guī)范，僅是一個(gè)阻止政府采購(gòu)過(guò)程出現(xiàn)歧視，提高政府采購(gòu)活動(dòng)透明性的法律框架。而且，GPA并不自動(dòng)被成員國(guó)的政府采購(gòu)法規(guī)所采納，也不自動(dòng)適用于成員國(guó)的政府采購(gòu)程序和政府采購(gòu)活動(dòng)。如果歐盟成員的政府采購(gòu)活動(dòng)在GPA范圍內(nèi)的，則該活動(dòng)通過(guò)適用歐盟政府采購(gòu)指引來(lái)管轄。即使歐盟政府采購(gòu)指引是調(diào)控歐盟政府采購(gòu)的主要法規(guī)，但在歐盟法律體系內(nèi)，對(duì)歐盟成員國(guó)有約束力的“歐盟決議”（94/800/EC）②“歐盟決議”（94/800/EC）是在世貿(mào)組織烏拉圭多邊貿(mào)易談判達(dá)成的協(xié)議，該協(xié)議旨在代表歐共體作出在成員國(guó)能力范圍內(nèi)的貿(mào)易條件。真正構(gòu)成了GPA條款的法律基礎(chǔ)。因而，對(duì)政府采購(gòu)法律調(diào)控范圍定義的理解，即要參考?xì)W盟政府采購(gòu)指引，又要參考GPA規(guī)定。關(guān)于GPA與歐盟政府采購(gòu)指引之間的關(guān)系及效力，歐盟議會(huì)和委員會(huì)《關(guān)于政府勞務(wù)采購(gòu)合同、政府商品供應(yīng)合同、政府服務(wù)采購(gòu)合同程序的協(xié)調(diào)指引》（2004/18/EC）第7條做了闡明，該條規(guī)定：GPA并沒(méi)有直接的效力，任何政府采購(gòu)主體（即使其采購(gòu)活動(dòng)屬于GPA的范圍）在從事政府采購(gòu)活動(dòng)時(shí)都必須遵守歐盟政府采購(gòu)指引。

由于GPA法律條款的邊界模糊，使得對(duì)政府采購(gòu)中社會(huì)政策目標(biāo)的合法性解釋上產(chǎn)生了強(qiáng)烈的差別。由于GPA不屬于判例法，法理學(xué)者在如何解釋社會(huì)目標(biāo)方面產(chǎn)生了決定性作用。相關(guān)的爭(zhēng)論可以分為兩個(gè)方面。一些法理學(xué)者認(rèn)為：GPA應(yīng)具有“純凈原則”的特點(diǎn)③See Pries/pitschas，“Secondary Criteria and their Compatibility with EC and WTO Procurement-The Case of the German Scientology Declaration”，Pulic Procurement Law Review 9/2000，p.190.轉(zhuǎn)引自L(fǎng)uca Tosoni，“The Impact of the Revised WTO Government Procurement Agreement on the EU Procurement Rules from a Sustainability Perspective”，European Procurement&Public Private Partnership Law Review 2013，p.43.。這意味著達(dá)成GPA的目的是政府采購(gòu)建立一種機(jī)制，該種機(jī)制能夠盡量減少非經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)介入到政府采購(gòu)活動(dòng)來(lái)。GPA對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的解釋就是盡可能通過(guò)談判來(lái)開(kāi)展各種政府采購(gòu)活動(dòng)，而不是以社會(huì)可持續(xù)發(fā)展為名的各種“例外”與“優(yōu)惠”。另一方面的法理學(xué)者認(rèn)為：GPA條款并沒(méi)有直接禁止政府采購(gòu)過(guò)程能夠兼顧社會(huì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，故政府采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)該將促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展作為考量標(biāo)準(zhǔn)④See Spennemann，“The WTO Agreement on Government Procurement：a Means of Furtherance of Human Right?”，Zeitschrift Eureoparechtliche Studien 2001，p.64.。雖然兩種觀點(diǎn)難以一下分出對(duì)錯(cuò)，但有一點(diǎn)可以得到肯定的是：GPA條款確實(shí)為解釋政府采購(gòu)在不同階段所應(yīng)包括的社會(huì)可持續(xù)標(biāo)準(zhǔn)提供了廣闊的空間。不管對(duì)可持續(xù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)如何解釋?zhuān)瑯?biāo)準(zhǔn)必須無(wú)歧視、客觀和正當(dāng)性。GPA新版本的變化證明了上述解釋的正確性。

與歐盟政府采購(gòu)指引相同，GPA并沒(méi)有明顯的空白。事實(shí)上，GPA屬于WTO及相關(guān)國(guó)際貿(mào)易法律的組成部分。依據(jù)國(guó)際貿(mào)易法律框架的基本要求，對(duì)GPA條款應(yīng)做非限制性的解釋。在WTO規(guī)則的馬拉咯什協(xié)定（該協(xié)定序言特別提到GPA）對(duì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展做了一個(gè)特別的說(shuō)明：在解釋和履行WTO規(guī)則時(shí)，必須保證純粹的經(jīng)濟(jì)目的與廣泛的社會(huì)目標(biāo)的合理平衡。任何政府采購(gòu)過(guò)程中超越

經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的其他目標(biāo)都應(yīng)該予以排除。

過(guò)去30年以來(lái)，歐盟對(duì)可持續(xù)政府采購(gòu)的法律調(diào)控范圍有了相當(dāng)多地增加。在法律調(diào)控范圍增加的過(guò)程中，歐盟法院在解釋歐盟政府采購(gòu)規(guī)則過(guò)程中扮演了一個(gè)重要的角色。通過(guò)歐盟法院的解釋?zhuān)瑲W盟要求政府采購(gòu)活動(dòng)必須考慮可持續(xù)發(fā)展的政策得到了合法化。歐盟法院的解釋方法對(duì)歐盟政府采購(gòu)指引產(chǎn)生了深刻的影響，歐盟政府采購(gòu)指引吸收了歐盟法院許多判決內(nèi)容。例如，歐盟政府采購(gòu)指引中規(guī)定政府采購(gòu)必須將可持續(xù)發(fā)展作為政府采購(gòu)的合法目標(biāo)，就是基于歐盟法院關(guān)于政府采購(gòu)可持續(xù)發(fā)展考量目標(biāo)合法化的認(rèn)定。歐盟各種創(chuàng)新性的意見(jiàn)（包括歐洲2020戰(zhàn)略①該戰(zhàn)略是歐盟對(duì)2020年歐盟內(nèi)部所應(yīng)達(dá)到的總體目標(biāo)及策略等宏觀性文件。）認(rèn)為：政府采購(gòu)活動(dòng)必須對(duì)公認(rèn)的社會(huì)目標(biāo)作出貢獻(xiàn)。在2011年10月25日通過(guò)的歐盟關(guān)于政府采購(gòu)現(xiàn)代化的解決方案中，歐盟議會(huì)強(qiáng)調(diào)：政府采購(gòu)活動(dòng)的任何階段，都應(yīng)考慮政府采購(gòu)行為與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的相互統(tǒng)一。歐盟議會(huì)還號(hào)召各成員國(guó)應(yīng)鼓勵(lì)政府及政府采購(gòu)主體在從事政府采購(gòu)行為時(shí)盡量增加可持續(xù)發(fā)展政策的運(yùn)用。

歐盟有關(guān)機(jī)構(gòu)根據(jù)社會(huì)發(fā)展的要求，對(duì)現(xiàn)行政府采購(gòu)指引進(jìn)行更新與修改，期望政府采購(gòu)行為能更好地為可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)服務(wù)，特別是在環(huán)境保護(hù)、資源和能源的有效利用、應(yīng)對(duì)氣候變化和促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步能有更大的作為。為此對(duì)GPA進(jìn)行了修訂，新修訂的GPA反映了各界對(duì)政府采購(gòu)所涉及的利益的關(guān)注。如果從政府采購(gòu)中可持續(xù)發(fā)展的角度看，一些相關(guān)重要條款的修訂，其意義不可低估②See Luca Tosoni，“The Impact of the Revised WTO Government Procurement Agreement on the EU Procurement Rules from a Sustainability Perspective”，European Procurement&Public Private Partnership Law Review 2013，p.47.。首先，修訂后GPA在其序言中包括了一些非經(jīng)濟(jì)內(nèi)容的表述。例如，要求政府采購(gòu)具有靈活性，政府采購(gòu)活動(dòng)中防止腐敗行為等，這在1994年的版本是沒(méi)有規(guī)定的。序言的這種規(guī)定有利于解釋政府采購(gòu)過(guò)程中的社會(huì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。其次，在修訂后第五章直接規(guī)定，政府采購(gòu)中可以利用技術(shù)規(guī)格來(lái)促進(jìn)環(huán)境和自然資源的保護(hù)。但為何要將環(huán)境與資源的保護(hù)從社會(huì)可持續(xù)發(fā)展中單獨(dú)列出，修訂版并沒(méi)有說(shuō)明，可能是環(huán)境與資源保護(hù)的重要性日顯突出的原因吧。再次，新修訂的版本對(duì)政府采購(gòu)中的技術(shù)規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用更嚴(yán)格了。根據(jù)修訂條款，如果供應(yīng)商具有完成政府采購(gòu)合同的法律上、商業(yè)上、技術(shù)上和財(cái)務(wù)上的能力，政府采購(gòu)主體就不應(yīng)該借社會(huì)目標(biāo)和環(huán)境保護(hù)之名設(shè)置技術(shù)規(guī)格上的障礙。最后，GPA協(xié)議各方授權(quán)政府采購(gòu)委員會(huì)對(duì)可持續(xù)的政府采購(gòu)活動(dòng)做必要的認(rèn)定，保證政府采購(gòu)活動(dòng)能遵循下列原則：政府采購(gòu)最有價(jià)值原則；政府采購(gòu)各方履行國(guó)際貿(mào)易義務(wù)原則。

從上述修訂內(nèi)容看，歐盟委員會(huì)在具體改革時(shí)，表現(xiàn)出了謹(jǐn)慎的態(tài)度。雖然在2011年12月20日簽發(fā)的改革建議認(rèn)為：現(xiàn)行歐盟政府采購(gòu)指引在促進(jìn)可持續(xù)政府采購(gòu)方面存在許多法律障礙，提出了需要改革的相關(guān)建議。從建議內(nèi)容來(lái)看，現(xiàn)存的許多法律障礙并沒(méi)有在建議中提及，這些在建議中沒(méi)有提及的內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)方面：

A.在政府采購(gòu)過(guò)程中所應(yīng)包括的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)的范圍；

B.政府采購(gòu)合同中應(yīng)包括的可持續(xù)發(fā)展的具體內(nèi)容；

C.政府采購(gòu)符合社會(huì)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)的條件；

D.采購(gòu)者對(duì)供應(yīng)商的獎(jiǎng)勵(lì)可否成為獲得簽訂合同的優(yōu)勢(shì)條件；

E.可持續(xù)標(biāo)準(zhǔn)在合同履行條款中的具體作用。

歐盟委員會(huì)在改革建議中表現(xiàn)出來(lái)的謹(jǐn)慎態(tài)度主要受到了以下兩方面的影響：人們普遍關(guān)注在GPA框架內(nèi)歐盟如何遵守其義務(wù)；人們懷疑在WTO規(guī)則下可持續(xù)政府采購(gòu)如何實(shí)現(xiàn)。由于GPA與歐盟政府采購(gòu)指引間的緊密聯(lián)系，歐盟政府采購(gòu)指引對(duì)政府采購(gòu)的可持續(xù)性范圍的界定是與GPA的規(guī)定相關(guān)聯(lián)的。

三、歐盟政府采購(gòu)協(xié)定及指引確立的標(biāo)準(zhǔn)

（一）非歧視標(biāo)準(zhǔn)

GPA的第三章規(guī)定了政府采購(gòu)的兩個(gè)非常重要原則：國(guó)民待遇和最惠國(guó)待遇。這兩個(gè)原則要求在政府采購(gòu)時(shí)不得對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品、服務(wù)、供應(yīng)者與國(guó)外的區(qū)別對(duì)待，也不準(zhǔn)歧視國(guó)外產(chǎn)品、服務(wù)及國(guó)外供應(yīng)者。這些規(guī)則在“關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定”（GATT）中就有規(guī)定，GPA的規(guī)定可能受到了關(guān)貿(mào)總協(xié)定規(guī)則的影響。根據(jù)關(guān)貿(mào)總協(xié)定的理解，所謂的非歧視指：不管主觀上是否有歧視的故意，只要存在法律上或事實(shí)上的歧視措施，依規(guī)則都是被禁止的。但從WTO的司法實(shí)踐看，非歧視原則并不禁止“平等的優(yōu)惠”。是否執(zhí)行了平等優(yōu)惠的判斷標(biāo)準(zhǔn)是：政府采購(gòu)措施對(duì)相關(guān)市場(chǎng)中競(jìng)爭(zhēng)者條件的修改是否阻礙了國(guó)外產(chǎn)品的進(jìn)口。按照競(jìng)爭(zhēng)者條件的判斷標(biāo)準(zhǔn)，GPA條款允許政府采購(gòu)中包含非經(jīng)濟(jì)內(nèi)容，即使使外國(guó)供應(yīng)商比國(guó)內(nèi)供應(yīng)商受到更大的影響，也不屬于改變競(jìng)爭(zhēng)者條件的損害外國(guó)供應(yīng)商的行為。事實(shí)上，GPA并沒(méi)有設(shè)置國(guó)家間政府采購(gòu)市場(chǎng)的積極進(jìn)入權(quán)，而僅設(shè)置了政府采購(gòu)不準(zhǔn)歧視的否定權(quán)。

（二）資格標(biāo)準(zhǔn)

資格標(biāo)準(zhǔn)常被政府采購(gòu)主體用來(lái)判斷投標(biāo)人是否有資格完成政府采購(gòu)合同。GPA認(rèn)為對(duì)政府采購(gòu)的投標(biāo)人作出條件限制不屬于歧視，其根本目的是保證政府采購(gòu)的供應(yīng)商有能力完成政府采購(gòu)合同。因政府采購(gòu)不僅僅是獲取商品或勞務(wù)，還需要促進(jìn)特定的社會(huì)目標(biāo)。政府采購(gòu)根據(jù)實(shí)現(xiàn)特定社會(huì)目標(biāo)的要求設(shè)定特定的資格要求，應(yīng)該得到認(rèn)同和支持。

（三）技術(shù)規(guī)格

技術(shù)規(guī)格指政府所采購(gòu)的商品或服務(wù)必須具有相應(yīng)的使用性能。GPA第六章規(guī)定，政府采購(gòu)主體必須制定技術(shù)規(guī)格，技術(shù)規(guī)格必須包括產(chǎn)品的生產(chǎn)過(guò)程和產(chǎn)品的使用方法。GPA認(rèn)定，技術(shù)規(guī)格不屬于在政府采購(gòu)時(shí)對(duì)國(guó)際貿(mào)易設(shè)置的人為障礙。根據(jù)GPA的基本含義，政府采購(gòu)活動(dòng)中設(shè)置技術(shù)規(guī)格是允許的，但如果設(shè)置的技術(shù)規(guī)格是“沒(méi)有必要的”，則可視作該技術(shù)規(guī)格是對(duì)國(guó)際貿(mào)易設(shè)置的障礙。任何判斷一項(xiàng)技術(shù)規(guī)格是否屬于必要，主要考察該規(guī)格的設(shè)置有無(wú)政策依據(jù)、該技術(shù)規(guī)格是否清楚明了。對(duì)國(guó)際自由貿(mào)易的保護(hù)并不意味著政府采購(gòu)不能設(shè)定任何條件，而是要求技術(shù)規(guī)格不能做多種解釋。從GPA第六章的規(guī)定看，政府采購(gòu)活動(dòng)中，為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)目標(biāo)，設(shè)置技術(shù)規(guī)格條件具有正當(dāng)性。事實(shí)上，歐盟許多政府采購(gòu)協(xié)定和政府采購(gòu)制度創(chuàng)新都以實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)為名，增加了不少的技術(shù)規(guī)格條款。

（四）比較標(biāo)準(zhǔn)

比較標(biāo)準(zhǔn)是指政府采購(gòu)主體通過(guò)對(duì)投標(biāo)者的比較，確認(rèn)最具優(yōu)勢(shì)的供應(yīng)者。GPA第八章規(guī)定：供應(yīng)商的商品即不是最便宜的，也不是最具有優(yōu)勢(shì)的，如果政府采購(gòu)主體與其達(dá)成采購(gòu)協(xié)議，這是不允許的。歐盟政府采購(gòu)指引也有類(lèi)似的規(guī)定：政府采購(gòu)主體采購(gòu)的商品如果不是最便宜的，則必須是最具有經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的。因GPA沒(méi)有規(guī)定何為“最具優(yōu)勢(shì)”，政府采購(gòu)主體在采購(gòu)活動(dòng)中，可以將社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、環(huán)境保護(hù)、道德標(biāo)準(zhǔn)等因素作為考量供應(yīng)商是否具有優(yōu)勢(shì)地位的因素，從而實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。

（五）合同履行條款

合同履行條款規(guī)定政府采購(gòu)合同如何履行。GPA并不禁止在政府采購(gòu)合同中加入履行條款來(lái)促進(jìn)普遍的社會(huì)目標(biāo)。政府采購(gòu)主體在與供應(yīng)商達(dá)成政府采購(gòu)合同時(shí)，有權(quán)決定是否加入合同履行條款來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，但這些合同履行條款必須是透明的和非歧視的。合同履行條款可以從GPA中找到依據(jù)，GPA第七章規(guī)定：政府采購(gòu)主體在與供應(yīng)商達(dá)成的采購(gòu)文件上可以包括其他的合同條件或條款。GPA第二十三章還規(guī)定了概括性的例外。根據(jù)該章規(guī)定，如果政府采購(gòu)措施是為了保護(hù)公共道德、社會(huì)秩序和安全、人類(lèi)和動(dòng)植物的生命及健康、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等，這樣背景下采取的措施應(yīng)該認(rèn)定為具有正當(dāng)性。但不管如何，這些措施必須有利于促進(jìn)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，而且是符合透明性原則。

四、對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)的啟示

雖然可持續(xù)發(fā)展、透明性、非歧視等目標(biāo)之間并不相互排斥，但對(duì)歐盟和WTO政府采購(gòu)體制的限制解釋產(chǎn)生了法律的模糊性，這制約了可持續(xù)發(fā)展政府采購(gòu)潛力的發(fā)揮。歐盟政府采購(gòu)指引的改革建議進(jìn)一步強(qiáng)化了政府采購(gòu)可持續(xù)發(fā)展的范圍，但究竟何為政府采購(gòu)活動(dòng)中應(yīng)包括的可持續(xù)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，仍存在法律空白。總體而言，歐盟立法者傾向于在政府采購(gòu)活動(dòng)中，政府應(yīng)嚴(yán)格遵守WTO規(guī)則下采購(gòu)者的義務(wù)的同時(shí)，對(duì)可持續(xù)發(fā)展給予充分的考慮。

借鑒歐盟的經(jīng)驗(yàn)，為促進(jìn)我國(guó)政府采購(gòu)可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值，必須平衡實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)的同時(shí)，防止借可持續(xù)發(fā)展之名、行貿(mào)易保護(hù)主義之實(shí)（貿(mào)易保護(hù)既有國(guó)際貿(mào)易保護(hù)，也有地方保護(hù)主義）。我國(guó)政府采購(gòu)應(yīng)通過(guò)立法合理界定可持續(xù)發(fā)展，并保證可持續(xù)發(fā)展的透明性和非歧視。使我國(guó)政府采購(gòu)法在實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金合理使用、發(fā)揮宏觀調(diào)控功能的同時(shí)，能促進(jìn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。免受其他國(guó)家對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)存在貿(mào)易保護(hù)主義的指責(zé)。

（一）合理界定政府采購(gòu)的可持續(xù)發(fā)展

可持續(xù)發(fā)展本身是一個(gè)原則性的概念，我國(guó)與許多發(fā)達(dá)國(guó)家、地區(qū)（包括歐盟）的界定一樣，也是原則性和模糊的。我國(guó)政府采購(gòu)法僅在第六條對(duì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的做了原則性規(guī)定，具體政策、標(biāo)準(zhǔn)、措施等都授權(quán)政府部門(mén)制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則。至目前為止，政府部門(mén)制定的規(guī)章主要涉及節(jié)能、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、支持小微企業(yè)發(fā)展等①政府部門(mén)的規(guī)章有：財(cái)政部與國(guó)家發(fā)改委共同頒布的《節(jié)能產(chǎn)品政府采購(gòu)清單》涉及空調(diào)、變壓器、照明產(chǎn)品、熱水器、水暖材料等設(shè)備和材料；財(cái)政部與環(huán)保部共同頒布的《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)清單》涉及涂料、板材、家具、塑料門(mén)窗、塑料管材、水嘴、陶瓷潔具、太陽(yáng)能熱水系統(tǒng)、預(yù)拌混凝土等建筑材料。政府采購(gòu)工程招標(biāo)文件應(yīng)載明對(duì)產(chǎn)品的節(jié)能環(huán)保要求、合格產(chǎn)品的條件和優(yōu)先采購(gòu)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政部頒布的《政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》（財(cái)庫(kù)［2011］181號(hào)），政府采購(gòu)工程采購(gòu)不得以注冊(cè)資本金、資產(chǎn)總額、營(yíng)業(yè)收入、從業(yè)人員、利潤(rùn)、納稅額等供應(yīng)商的規(guī)模條件對(duì)中小企業(yè)實(shí)行差別待遇或者歧視待遇。對(duì)小型和微型企業(yè)產(chǎn)品，評(píng)審辦法應(yīng)規(guī)定給予6%～10%的價(jià)格扣除，用扣除后的價(jià)格參與評(píng)審。鼓勵(lì)采購(gòu)人允許獲得政府采購(gòu)工程合同的大型企業(yè)依法向中小企業(yè)分包。財(cái)政部頒布的《關(guān)于政府采購(gòu)支持監(jiān)獄企業(yè)發(fā)展有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)庫(kù)［2014］68號(hào)），在政府采購(gòu)活動(dòng)中，監(jiān)獄企業(yè)視同小型、微型企業(yè)，享受預(yù)留份額、評(píng)審中價(jià)格扣除等政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的政府采購(gòu)政策。。從政府部門(mén)頒布的清單、通知等分析，依然是原則性的規(guī)定多，缺乏歐盟政府采購(gòu)協(xié)定及指引所列的各種標(biāo)準(zhǔn)，而這些標(biāo)準(zhǔn)對(duì)政府采購(gòu)過(guò)程履行經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展有直接的作用。

我國(guó)政府采購(gòu)法可以吸收歐盟的標(biāo)準(zhǔn)原則，制定具體的技術(shù)規(guī)格、資格標(biāo)準(zhǔn)，政府采購(gòu)合同履行應(yīng)包括的條款等，使政府部門(mén)頒布規(guī)章時(shí)可以遵循。

（二）非歧視

歐盟政府采購(gòu)協(xié)定中的非歧視標(biāo)準(zhǔn)，涉及國(guó)際貿(mào)易的平等要求。根據(jù)我國(guó)政府采購(gòu)法，政府采購(gòu)可以為了民族工業(yè)發(fā)展，主張本國(guó)產(chǎn)品優(yōu)先，為保證平等貿(mào)易要求，應(yīng)通過(guò)立法確定“本國(guó)產(chǎn)品”。我國(guó)《政府采購(gòu)法》對(duì)“本國(guó)產(chǎn)品”的含義沒(méi)有作出明確的規(guī)定，因此我國(guó)在具體實(shí)施政府采購(gòu)行為時(shí)沒(méi)有具體依據(jù)，特別是我國(guó)通過(guò)積極的財(cái)政政策以刺激經(jīng)濟(jì)推動(dòng)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，我國(guó)可參考?xì)W盟政

府采購(gòu)協(xié)議及指引，通過(guò)立法來(lái)克服貿(mào)易保護(hù)的指責(zé)①通過(guò)立法來(lái)保證采購(gòu)本國(guó)產(chǎn)品不僅是歐盟，美國(guó)也有類(lèi)似規(guī)定?，F(xiàn)任美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬就恢復(fù)了《購(gòu)買(mǎi)美國(guó)產(chǎn)品法》的執(zhí)行，《購(gòu)買(mǎi)美國(guó)產(chǎn)品法》最初制定的目的是作為對(duì)當(dāng)時(shí)許多國(guó)家出臺(tái)“購(gòu)買(mǎi)本國(guó)貨”（buy-at-home）政策的回應(yīng)?！顿?gòu)買(mǎi)美國(guó)產(chǎn)品法》規(guī)定，美國(guó)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)通過(guò)政府采購(gòu)渠道購(gòu)得的物資必須是“終端關(guān)鍵部件的組裝或生產(chǎn)工序是在美國(guó)完成的”，同時(shí)這些部件的價(jià)值必須超過(guò)該產(chǎn)品總價(jià)值的50%，除非國(guó)產(chǎn)的這些產(chǎn)品價(jià)格不合理、購(gòu)買(mǎi)國(guó)產(chǎn)產(chǎn)品有違公共利益、國(guó)產(chǎn)產(chǎn)品在質(zhì)量和數(shù)量上無(wú)法得到保證。。通過(guò)立法來(lái)確定購(gòu)買(mǎi)本國(guó)產(chǎn)品的同時(shí)，必須對(duì)“本國(guó)產(chǎn)品”標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定，以便于政府采購(gòu)部門(mén)的執(zhí)行和操作。

（三）透明性

保證政府采購(gòu)制度的透明性，保證任何潛在的或特定范圍的供應(yīng)商或承包商都能夠同等獲得相同的采購(gòu)信息，保證政府確定合同相對(duì)方的決策過(guò)程的透明性。公開(kāi)也包含著對(duì)合同相對(duì)方的要求。政府有權(quán)要求供應(yīng)商或承包商公開(kāi)其基于采購(gòu)合同的財(cái)務(wù)費(fèi)用、核算成本、項(xiàng)目進(jìn)度、質(zhì)量等各種信息。而這些公開(kāi)的要求在歐盟政府采購(gòu)協(xié)定及指引中做了相應(yīng)的規(guī)定。我國(guó)《政府采購(gòu)法》僅規(guī)定了政府采購(gòu)過(guò)程的一些環(huán)節(jié)的信息公開(kāi)，透明度要求不高。

我國(guó)必須在采購(gòu)規(guī)制主體、政府采購(gòu)實(shí)施主體（包括采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)）有進(jìn)一步的明確規(guī)定，規(guī)定財(cái)政部門(mén)對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)執(zhí)行政府采購(gòu)政策的情況進(jìn)行考核，且規(guī)定采購(gòu)人與采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)“未按照規(guī)定執(zhí)行政府采購(gòu)政策”應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。

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（責(zé)任編輯：D校對(duì)：T）

圖3 干擾配送路線(xiàn)圖

表2 重調(diào)度法與本文方法對(duì)比

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（責(zé)任編輯：C校對(duì)：L）

F812.45

A

1004-2768（2016）11-0110-05

2016-08-26

楊勤法（1966-），男，浙江江山人，法學(xué)博士，華東政法大學(xué)副教授，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。