鹿 平， 王樹恩

(安徽省土地勘測規(guī)劃院，安徽合肥 230601)

?

國土資源監(jiān)測項目類型及網(wǎng)絡(luò)運行機制

鹿 平， 王樹恩

(安徽省土地勘測規(guī)劃院，安徽合肥 230601)

以安徽省國土資源監(jiān)測實踐工作為案例，以理論分析為契入點，按照“監(jiān)測項目+監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)”內(nèi)容邏輯，明確國土資源監(jiān)測項目類型，立足優(yōu)化國土資源監(jiān)測運行機制，構(gòu)建國土資源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，為安徽省及全國類似區(qū)域國土資源監(jiān)測規(guī)范運作和科學開展提供理論支撐。

國土資源監(jiān)測；監(jiān)測項目；監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)；宏觀調(diào)控

近年來，我國經(jīng)濟發(fā)展進入速度變化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動力轉(zhuǎn)換的“新常態(tài)”，對土地和礦產(chǎn)資源需求有所調(diào)整，保資源、促發(fā)展任務(wù)更加艱巨，及時了解土地和礦產(chǎn)資源開發(fā)利用真實情況更加迫切，國土資源監(jiān)測視為國土資源管理一項基礎(chǔ)工作將得到長期落實。伴隨計算機、3S技術(shù)快速更新及廣泛運用，監(jiān)測對象進一步推廣至土地資源[1-2]、地質(zhì)資源[3]、生態(tài)環(huán)境[4-5]等諸多領(lǐng)域，極大地提高了監(jiān)測時效性及準確性，降低工作成本，提升工作效率。諸多學者選擇大量典型代表區(qū)域，拓展運用新技術(shù)及新方法，開展了一系列國土資源監(jiān)測實踐，但理論研究明顯不足，指導實踐工作仍需加強。國土資源監(jiān)測是一個涉及多部門、多專業(yè)的系統(tǒng)工程，涵蓋面廣、工作量大、政策性強、技術(shù)含量高，管理工作繁瑣，需要科學合理的技術(shù)規(guī)范作為支撐，確保工作有序運行，提高監(jiān)測成果績效。隨著國土資源監(jiān)測工作深入推進，以及社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型及全省重大戰(zhàn)略部署，對該項工作及其成果提出了更高要求，如何科學組織工作實施，規(guī)范技術(shù)環(huán)節(jié)標準，在第一時間高效、快捷、省力地獲取真實、有效的監(jiān)測數(shù)據(jù)，成為下一步需突破的關(guān)鍵技術(shù)瓶頸。安徽省將國土資源監(jiān)測納入省級國土資源日常管理事務(wù)，側(cè)重考慮土地和礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與管理，指導全省國土資源宏觀調(diào)控，在全國尚屬首次。筆者以安徽省國土資源監(jiān)測實踐工作為案例，按照“監(jiān)測項目+監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)”內(nèi)容邏輯，明確國土資源監(jiān)測項目類型，立足優(yōu)化國土資源監(jiān)測運行機制，探索構(gòu)建完善的國土資源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系，以實現(xiàn)國土資源監(jiān)測項目明確化及運行模式網(wǎng)絡(luò)化的“兩化”同步，為國土資源監(jiān)測實踐工作提供理論支撐及技術(shù)指導。

1 國土資源監(jiān)測項目確定

1.1 國土資源利用與管理循環(huán)周期 根據(jù)喻存國等[6]提出的土地生命周期概念，土地生命周期是指某一空間位置的地塊形態(tài)、用途、屬性特征從產(chǎn)生、變化到消亡的過程。土地生命周期管理就是隨著時間推移，對空間位置上的地塊演繹過程進行全周期管理，通過各業(yè)務(wù)階段的相互關(guān)聯(lián)，實現(xiàn)對地塊在各“生命周期環(huán)節(jié)”狀態(tài)和屬性的記錄、回溯、查詢、統(tǒng)計和分析。依據(jù)土地生命周期理論，相應構(gòu)建國土資源利用與管理循環(huán)周期，反映國土資源開發(fā)利用和管理的內(nèi)在呼應關(guān)系，從側(cè)面映射國土資源監(jiān)測實質(zhì)，即對國土資源規(guī)劃、開發(fā)、利用、交易、保護及執(zhí)法的全程監(jiān)測，可為確定國土資源監(jiān)測項目選取提供理論依據(jù)。國土資源利用與管理循環(huán)周期見圖1。

圖1 國土資源利用與管理循環(huán)周期Fig.1 Land and resources utilization and management cycle

1.2 監(jiān)測項目類型 國土資源管理和利用是相互作用、密不可分的統(tǒng)一整體，管理是為了更好地開發(fā)利用國土資源，利用實效卻是管理結(jié)果的直接體現(xiàn)，區(qū)別在于不同主體在相同目的下行使不同職能。因此，國土資源監(jiān)測在利用領(lǐng)域與管理領(lǐng)域，不分彼此、協(xié)同兼顧，同步推進國土資源監(jiān)測工作全面開展，緊扣國土資源稟賦及利用管理實踐，依托國土資源利用管理循環(huán)周期理論，優(yōu)化確定國土資源監(jiān)測項目類型。其中，國土資源監(jiān)測利用方面，側(cè)重用地主體程序合法性、義務(wù)履行性、使用合規(guī)性、保護有效性等關(guān)鍵環(huán)節(jié)；國土資源監(jiān)測管理方面，側(cè)重管理主體行政行為合法性、職責履行性、管理規(guī)范性、措施有效性、政策執(zhí)行性等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。結(jié)合國土資源監(jiān)測目標定位，形成國土資源監(jiān)測項目的6個利用類和7個管理類，共計13個監(jiān)測項目(表1)。

表1 國土資源監(jiān)測項目類型

2 國土資源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)運行機制

為構(gòu)建切實可行的國土資源監(jiān)測工作網(wǎng)絡(luò)，依照統(tǒng)籌規(guī)劃原則、服從工作原則、主動作為原則等基本原則，分析省、市、縣3級國土資源利用管理的工作環(huán)節(jié)，找出第一手工作資料的出處，判定省、市、縣3級國土資源監(jiān)測工作的網(wǎng)絡(luò)定位。強化國土資源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)運行制度建設(shè)，注重各級國土資源部門協(xié)調(diào)配合及溝通交流，針對國土資源監(jiān)測工作流程，切實履行對應的崗位職責及職能，充分發(fā)揮部門監(jiān)管資源作用，形成國土資源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)運行長效機制。

2.1 在職責定位上的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系 明確部門職責定位是做好一切工作的基礎(chǔ)，也是構(gòu)建國土資源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。省廳級國土資源管理部門作為國土資源監(jiān)測牽頭部門，是管理和實施的主體部門，在職責定位上的作用有4點：①從工作組織管理層面，針對工作組織、協(xié)調(diào)、實施及監(jiān)管事項，負責擬定編制及出臺國土資源監(jiān)測文件、辦法、通知，以及技術(shù)規(guī)范及標準制定，統(tǒng)籌全省國土資源監(jiān)測工作全面開展；②從省級監(jiān)測點開展層面，組織省級監(jiān)測點工作開展，提供省級監(jiān)測組織工作、技術(shù)指導及經(jīng)費保障，確保省級監(jiān)測點工作順利實施，負責監(jiān)測成果監(jiān)督、檢查及驗收；③從市縣局級管理層面，負責下達國土資源監(jiān)測工作要求及技術(shù)規(guī)定，交流、指導、監(jiān)督、檢查市縣級國土資源監(jiān)測點成果；④從監(jiān)測成果運用層面，匯總整理省級及市縣級監(jiān)測點的圖、文、表等成果資料，結(jié)合國土資源形勢發(fā)展需要，綜合運用數(shù)理統(tǒng)計及數(shù)據(jù)信息挖掘技術(shù)，讓監(jiān)測成果資料會“說話”，更要“說真話”，研究提煉形成國土宏觀調(diào)控政策或建議，為各級行政管理部門文件、政策出臺提供決策參考。

市縣局級國土資源管理部門作為國土資源監(jiān)測具體工作的落實部門，是協(xié)助管理者和參與者，在職責定位上的作用有3點：①從貫徹落實業(yè)務(wù)層面，做好國土資源監(jiān)測賦予的本職工作，貫徹落實省廳級下發(fā)的關(guān)于國土資源監(jiān)測各項文件通知及工作規(guī)定，理解、領(lǐng)悟國土資源監(jiān)測工作要求及技術(shù)要點，積極提出工作組織及技術(shù)標準改進意見或建議，共同推進全省國土資源監(jiān)測工作規(guī)范化、有序化開展；②從市縣級監(jiān)測點開展層面，組織開展實施所轄區(qū)監(jiān)測點工作，提供省級監(jiān)測點開展的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料及圖件資料，負責監(jiān)測成果監(jiān)督、檢查及驗收，完成市縣級成果匯總及上級備案；③從監(jiān)測成果運用層面，按照各自國土資源管理部門職能、職責范圍，結(jié)合區(qū)域國土資源開發(fā)利用特征，綜合運用所轄區(qū)國土資源監(jiān)測成果資料，提煉形成適合各所轄區(qū)政策、措施及建議，并報至對應政府部門及上級國土資源管理部門，為制定全省范圍內(nèi)政策提供參考。結(jié)合國土資源監(jiān)測工作本身，合理定位省廳級和市局級的工作職責，組織形成相應的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，為構(gòu)建整個國土資源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)提供組織架構(gòu)。

2.2 在職能選擇上的網(wǎng)絡(luò)地位 根據(jù)職責定位要求，合理選擇職能，是進一步落實部門職責及豐富國土資源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系的基礎(chǔ)保障。從國土資源利用與管理領(lǐng)域，省廳級、市縣級的國土資源監(jiān)測部門對應國土資源監(jiān)測點同樣劃分為省級監(jiān)測點和市縣級監(jiān)測點。按照不同層級職責定位和職能選擇，省級監(jiān)測點對象主要是省轄市、縣域和開發(fā)園區(qū)，市縣級監(jiān)測點對象主要是開發(fā)園區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中縣級監(jiān)測點對象僅為鄉(xiāng)鎮(zhèn)。同樣，處于不同級別國土資源管理部門職能范疇差異，不同監(jiān)測點對象涉及的監(jiān)測項目也是區(qū)別對待。以表1列示的13項國土資源監(jiān)測項目類型為例，省轄市、縣域監(jiān)測點監(jiān)測項目一般包括土地利用總體規(guī)劃及年度計劃執(zhí)行、依法批準征收轉(zhuǎn)用、土地儲備、土地交易、土地整治、土地違法案件查處、已供建設(shè)用地、新增建設(shè)用地、露天礦開采及治理；鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)測點監(jiān)測項目一般包括不動產(chǎn)登記、土地違法案件查處、后備土地資源、農(nóng)村宅基地；開發(fā)園區(qū)監(jiān)測點僅監(jiān)測開發(fā)區(qū)土地集約利用。由此，緊扣省廳級與市縣局級國土資源管理部門，對應明確監(jiān)測對象，進一步確定不同監(jiān)測對象對應的監(jiān)測項目，從而將職能選擇明細化，找準國土資源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)抓手，推動各級國土資源監(jiān)測工作深入有序開展。

2.3 國土資源監(jiān)測的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu) 基于職責定位上的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系和職能選擇上的網(wǎng)絡(luò)地位研究，穩(wěn)步構(gòu)建國土資源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)框架，從整合部門資源角度考慮，借助職責定位橫向拓展；從工作推進深度角度考慮，借助職能選擇縱向深入。在此基礎(chǔ)上構(gòu)建的國土資源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)見圖2。

3 結(jié)論與討論

依托已有相關(guān)理論研究基礎(chǔ)，結(jié)合國土資源利用與管理要求，重點研究突破監(jiān)測項目與監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，研究成果可為國土資源監(jiān)測實踐工作提供理論支撐及技術(shù)指導。

(1)豐富充實了國土資源監(jiān)測項目類型。根據(jù)國土資源監(jiān)測目的，整合國土資源監(jiān)測項目類型，形成國土資源監(jiān)測項目類型庫，具體包括土地利用總體規(guī)劃及年度計劃執(zhí)行、依法批準征收轉(zhuǎn)用、已供建設(shè)用地、新增建設(shè)用地、開發(fā)區(qū)土地集約利用、土地儲備、土地交易、不動產(chǎn)登記、后備土地資源、土地整治、農(nóng)村宅基地、露天礦開采及治理、土地違法案件查處這13個監(jiān)測項目。不同級別監(jiān)測點，可根據(jù)實際情況遴選及增減相應監(jiān)測項目。

(2)強化構(gòu)建了國土資源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。根據(jù)國土資源監(jiān)測實踐的本質(zhì)需要及新時期國土資源發(fā)展戰(zhàn)略的客觀需要，有效整合各級國土資源部門優(yōu)勢，構(gòu)建國土資源監(jiān)測運行網(wǎng)絡(luò)體系，強化部門責任落實。

圖2 國土資源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)Fig.2 Structure of land and resources monitoring network

以上研究成果是基于國土資源時代背景及安徽省國土資源監(jiān)測實踐，較適用于該區(qū)域現(xiàn)階段情況，若要推廣運用到全國范圍內(nèi)的類似區(qū)域，仍需結(jié)合當?shù)貐^(qū)域特色及發(fā)展階段，在項目類型、指標體系及運行機制等重點環(huán)節(jié)深入研究。

[1] 張兵，崔希民，趙彥博，等.基于 High-1衛(wèi)星影像的土地整治遙感監(jiān)測方法研究與實踐[J].農(nóng)業(yè)工程學報，2015，31(20)：225-233.

[2] 裘雙雙，岳文澤.縣域批而未用土地的監(jiān)測研究[J].中國土地科學,2016，30(2)：31-40.

[3] 于頌，陳峰，張錦.資源三號衛(wèi)星在區(qū)域地質(zhì)災害應急監(jiān)測中的應用：以山西省為例[J].測繪通報，2016(4)：68-71.

[4] 邵秋芳，彭培好，黃潔，等.長江上游安寧河流域生態(tài)環(huán)境脆弱性遙感監(jiān)測[J].國土資源遙感，2016，28(2)：175-181.

[5] 張可慧，劉劍鋒，孫雷剛.礦區(qū)生態(tài)安全監(jiān)測與預警系統(tǒng)設(shè)計及實例研究[J].地理與地理信息科學，2015，31(6)：125-126.

[6] 喻存國，王孝強，宋韋劍.土地生命周期管理模式研究[J].國土與自然資源研究，2011(4)：22-23.

Types of Land and Resources Monitoring Project and Network Operating Mechanism

LU Ping, WANG Shu-en

(Anhui Provincial Institute of Land Surveying and Planning, Hefei, Anhui 230601)

With Anhui Province land and resources monitoring practice as a case, starting from theory analysis, according to the logic of “monitoring project and monitoring network”, types of land and resource monitoring project was ascertained. Based on optimizing the operation mechanism of land and resources monitoring, a perfectmonitoring network system was constructed, which provides theoretical support for standard operation and scientific development of land and resources monitoring in Anhui Province and similar region.

Land and resources monitoring; Monitoring project; Monitoring network; Macro control

國土資源部公益性行業(yè)科研專項(201411006)；安徽省國土資源軟科學研究項目(2015006)。

鹿平(1973- )，男，安徽肥西人，碩士，從事土地資源監(jiān)測與管理研究。

2016-09-14

F 301;P 208

A

0517-6611(2016)32-0191-03