陳 聰

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350007)

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基于“新福建”建設(shè)的政府依法行政建設(shè)及對(duì)策

陳 聰

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350007)

黨的十八大提出要全面推進(jìn)依法治國(guó)，依法行政是依法治國(guó)的重要組成部分，如何在新福建建設(shè)的進(jìn)程中將二者進(jìn)行有效結(jié)合成為值得思考的問(wèn)題。對(duì)依法行政、新福建建設(shè)的內(nèi)涵和要求以及二者之間的關(guān)系進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)其中存在的問(wèn)題并剖析其成因，相應(yīng)提出了解決這些問(wèn)題的對(duì)策建議。

依法行政; 新福建; 績(jī)效評(píng)估;法治

一、 加強(qiáng)政府依法行政建設(shè)的背景

改革開放三十多年以來(lái)，我國(guó)在依法行政方面盡管還存在著許多問(wèn)題和不足之處，但也取得了一些成果和進(jìn)步?，F(xiàn)階段，黨的十八大做出重要決定，將“依法治國(guó)”提到了新的高度，依法治國(guó)方略的貫徹落實(shí)首先應(yīng)該做到的是依法行政，真正做到依法行政才能更好地實(shí)踐依法治國(guó)。

(一)理論背景

十七大報(bào)告提出，要全面落實(shí)依法治國(guó)基本方略，而十八大報(bào)告則明確了中國(guó)的法治進(jìn)程，即從法律體系到法治體系，要求“全面推進(jìn)依法治國(guó)”，這是從宏觀到微觀的變化。報(bào)告提出“加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，并對(duì)此做出了重要部署。“中國(guó)法治建設(shè)有三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：一是黨的依法執(zhí)政問(wèn)題；二是建成法治政府的問(wèn)題；三是司法公正問(wèn)題?！笨梢姡獙?shí)現(xiàn)依法治國(guó)就必須要先實(shí)現(xiàn)依法行政，加快推進(jìn)依法行政建設(shè)與實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)是同等重要的大事，依法行政是因，依法治國(guó)是果，因果聯(lián)系，相互推動(dòng)和促進(jìn)。

(二)現(xiàn)實(shí)背景

改革開放三十多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得了長(zhǎng)足快速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量躍居世界第二位，創(chuàng)造了世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上的奇跡。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民生活水平的不斷提高，使得國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)政治文化環(huán)境發(fā)生重大變化，人民權(quán)利意識(shí)不斷提高，對(duì)法律和法治的追求也不斷增加，這就要求要大力推進(jìn)依法行政建設(shè)，這既是社會(huì)發(fā)展的需要，也是世界各國(guó)實(shí)踐的潮流。

二、 新福建建設(shè)的內(nèi)涵和要求

習(xí)近平總書記到福建考察調(diào)研時(shí)對(duì)福建經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得的成績(jī)和各項(xiàng)工作給予肯定，并指出：“福建在自然資源、人文資源、人力資源方面獨(dú)具優(yōu)勢(shì)，中央支持福建進(jìn)一步加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。希望福建的同志抓住機(jī)遇，著力推進(jìn)科學(xué)發(fā)展、跨越發(fā)展，努力建設(shè)機(jī)制活、產(chǎn)業(yè)優(yōu)、百姓富、生態(tài)美的新福建?！?/p>

“新福建”建設(shè)的概念是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型時(shí)期提出來(lái)的，是在我國(guó)改革開放走向深水區(qū)、攻堅(jiān)期提出來(lái)的，“機(jī)制活”體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的要求，要求建立靈活的體制機(jī)制，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的各種特殊要求，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定良好的制度基礎(chǔ)。“產(chǎn)業(yè)優(yōu)”體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新要求，單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，要保持經(jīng)濟(jì)良好平穩(wěn)運(yùn)行，應(yīng)該優(yōu)化資源配置，建立健康的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)?！鞍傩崭弧斌w現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求，要求讓百姓分享改革開放的紅利，切實(shí)注重民生問(wèn)題，讓百姓逐步富裕起來(lái)，為全面建成小康社會(huì)進(jìn)行不懈努力?！吧鷳B(tài)美”體現(xiàn)了社會(huì)發(fā)展的要求，要求不能以生存環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也要注意保護(hù)生態(tài)環(huán)境，因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，不僅是這一代也是子孫后代的共同財(cái)富，要改變以往粗放式的發(fā)展模式，創(chuàng)建良好的生態(tài)環(huán)境，讓人民共享藍(lán)天白云。

三、 推進(jìn)依法行政建設(shè)對(duì)新福建建設(shè)的重要性

政府要在“新福建”建設(shè)中起到良好的引導(dǎo)和建設(shè)性作用，首先應(yīng)該大力推進(jìn)依法行政建設(shè)。因?yàn)橐粋€(gè)良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境首先需要一個(gè)公平公正的政治環(huán)境，而要?jiǎng)?chuàng)建良好的政治環(huán)境，首先政府應(yīng)該貫徹落實(shí)十八屆四中全會(huì)關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)建設(shè)的精神，在地方大力推進(jìn)依法行政建設(shè)，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供法治保障，為“新福建”建設(shè)提供良好的法治基礎(chǔ)。

(一)將依法行政指標(biāo)納入政府績(jī)效考核體系

1. 政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)考核內(nèi)容的變化

科學(xué)的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)置，應(yīng)該反映一個(gè)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體特征，既具有定性認(rèn)識(shí)的作用，也具有定量認(rèn)識(shí)的作用。從表1和表2中不難看出，福州市政府績(jī)效評(píng)估不再僅僅以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為考核重點(diǎn)，尤其在十八大進(jìn)一步明確了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展五位一體建設(shè)總布局以后，福州市政府績(jī)效評(píng)估一級(jí)指標(biāo)設(shè)置內(nèi)容在2013年做了較大調(diào)整。

從表1可以看到，早在2011年福州市政府績(jī)效評(píng)估一級(jí)指標(biāo)當(dāng)中就設(shè)置了依法行政這一指標(biāo)，雖然涉及的考核指標(biāo)與其他指標(biāo)相比較少，但足以證明福建對(duì)于將依法行政建設(shè)納入政府績(jī)效評(píng)估體系早已開始重視。到2013年政治建設(shè)指標(biāo)下設(shè)有60個(gè)統(tǒng)一指標(biāo),15個(gè)特色指標(biāo)，2014年更是增加到90個(gè)統(tǒng)一指標(biāo)，20個(gè)特色指標(biāo)，更加凸顯了福建省對(duì)于依法行政和政治建設(shè)的重視程度。

2.當(dāng)前政府績(jī)效評(píng)估體系中依法行政指標(biāo)的體現(xiàn)

2015年對(duì)福建來(lái)說(shuō)是不平凡的一年，是發(fā)展的一年，在習(xí)近平總書記新福建建設(shè)概念提出之后，政府績(jī)效評(píng)估考核體系也發(fā)生了一系列變化。績(jī)效考核指標(biāo)體系分為統(tǒng)一考核指標(biāo)體系和特色考核指標(biāo)體系。如表3所示，統(tǒng)一考核指標(biāo)設(shè)置5個(gè)一級(jí)指標(biāo)，46個(gè)二級(jí)指標(biāo)。其中，依法治市作為僅次于行動(dòng)計(jì)劃和民生改善指標(biāo)的第三大一級(jí)指標(biāo)，下屬二級(jí)指標(biāo)多達(dá)12個(gè)，所占權(quán)重為115。從2015年政府績(jī)效考核指標(biāo)體系的設(shè)置中不難發(fā)現(xiàn)，福建省政府為響應(yīng)和貫徹十八屆三中、四中全會(huì)關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)的精神，將政府績(jī)效考核指標(biāo)依法治市納入考核體系，這是深入推進(jìn)依法行政的表現(xiàn)，不僅有利于推動(dòng)法治政府法治社會(huì)的建設(shè)，也有利于新福建的發(fā)展建設(shè)。新福建，不僅是經(jīng)濟(jì)文化上的新，也必將是政治生活、政治氛圍、法律生活、法律氛圍的新福建。

表1 2011-2012年福州市對(duì)縣(區(qū))績(jī)效評(píng)估考核指標(biāo)匯總表 個(gè)

注：資料來(lái)源：根據(jù)參考文獻(xiàn)資料整理。

表2 2013-2014年福州市對(duì)縣(區(qū))績(jī)效評(píng)估考核指標(biāo)匯總表 個(gè)

注：資料來(lái)源：根據(jù)參考文獻(xiàn)資料整理。

表3 2015年度省對(duì)設(shè)區(qū)市績(jī)效管理指標(biāo)任務(wù)分解及

注：資料來(lái)源：根據(jù)福州市績(jī)效指標(biāo)整理獲得。

(二)依法行政建設(shè)與新福建建設(shè)的關(guān)系

經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政治先行，一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)取得長(zhǎng)久持續(xù)發(fā)展，穩(wěn)定的政治環(huán)境保證是必不可少的，而穩(wěn)定的政治環(huán)境所需要的是法律來(lái)保障。福建省早在2011年就將依法行政建設(shè)納入到政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系中，進(jìn)行可量化的評(píng)估，這為今天福建經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定了一定的政治和法律保障。2013年以后進(jìn)行了指標(biāo)調(diào)整，依法行政建設(shè)納入到政治建設(shè)這個(gè)一級(jí)指標(biāo)中，這為新福建建設(shè)提供了更加良好的法律環(huán)境。

“機(jī)制活”、“產(chǎn)業(yè)優(yōu)”實(shí)現(xiàn)的程度需要用經(jīng)濟(jì)建設(shè)指標(biāo)來(lái)衡量和規(guī)范，“百姓富”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度可以用經(jīng)濟(jì)建設(shè)和部分社會(huì)建設(shè)的指標(biāo)來(lái)衡量，“生態(tài)美”的實(shí)現(xiàn)程度需要用生態(tài)建設(shè)指標(biāo)來(lái)衡量。大力推進(jìn)依法行政建設(shè)可以為新福建建設(shè)保駕護(hù)航，為新福建建設(shè)提供政治和法律保障，而新福建建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)可以用政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)來(lái)規(guī)范和衡量。反之，促進(jìn)和改進(jìn)依法行政建設(shè)工作的推進(jìn)。將依法行政建設(shè)納入政府績(jī)效評(píng)估體系可以促進(jìn)新福建建設(shè)，而新福建建設(shè)的進(jìn)行和衡量反過(guò)來(lái)又促進(jìn)政府績(jī)效考核體系的完善發(fā)展，以及依法行政建設(shè)的深入推進(jìn)。

將依法行政建設(shè)作為政府績(jī)效考核體系指標(biāo)納入其中，一方面可以用可量化的標(biāo)準(zhǔn)衡量政府依法行政的成效；另一方面，可以為政府提供改進(jìn)依法行政工作的依據(jù)。將依法行政指標(biāo)納入政府績(jī)效考核體系是對(duì)依法治國(guó)方略的貫徹落實(shí)，是對(duì)十八大、十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)精神的貫徹執(zhí)行。依法行政作為政府績(jī)效考核指標(biāo)對(duì)新福建建設(shè)提供了良好的制度保障，為新福建建設(shè)提供了必需的良好的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境。

四、 福建省依法行政建設(shè)中存在的問(wèn)題及原因

(一)依法行政指標(biāo)不夠細(xì)化，評(píng)估流于形式

雖然針對(duì)依法行政工作福建省已經(jīng)制定了相關(guān)評(píng)估指標(biāo)，但是這些指標(biāo)相對(duì)于實(shí)際工作的復(fù)雜性預(yù)期，以及指標(biāo)可操作性還不夠，許多實(shí)際的行政工作無(wú)法找到相應(yīng)細(xì)解指標(biāo)進(jìn)行匹配評(píng)估，這實(shí)際上導(dǎo)致評(píng)估指標(biāo)制定過(guò)于寬泛而流于形式，無(wú)法做到細(xì)致應(yīng)用。造成這一問(wèn)題的主要原因是由于依法行政建設(shè)涉及諸多方面，而行政工作區(qū)別于普通工作的地方體現(xiàn)在其工作的復(fù)雜性和臨時(shí)性，在實(shí)際工作過(guò)程中可能遇到無(wú)法預(yù)期的事務(wù)或臨時(shí)性工作安排，這些都無(wú)法用固定和細(xì)致的指標(biāo)提前進(jìn)行預(yù)期性規(guī)范和制定。

(二)行政法治意識(shí)淡薄，行政執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)有待提高

行政人員法治意識(shí)淡薄，對(duì)于依法行政沒有清晰的認(rèn)識(shí)和深入的理解，基本停留在形式和口號(hào)層面，對(duì)于行政執(zhí)法過(guò)程中秉承法治理念沒有堅(jiān)定的信念和意識(shí)支撐，不文明執(zhí)法現(xiàn)象屢禁不止。行政行為沒有法理依據(jù)，行政首長(zhǎng)“拍腦袋”決定地方事務(wù)的現(xiàn)象依然存在，人民群眾辦事依然困難，有法不依現(xiàn)象嚴(yán)重。造成這一問(wèn)題的原因主要有三方面，首先是長(zhǎng)期受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“大政府”觀念的影響，很多地方政府行政工作人員還存在著官本位思想，官僚主義的不良之風(fēng)依然可以看到。其次，由于受到傳統(tǒng)文化的影響，我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)是以“血緣”為紐帶的人情社會(huì)，而不是以法律為準(zhǔn)繩的法治社會(huì)，因此無(wú)論是政府還是社會(huì)大眾法治意識(shí)淡薄現(xiàn)象嚴(yán)重。最后，由于行政執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，導(dǎo)致不文明執(zhí)法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了政府和公職人員形象。

(三)行政體制錯(cuò)綜復(fù)雜，行政監(jiān)督機(jī)制不健全

各行政部門權(quán)責(zé)不清或權(quán)責(zé)交叉現(xiàn)象突出，這容易導(dǎo)致在責(zé)任和問(wèn)題面前，各部門之間互相扯皮推諉、推卸責(zé)任，在利益和獎(jiǎng)勵(lì)方面各部門互相爭(zhēng)奪。從而進(jìn)一步造成行政執(zhí)法不嚴(yán)明、行政權(quán)責(zé)不清楚、行政行為不規(guī)范等現(xiàn)象。另外，各地方政府行政監(jiān)督機(jī)制不健全，監(jiān)督主體單一等問(wèn)題突出，甚至出現(xiàn)自我監(jiān)督的現(xiàn)象。造成這些問(wèn)題的主要原因是由于我國(guó)長(zhǎng)期存在著政事不分、政企不分的問(wèn)題，行政體制改革不徹底，導(dǎo)致行政體制錯(cuò)綜復(fù)雜。行政監(jiān)管體制機(jī)制不健全，出現(xiàn)監(jiān)管疏漏或者監(jiān)管過(guò)度等現(xiàn)象，對(duì)監(jiān)管主體和客體之間的關(guān)系沒有梳理清楚。

五、 推進(jìn)政府依法行政建設(shè)，確保新福建建設(shè)順利進(jìn)行的對(duì)策

(一)繼續(xù)扎實(shí)推進(jìn)將依法行政指標(biāo)納入政府績(jī)效考核體系

將依法行政作為政府績(jī)效考核指標(biāo)納入績(jī)效評(píng)估體系，對(duì)政府行政行為做出考核規(guī)范是巨大的進(jìn)步。要繼續(xù)扎實(shí)推進(jìn)依法行政納入政府績(jī)效評(píng)估體系的工作應(yīng)該做到以下幾點(diǎn)：首先，將依法行政作為績(jī)效考核指標(biāo)常態(tài)化，使依法行政的觀念深入政府工作人員的觀念中，時(shí)刻提醒公務(wù)人員依法行政。其次，依法行政次級(jí)指標(biāo)不斷細(xì)化分解，使各項(xiàng)指標(biāo)客觀具體可量化，主觀性指標(biāo)設(shè)置盡量詳實(shí)有效，避免評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于空而大。最后，必要時(shí)可以將政府績(jī)效考核上升為法律，使其具備法律效力和約束力。

(二)牢固樹立行政法治意識(shí)，提高行政執(zhí)法隊(duì)伍素質(zhì)

樹立行政法治意識(shí)至少要從兩個(gè)方面進(jìn)行。第一，應(yīng)該在廣大公務(wù)員干部隊(duì)伍中引導(dǎo)其“法治”思維，將一貫的“人治”氛圍打破，徹底摒棄這一思想，要讓廣大干部官員懂得如何使用法律來(lái)治理社會(huì)事務(wù)，包括經(jīng)濟(jì)、文化、政治、宗教等方面的事務(wù)。一切活動(dòng)都要在法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行，不可僭越法律規(guī)定的界限。第二，要牢固樹立起“法律面前人人平等”的思想觀念，廣大領(lǐng)導(dǎo)干部牢記作為人民公仆更應(yīng)該遵法守法、知法奉法，在廣大干部官員中形成尚法氛圍，使其克己奉公，樹立起行政法治意識(shí)。

行政執(zhí)法隊(duì)伍是奮斗在依法行政工作執(zhí)行和實(shí)施最前線的群體，行政執(zhí)法人員對(duì)依法行政是否進(jìn)行貫徹落實(shí)，對(duì)于依法行政能否實(shí)現(xiàn)起到了至關(guān)重要的作用。提高行政機(jī)關(guān)執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)要做到以下幾點(diǎn)：一是要加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法人員的理論教育，使依法行政的觀念深入到執(zhí)法人員的觀念中去，能夠做到自覺貫徹落實(shí)依法行政。二是要對(duì)行政執(zhí)法人員加強(qiáng)培訓(xùn)，使其在科學(xué)有效的培訓(xùn)中理解和貫徹落實(shí)依法行政。三是要堅(jiān)持“公平、公正、公開”的用人原則，對(duì)行政執(zhí)法人員的錄用、考核、晉升、獎(jiǎng)懲、辭職、辭退等工作落實(shí)在具體制度之中。四是要建立健全激勵(lì)約束機(jī)制，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，最大限度地調(diào)動(dòng)行政執(zhí)法人員的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。

(三)規(guī)范行政行為，理順行政體制

要想繼續(xù)深入推進(jìn)依法行政建設(shè)就必須要徹底厘清要政事、政企之間的關(guān)系，建立明確的行政執(zhí)法責(zé)任制，將具體的行政執(zhí)法任務(wù)經(jīng)過(guò)細(xì)化分解，逐步落實(shí)到每一個(gè)行政執(zhí)法崗位上去。另外，要明確行政執(zhí)法人員的各項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)，對(duì)行政執(zhí)法人員進(jìn)行嚴(yán)格的考核，將考核結(jié)果與公務(wù)員績(jī)效考核聯(lián)系起來(lái)，嚴(yán)格實(shí)行錯(cuò)案究責(zé)制度，只有這樣依法行政才能夠繼續(xù)深入推行下去。

沒有對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，就沒有依法行政可言，強(qiáng)化依法行政監(jiān)督機(jī)制，是對(duì)行政權(quán)力依法使用的保證。對(duì)權(quán)力的監(jiān)督可以分為三個(gè)方面：一是人大對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督的核心地位要嚴(yán)格保證；二是加強(qiáng)外部監(jiān)督力度，建立健全外部監(jiān)督保障機(jī)制，使得民主黨派、社會(huì)團(tuán)體、人民群眾、媒體等對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督有足夠的法律保障和法律依據(jù)；三是建立明確的獎(jiǎng)罰制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)依法行政過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。

[1]新華網(wǎng).從法律體系到法治體系—法學(xué)家、山東大學(xué)校長(zhǎng)徐顯明解讀十八大報(bào)告依法治國(guó)亮點(diǎn)[DB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2012-11/14/c_113689922.htm.

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On Building of Government Administration of Law and Its Countermeasures Based on the Construction of “New Fujian”

Chen Cong

(School of Public Administration, Fujian Normal University, Fuzhou, 350007, China)

The 18thCPC National Congress proposed to comprehensively promote the rule of law, in which administration of law was an important part. How to integrate the two processes effectively along with the construction of “New Fujian” becomes an issue worth thinking. The paper sorted out the relationship between the administration of law and the content as well as requirements of “New Fujian”, then analyzed the problems and the causes, hence put forward to some countermeasures.

administration of law; New Fujian; performance evaluation; rule of law

2095-0365(2016)04-0071-05

2016-07-20

陳聰(1991-)，男，碩士研究生，研究方向：公共人力資源管理。

D630

A

10.13319/j.cnki.sjztddxxbskb.2016.04.13

本文信息:陳聰.基于“新福建”建設(shè)的政府依法行政建設(shè)及對(duì)策[J].石家莊鐵道大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2016，10(4)：71-75.